Uitspraak
08/3766 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 27 mei 2008, 08/46 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad (hierna: College)
Datum uitspraak: 9 december 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.A. Bouwman, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld. Tevens zijn nadere stukken ingezonden.
Het College heeft een verweerschrift ingediend. Tevens zijn nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2009. Voor appellant is mr. Bouwman verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.H. Arnold, werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.1. Bij appellant, geboren op 30 maart 1940, is sprake van hart- en vaatlijden. In het verleden hebben een open hartoperatie en herhaaldelijk dotterbehandelingen plaatsgevonden. In verband met het vaatlijden is het bovenbeen links op 23 november 2006 geamputeerd. Appellant loopt sindsdien met een prothese. Ook de doorbloeding van het rechterbeen is niet goed, waardoor het voor niet meer dan 40% functioneert. Verder is sprake van emotionele stress en het risico van levensbedreigende hartritmestoornissen. De mobiliteit van appellant is tengevolge van een en ander beperkt.
1.1.2. Appellant is alleenstaand. Hij woont in een kleine eengezinswoning van twee verdiepingen; beneden bevinden zich de woonkamer en een keuken, boven een slaapkamer en een douche. De achtertuin is toegankelijk vanuit de benedenverdieping.
1.2.1. Appellant heeft op 12 januari 2007 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een aanvraag om een woonvoorziening ingediend. De beoogde voorziening bestaat uit het plaatsen van een traplift, het aanpassen van de keuken voor rolstoelgebruik, het aanbrengen van beugels in de badkamer en het toilet, het plaatsen van een verhoogd toilet en het beter toegankelijk maken van de voordeur en de achterdeur.
1.2.2. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het regionaal indicatieorgaan Zaanstreek (hierna: RIO) onderzoek gedaan. RIO-arts I. Koops-Hertogh is tot de conclusie gekomen dat appellant met zijn bovenbeenamputatie en prothese niet ver zal kunnen lopen, waardoor hij rolstoelafhankelijk is. Het onderzoek heeft verder tot de bevinding geleid dat de entree voor en achter geëgaliseerd moet worden, dat zowel boven als beneden een rolstoel nodig is, dat plaatsing van een traplift ertoe leidt dat nog minder ruimte overblijft om de draai naar de woonkamer te kunnen maken, dat de deuren vrij smal zijn, dat de overloop vrij klein is, dat het lastig is om daar goed te rijden met een rolstoel en dat de badkamer een verhoging heeft van 13 centimeter, terwijl deze niet vrij toegankelijk is. Voorts is de vraag opgeworpen of er voldoende transferruimte is als de traplift boven aan de trap staat. De keuken met het gangetje van 70 cm is niet goed werkbaar en de vraag rijst waar de wasmachine en de droger heen moeten. Geconcludeerd is dat de woning van appellant, gezien de krappe maatvoering ervan, niet adequaat kan worden aangepast aan zijn beperkingen en dat verhuizen - met een verhuiskostenvergoeding - naar een rolstoelgeschikte woning de goedkoopste adequate voorziening is.
1.3. RIO heeft appellant bij brief van 3 mei 2007, namens het College, kennis gegeven van zijn besluit om de aanvraag van een woningaanpassing conform zijn bevindingen bij onderzoek af te wijzen. Daarbij is een beroep gedaan op het in de Verordening individuele voorzieningen gemeente Zaanstad 2007 neergelegde verhuisprimaat.
1.4. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 mei 2007.
2.1. Het College heeft appellant bij brief van 8 november 2007 kennis gegeven van zijn besluit om het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2007 ongegrond te verklaren.
2.2. Namens appellant heeft mr. Bouwman beroep ingesteld tegen het besluit van 8 november 2007.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 8 november 2007 ongegrond verklaard. Zij heeft vastgesteld dat het College de concrete bijzondere omstandigheden van appellant, zoals de gehechtheid aan zijn huis en tuin en de met een verhuizing gemoeide hoge kosten, bij de beoordeling heeft betrokken en geoordeeld dat het College op goede gronden tot de conclusie gekomen is dat er geen aanleiding is om af te wijken van het primaat van verhuizing. De rechtbank is verder tot de conclusie gekomen dat de kosten van de noodzakelijke woningaanpassing die van de verhuiskostenvergoeding van € 2.500,-- ruimschoots te boven gaan.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat de verhuiskostenvergoeding van € 2.500,-- geenszins toereikend is voor de kosten van verhuizing en herinrichting. Voorts heeft hij reeds op eigen kosten aanpassingen gedaan die het College ten onrechte niet in de beoordeling heeft betrokken. Appellant wil niet verhuizen, omdat hij in het verleden in een andere woning in een sociaal isolement is geraakt. Hij wil niet opnieuw in dezelfde situatie terechtkomen. Hij beleeft plezier aan zijn huis en tuin en heeft goede contacten met de buren. Hij heeft informatie van zijn cardioloog overgelegd, waaruit naar zijn mening blijkt dat verhuizing gecontraïndiceerd is.
