Uitspraak
09/341 WMO
09/1844 WMO
09/1847 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 9 december 2008, 08/2403 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom (hierna: College)
Datum uitspraak: 17 november 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.T.F. van Berkel, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2009. Voor appellante is mr. Van Berkel verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.B. Evertz, werkzaam bij de gemeente Bergen op Zoom.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante heeft op 17 september 2007 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging aangevraagd.
1.2. Het College heeft appellante bij besluit van 28 november 2007 met ingang van 1 januari 2008 in aanmerking gebracht voor 6 uur huishoudelijke verzorging, categorie 1, per week. Aan appellante is met ingang van die datum een persoonsgebonden budget toegekend van € 282,75 per maand. Bij de vaststelling van dat budget is uitgegaan van een uurtarief van € 10,87.
1.3. Onder verwijzing naar informatie van de budgethoudersvereniging Per Saldo heeft appellante in haar bezwaarschrift aangevoerd dat om met een persoonsgebonden budget huishoudelijke hulp in te kunnen kopen minstens een bedrag nodig is van € 17,35 per uur. Bij de hoorzitting in bezwaar heeft zij gesteld dat de kosten per uur voor een goede hulp circa € 15,-- bedragen.
1.4. Het College heeft het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 november 2007 bij besluit van 10 april 2008 gegrond verklaard. Aan appellante is daarbij met ingang van 1 januari 2008 7 uur huishoudelijke verzorging, categorie 1, per week toegekend onder nabetaling van € 141,38 over de periode van 1 januari 2008 tot 1 april 2008. Het gehanteerde uurtarief is gehandhaafd op € 10,87. Het tarief is met ingang van 1 mei 2008 verhoogd tot € 12,20 per uur.
1.5. In beroep bij de rechtbank heeft appellante - onder meer - haar zienswijze dat een tarief van € 10,87 te laag is herhaald.
2. De rechtbank heeft - met bepalingen over de vergoeding van proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het besluit van 10 april 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Zij is tot de conclusie gekomen dat te weinig uren zijn geïndiceerd omdat geen uren voor het opwarmen van de warme maaltijd zijn geraamd. De rechtbank heeft zich wel kunnen verenigen met het door het College gehanteerde uurtarief voor huishoudelijke verzorging, categorie 1.
3. (Mede) ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het College het bezwaar van appellante bij het in twee brieven vervatte besluit van 3 februari 2009 gegrond verklaard voor zover het de indicatie betreft. Het College heeft beslist dat de indicatie voor huishoudelijke verzorging, categorie 1, in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2012 wordt vastgesteld op 8,5 uur per week. Het uurtarief voor huishoudelijke verzorging, categorie 1, blijft echter gehandhaafd op € 10,87 voor de periode van 1 januari 2008 tot 1 mei 2008 en op € 12,20 voor de periode na 1 mei 2008.
4.1. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het hoger beroep richt zich tegen de hoogte van het uurtarief voor huishoudelijke verzorging, categorie 1. Dit tarief is naar haar mening te laag om die zorg van een freelancer te kunnen inkopen aangezien die hogere kosten heeft dan het kale uurloon alleen. Hij moet ook belastingen en premies voor verzekeringen betalen. In vakantietijd kost een hulp € 21,95 per uur; daarbuiten € 17,35 per uur. Ten tijde van de AWBZ was het uurtarief € 16,--. Het uurtarief voor huishoudelijke verzorging is in de gemeente Bergen op Zoom op grond van een nieuwe aanbesteding thans € 23,--.
4.2. Het College stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat een uurtarief van € 10,87, onderscheidelijk € 12,20, voor huishoudelijke verzorging, categorie 1, niet onredelijk is, nu het daarbij gaat om eenvoudig schoonmaakwerk. Het wettelijk minimumloon is € 6,70 per uur en een gebruikelijk uurloon voor schoonmaakwerk is € 8,50. Daarvan uitgaande moet het mogelijk zijn schoonmaakhulp in te huren voor € 10,87 per uur. Het uurtarief van € 10,87 is gebaseerd op het tarief van € 14,50 waarvoor de gemeente op basis van een openbare aanbesteding naturazorg heeft kunnen inkopen bij thuiszorginstellingen. Bij het bepalen van de hoogte van het persoonsgebonden budget is, naar het voorbeeld van de AWBZ, op het bedrag van € 14,50 25% in mindering gebracht voor overheadkosten van de gecontracteerde thuiszorginstellingen. Freelancers hoeven die kosten niet te maken. Het uurtarief van € 10,87 is met ingang van 1 mei 2008 om politieke redenen verhoogd tot € 12,20. Uitgangspunt voor laatstgenoemd bedrag is dat dit overeenkomt met het uurtarief dat thuiszorginstellingen aan alphahulpen betalen. Blijkens het verhandelde ter zitting is het College tevens van mening dat de keuzemogelijkheid van de belanghebbende voor een persoonsgebonden budget ontmoedigd moet worden, omdat de uitvoeringskosten van deze budgetten voor de gemeente hoog zijn. Voorts moet voorkomen worden dat thuiszorginstellingen die bij de aanbesteding zijn afgevallen, thuiszorg gaan leveren op grond van persoonsgebonden budgetten. De kwaliteit van de thuiszorg in natura is voorts beter gewaarborgd dan de huishoudelijke hulp die door familie en kennissen tegen betaling wordt geleverd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wet- en regelgeving
5.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
“ (…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
5.1.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.