3.2. Het College heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de woning van appellant niet veilig kan worden aangepast, omdat deze te klein is. Plaatsing van een traplift maakt dat niet anders. Aan appellant is een rolstoeltoe- en doorgankelijke woning in zijn huidige buurt aangeboden, die appellant geweigerd heeft omdat hij niet wilt verhuizen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 40 van de Wmo, voor zover hier van belang, luidt:
“1. De Wet voorzieningen gehandicapten wordt ingetrokken, met dien verstande dat:
(…)
d. zij van toepassing blijft ten aanzien van een aanvraag om een woonvoorziening,
vervoersvoorziening of rolstoel tot drie maanden nadat de gemeenteraad de verordening, bedoeld in artikel 5 van deze wet, heeft vastgesteld, doch uiterlijk tot een jaar na de inwerkingtreding van deze wet. (…)”
4.1.2. Artikel 42 van de Wmo luidt:
“Deze wet treedt in werking met ingang van 1 januari 2007.”
4.1.3. De Raad is van oordeel dat artikel 40, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wmo aldus moet worden uitgelegd dat op een aanvraag om een woonvoorziening, een vervoersvoorziening of een rolstoel de bepalingen van de Wvg van toepassing zijn gebleven tot drie maanden nadat de gemeenteraad de in artikel 5 van de Wmo bedoelde verordening heeft vastgesteld. Uit artikel 42 van de Wmo vloeit voort dat, indien deze verordening vóór 1 oktober 2006 is vastgesteld, op zo’n aanvraag de bepalingen van de Wvg van toepassing blijven tot en met 31 december 2006. De Raad vindt voor deze uitleg steun in de wetsgeschiedenis, in het bijzonder in het daarin tot uitdrukking gebrachte standpunt dat het gewenst is dat de met de uitvoering van de Wmo belaste gemeentelijke diensten een termijn van drie maanden wordt gegund om de uitvoering aan te passen aan de nieuwe wet. (Kamerstukken II 2005-2006, 30 131, nr. 29, blz. 107; Kamerstukken I 2005-2006, 30 131, E, blz. 27; Handelingen EK 27 juni 2006, blz. 1605).
4.1.4. De Raad stelt vast dat de raad van de gemeente Zaanstad de in artikel 5 van de Wmo bedoelde Verordening individuele voorzieningen gemeente Zaanstad 2007 heeft vastgesteld in zijn vergadering van 21 september 2006. Hij stelt verder vast dat de in geding zijnde aanvraag van appellant om een woonvoorziening is ingediend op 12 januari 2007. Dit betekent, dat de bepalingen van de Wmo op die aanvraag van toepassing zijn.
Wet- en regelgeving
4.2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: “(…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
4.2.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.
4.2.3. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
4.2.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Kamerstukken II 2005-2006, 30 131,
nr. 98, p 58-59).
4.2.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
4.2.6. Artikel 6 van de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
4.2.7. Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt:
“1. De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.”
4.3.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Zaanstad uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening. De gemeenteraad heeft deze verordening vastgesteld in zijn vergadering van 21 september 2006. De Verordening is blijkens artikel 42 van de Wmo op 1 januari 2007 in werking getreden.
4.3.2 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening kan een voorziening - voor zover hier van belang - slechts worden toegekend voor zover:
a. deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van het voeren van het huishouden, het verplaatsen in en om de woning, het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en bij het ontmoeten van medemensen en op basis daarvan sociale verbanden aangaan op te heffen of te verminderen;
b. deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt;
c. deze in overwegende mate op het individu is gericht.
4.3.3. Artikel 15 van de Verordening onderscheidt de volgende woonvoorzieningen:
“a. een tegemoetkoming in de verhuis- en herinrichtingskosten;
b. een bouwkundige of woontechnische woonvoorziening;
c. een niet bouwkundige of niet woontechnische woonvoorziening;
d. een uitraasruimte.”
4.3.4. In artikel 16 van de Verordening is het primaat van verhuizing neergelegd:
“1. Een persoon (…) kan voor een voorziening als bedoeld in artikel 15 onder a. in aanmerking worden gebracht wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte, gebrek of psychosociaal probleem het normale gebruik van de woning belemmeren;
2. Een persoon (…) kan voor een voorziening als bedoeld in artikel 15 onder b. en c. in aanmerking worden gebracht wanneer de voorziening als bedoeld in artikel 15 onder a. niet mogelijk is of niet de goedkoopste adequate voorziening is. (…)”
Compensatieplicht
4.4.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden en dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.
4.4.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
4.5. De Raad is van oordeel dat een verhuisprimaat, als neergelegd in artikel 16 van de Verordening, als zodanig niet in strijd komt met de artikelen 4 en 5 van de Wmo. Dit laat onverlet dat de vraag of de toepassing van dit primaat in een concreet geval een voorziening is die voldoet aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo bedoelde compensatieplicht, slechts kan worden beantwoord op grond van een onderzoek naar de beperkingen van de aanvrager, de bouw- en woontechnische kenmerken van zijn woning en alle andere voor die beoordeling relevante feiten en omstandigheden. Het College zal deze feiten en omstandigheden gezien artikel 3:2 van de Awb in verbinding met artikel 4, tweede lid, en artikel 26, eerste lid, van de Wmo moeten inventariseren en moeten nagaan hoe de gevraagde woonvoorziening, dan wel in het voorliggende geval verhuizing naar een passende woning, zich verhoudt tot de kenmerken van de aanvrager, zijn beperkingen en zijn woonbehoeften, een en ander tegen de achtergrond van de vraag welke woonvoorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of het bevorderen van de zelfredzaamheid van de belanghebbende en zijn of haar deelname aan het maatschappelijke verkeer. Het College zal daarbij voorts rekening moeten houden met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Beoordeling van het voorliggende geval
4.6. De Raad stelt vast dat het onderzoek van het College onvoldoende gericht is geweest op de vraag welke woonvoorziening in het geval van appellant kan worden aangemerkt als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo. Met name is niet beoordeeld met welke voorzieningen en hulpmiddelen de huidige woning van appellant, in weerwil van zijn krappe maatvoering, aangepast zou kunnen worden aan, dan wel geschikt gemaakt zou kunnen worden voor, de beperkingen van appellant. RIO stelt vast dat appellant ongeveer 50 meter kan lopen en dat het de verwachting is dat hij ook met zijn prothese niet ver zal kunnen lopen. Aan die vaststelling wordt de conclusie verbonden dat appellant zich op de bovenverdieping van zijn woning met een rolstoel zal moeten verplaatsen. De Raad acht deze bevinding niet concludent, in het bijzonder niet omdat niet is onderzocht of appellant zich al dan niet met hulpmiddelen, anders dan een rolstoel, op de bovenverdieping zal kunnen verplaatsen. Voorts is het standpunt van het College dat appellant zijn woning, nadat daarin voorzieningen zijn aangebracht, niet veilig zal kunnen bewonen niet inzichtelijk gemotiveerd. Voor zover het College zich op het standpunt stelt dat de beperkingen langzaam progressief zijn, is niet onderbouwd op welke termijn dat naar objectief medisch inzicht zal leiden tot relevante nieuwe beperkingen bij het gebruik van de huidige woning. De Raad stelt verder vast dat het onderzoek van het College niet gericht is geweest op de vraag welke woonvoorziening in de situatie van appellant leidt tot het behouden en bevorderen van diens zelfstandig functioneren, gezien de (psychische) problemen die hij stelt te hebben ondervonden in zijn vroegere woning. Ten slotte stelt de Raad nog vast dat het College niet is ingegaan op de stelling van de behandelend cardioloog dr. C.C. de Cock dat belangrijke emotionele stress, zoals thans aan de orde is met betrekking tot de woonsituatie van appellant, volstrekt ongewenst is en dat het goed voorstelbaar is dat een en ander zijn klachten ten aanzien van een verminderde doorbloeding kan verergeren, waardoor eventuele complicaties (met name het optreden van levensbedreigende hartritmestoornissen) kunnen worden geluxeerd.
4.7. Uit hetgeen onder 4.6 is overwogen vloeit voort dat het beroep gegrond dient te worden verklaard, dat de beslissing op bezwaar van 8 november 2007 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en dat ook de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, omdat het beroep tegen dat besluit daarin ongegrond is verklaard. Het College zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 8 november 2007;
Draagt het College op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.288,--, te betalen door de gemeente Zaanstad;
Bepaalt dat de gemeente Zaanstad aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 146,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2009.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. Waasdorp.
mm