5.1.3. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.
5.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).
5.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
5.1.6. Artikel 6 van Pro de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
5.1.7. Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt:
“1. De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.”
5.1.8. Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaat omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ingevolge artikel 4:2 van Pro de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
5.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Bergen op Zoom uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Gemeente Bergen op Zoom 2008 (hierna: Verordening).
5.2.2. Artikel 2.4 van de Verordening luidt:
“Huishoudelijke verzorging kan in twee vormen worden verstrekt:
1. a. In natura op basis van een overeenkomst, waarbij de gemeente afspraken heeft gemaakt met verschillende leveranciers waaruit de ondersteuningsaanvrager kan kiezen.
b. In de vorm van een persoonsgebonden budget, waarbij de ondersteuningsaanvrager in staat wordt gesteld zelf te kiezen welke zorgaanbieder of particuliere hulp zij wensen.
2. Het College stelt in het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning regels vast omtrent het persoonsgebonden budget, als bedoeld in artikel 1.1 sub k van de Verordening.”
5.2.3. Blijkens artikel 3.3 van het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Bergen op Zoom is het uurtarief voor huishoudelijke verzorging, categorie 1, vastgesteld op € 10,87 en met ingang van 1 mei 2008 op € 12,20. Het College heeft in dat besluit tevens vastgelegd dat het persoonsgebonden budget uitsluitend bestemd is voor de betaling van huishoudelijke verzorging en de daarmee noodzakelijk verbonden kosten en dat de op grond van het persoonsgebonden budget in te kopen
verzorging kwalitatief verantwoord moet zijn. Het tot 1 mei 2008 geldende uurtarief van € 10,87 is gelijk aan 75% van € 14,50. De toelichting vermeldt niet waarop de korting van 25% gebaseerd is. Het sinds 1 mei 2008 geldende uurtarief van € 12,20 is blijkens de toelichting voldoende om een alphahulp in te schakelen.
Compensatieplicht
5.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld verplicht artikel 4 van Pro de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht.
5.3.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, is het de taak van het College om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Omvang geding
5.4. De Raad stelt vast dat het besluit van 3 februari 2009 in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 10 april 2009. Omdat het besluit van 3 februari 2009 niet geheel aan de indiener van het beroep tegemoetkomt wordt het hoger beroep op grond van de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Awb mede gericht geacht tegen het besluit van 3 februari 2009. De Raad stelt verder vast dat het hoger beroep uitsluitend betrekking heeft op de vraag of het door het College in het besluit van 3 februari 2009 gehanteerde uurtarief van € 10,87, onderscheidenlijk € 12,20 in rechte stand houdt. De Raad zal zijn beoordeling daartoe beperken.
Uurtarief huishoudelijke verzorging
5.5.1. Ingevolge artikel 6 van Pro de Wmo moeten de colleges van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze bieden tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. De Raad is van oordeel dat de door het College ter zitting van de Raad naar voren gebrachte redenen om de keuze voor een persoonsgebonden budget te ontmoedigen niet kunnen worden aangemerkt als overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van Pro de Wmo. De met het verlenen van persoonsgebonden budgetten verbonden uitvoeringslasten zijn immers inherent aan de door de wet gewaarborgde keuzevrijheid voor een persoonsgebonden budget van personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening. Voorts is het een vrije keuze van de budgethouders om al dan niet zorg in te kopen bij zorgaanbieders die bij de openbare aanbesteding zijn afgevallen, dan wel bij derden, daaronder mede begrepen particulieren, die aan die aanbesteding niet hebben deelgenomen. De wet bevat wat dat betreft geen belemmeringen. Ook is het wat de kwaliteit van de zorg aangaat aan de budgethouder om te kiezen voor de door hem gewenste kwaliteit, met dien verstande dat het tot de verantwoordelijkheid van het College behoort om een zodanig persoonsgebonden budget aan te bieden dat de budgethouder in staat wordt gesteld om met zorg in natura, ook in kwalitatieve zin, vergelijkbare zorg bij derden in te kopen.
5.5.2. Uit de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht vloeit voort dat het College gehouden is om personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging een zodanige voorziening aan te bieden dat hun beperkingen om daarin zelf te voorzien in het concrete individuele geval worden gecompenseerd. Dit geldt zowel voor voorzieningen in natura als voor persoonsgebonden budgetten.
5.5.3. Gelet op de hiervoor aangegeven strekking van de artikelen 4 en 6 van de Wmo en in aanmerking genomen de in de artikelen 3 en 5 van de Wmo neergelegde vrijheid van de gemeentebesturen om bij de uitvoering van die wet, beleidskeuzen te maken heeft voor de in artikel 6 van Pro de Wmo bedoelde vergelijkingsmaatstaf van voorzieningen in natura en persoonsgebonden budgetten als uitgangspunt te gelden de hoogte van het uurtarief waarvoor door de gemeente huishoudelijke verzorging in de zin van de Wmo krachtens aanbesteding is gecontracteerd. Dit onverminderd de mogelijkheid voor een persoon die op huishoudelijke verzorging is aangewezen om zich in het concrete geval onderbouwd op het standpunt te stellen dat het uurtarief van de door de gemeente gecontracteerde zorg zich in zijn geval niet kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo en dat het college van burgemeester en wethouders zich in dat geval daarover gezien artikel 26 van Pro de Wmo en de hiervoor onder 5.1.8 vermelde artikelen van de Awb een - zonodig aan de hand van nader onderzoek - gemotiveerd oordeel zal moeten vormen.
5.5.4. Met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen is de Raad van oordeel dat het College op het gecontracteerde uurtarief van € 14,50 ten onrechte een korting van 25% heeft toegepast wegens overheadkosten. Dat zo’n korting onder de AWBZ werd toegepast bij de vaststelling van de hoogte van het persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging, vormt onvoldoende rechtvaardiging om dat ook bij de uitvoering van de Wmo te doen, reeds omdat de in het stelsel van de AWBZ neergelegde normering en financieringstructuur ter zake van huishoudelijke verzorging een andere was dan onder de Wmo. De enkele stelling dat op de markt van vraag en aanbod eenvoudig schoonmaakwerk kan worden ingekocht voor € 8,20, respectievelijk € 12,20 per uur kan als zodanig niet rechtvaardigen dat het uurtarief van het persoonsgebonden budget op een lager bedrag dan het uurtarief van de door de gemeente gecontracteerde huishoudelijke verzorging wordt vastgesteld. Deze door het College gecontracteerde bedragen maken immers als zodanig onvoldoende duidelijk of voor deze tarieven zorg kan worden ingekocht van vergelijkbare kwaliteit - in termen van onder meer kwaliteitswaarborgen en uren waarop de zorg al dan niet moet worden geleverd - als de gecontracteerde zorg. Onduidelijk blijft immers of voor deze bedragen zorg kan worden ingekocht die in termen van kwaliteitswaarborgen, arbeidsvoorwaarden, scholingsfaciliteiten, continutïteit en uren waarop de gecontracteerde zorg al dan niet moet worden geleverd, vergelijkbaar is met de door de gemeente gecontracteerde zorg.
5.6. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het in het besluit van 3 februari 2009 toegepaste uurtarief op een ondeugdelijke motivering berust. Deze besluiten kunnen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven. Dit betekent dat deze besluiten dienen te worden vernietigd. Het betekent verder dat de aangevallen uitspraak waarbij het beroep tegen het besluit van 10 april 2008 gegrond is verklaard, zij het op andere gronden, dient te worden bevestigd. Het College zal een nieuw besluit op het bezwaar van appellante dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.7. De Raad voegt aan het vorenstaande nog toe dat namens het College ter zitting van de Raad is toegezegd dat wettelijke rente zal worden vergoed over de nabetaling met betrekking tot de periode van 1 januari 2008 tot 1 april 2008. Namens appellante is daarmee ingestemd.
5.8. Het namens appellante in hoger beroep gedane verzoek om vergoeding van wettelijke rente komt voor het overige thans niet voor toewijzing in aanmerking. Het College zal zich daarover moeten uitlaten bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar.
6. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 3 februari 2009 gegrond;
Vernietigt het besluit van 3 februari 2009;
Bepaalt dat het College binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,--;
Bepaalt dat het College aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 107,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en M.I. ’t Hooft als leden, in tegenwoordigheid van B.E. Giesen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2009.
(get.) R.M. van Male.
(get.) B.E. Giesen.
DW