Uitspraak
08/1646 AW + 08/1647 AW + 08/1648 AW + 08/1649 AW + 08/1650 AW +
08/3606 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 februari 2008, 06/2984, 07/824, 07/387, 07/388, 06/4263 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel (hierna: college)
Datum uitspraak: 14 mei 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak nieuwe besluiten genomen. Appellant heeft op die besluiten gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2009. Appellant was aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. Lafranca, werkzaam bij de gemeente Capelle aan den IJssel.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is van 1 juli 1978 tot 30 december 1995 in dienst geweest als [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling] van de gemeente Capelle aan den IJssel. Met ingang van laatstgenoemde datum is hem eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor zijn functie anders dan op grond van ziekten of gebreken, als bedoeld in artikel H 9, eerste lid, van het (toenmalige) Algemeen Ambtenarenreglement van de gemeente Capelle aan den IJssel (AAR). Vervolgens is aan appellant wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van de (toenmalige) Wachtgeldverordening. Bij uitspraak van 8 maart 2001, LJN BI0676 heeft de Raad (onder meer) dit ontslag in stand gelaten.
1.2. Bij uitspraak van 11 december 2003, LJN AO0602, heeft de Raad in hoger beroep geoordeeld over de afwikkeling van een aantal emolumenten in verband met het ontslag.
1.3. Bij uitspraak van 25 september 2008, LJN BF4652, heeft de Raad in hoger beroep onder meer geoordeeld over het verzoek van appellant aan het college om te erkennen dat het ontslagbesluit van 22 december 1995 onjuist was, over de afwijzing van het verzoek van appellant om terug te komen van dat ontslagbesluit en voorts over enkele verzoeken om schadevergoeding.
1.4. Bij brief van 28 februari 2006 heeft appellant aan het college verzocht om, wegens evidente onjuistheid van het ontslagbesluit, alsnog tot intrekking over te gaan van het besluit om appellant met ingang van 30 december 1995 te ontslaan. Dit verzoek is afgewezen bij besluit van 28 maart 2006, welk besluit na bezwaar is gehandhaafd bij het bestreden besluit van 8 juni 2006 (hierna: besluit I).
1.5. Bij brief van 11 juli 2006 heeft appellant aan het college verzocht om, overeen-komstig artikel D7 van het AAR, de 28 ten tijde van het ontslag door hem opgebouwde verlofdagen en 12 ADV-dagen te vergoeden. Dit verzoek is afgewezen bij besluit van 12 september 2006, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 januari 2007 (hierna: besluit II).
1.6. Bij brief van 10 april 2006 heeft appellant, onder verwijzing naar een brief van het college van 23 december 2004 waarin volgens appellant een toezegging besloten lag dat hij FPU-rechten opbouwt en met pensioen kan gaan als hij 62 jaar is, aandacht gevraagd voor zijn FPU-rechten. Het bezwaar tegen de hierop gevolgde brief van het college van 14 juli 2006 is bij besluit van 12 december 2006 niet-ontvankelijk verklaard (hierna besluit III).
1.7. Bij brief van 14 november 2006 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit over de verschuldigdheid van de door de rechtbank Rotterdam bij uitspraken van 13 januari 2003 en 17 mei 2004 aan het college opgelegde dwangsommen. Dit bezwaar is bij besluit van 19 december 2006 niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit IV).
1.8. Bij brief van 9 juli 2006 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen enkele onderdelen van het besluit tot uitbetaling van zijn wachtgelduitkering, zoals blijkend uit de eind juni 2006 ontvangen specificatie. Bij besluit van 12 september 2006 is dit bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard (hierna: besluit V).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de vijf genoemde besluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Met betrekking tot de besluiten I en IV heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand kunnen blijven. Met betrekking tot de besluiten II en III heeft de rechtbank bepaald dat het college binnen vier weken na de uitspraak nieuwe beslissingen op bezwaar moet nemen. Met betrekking tot besluit V heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen de vaststelling van de ziektekostenpremie, niet-ontvankelijk verklaard, het bezwaar tegen het besluit tot vaststelling van de werkgeversbijdrage alsnog niet-ontvankelijk verklaard, en met betrekking tot het beroep voor zover gericht tegen de vaststelling van de wacht-gelduitkering, opdracht gegeven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Tevens heeft de rechtbank het college veroordeeld in de proceskosten van appellant.
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 18 maart 2008, aangevuld bij besluit van 2 april 2008, opnieuw beslist over de uitbetaling van vakantiedagen over het jaar 1995 (hierna: besluit II a), over de FPU-kwestie (hierna: besluit III a) en over de berekening van de wachtgelduitkering (hierna: besluit Va). Appellant heeft zijn bezwaren tegen besluit IIa kenbaar gemaakt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De Raad volgt appellant in zijn in juli 2008 en november 2008 naar voren gebrachte, en ter zitting herhaalde standpunt dat, nu hij geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de FPU-kwestie, het bij de Raad aanhangige hoger beroep tegen andere onderdelen van de aangevallen uitspraak niet geacht kan worden mede te zijn gericht tegen het op de FPU-kwestie betrekking hebbende onderdeel van het besluit van 18 maart 2008.Gelet hierop en op de uitdrukkelijke wens van appellant om verlies van een instantie door hem te voorkomen zal de Raad het beroep van appellant tegen het besluit van 18 maart 2008 voor zover dat betrekking heeft op de FPU-kwestie, ter behandeling verwijzen naar de rechtbank Rotterdam. De Raad zal de daarop betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toezenden.
4.2. Appellant heeft in hoger beroep de bij de rechtbank al aangevoerde formele grieven herhaald en zich erover beklaagd dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak 40 van zijn 43 formele grieven niet of nauwelijks heeft beoordeeld. Appellant heeft onder meer aangevoerd dat sprake is geweest van subjectieve advisering door de bezwaarschriften-commissie, dat de verkeerde kamer van de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd, dat hij niet rechtsgeldig is opgeroepen voor de hoorzittingen, dat hem niet alle stukken zijn toegezonden en dat die ook niet ter inzage hebben gelegen, dat de Verordening voor de bezwaar- en beroepschriften niet in acht is genomen, dat er geen of geen behoorlijke verweerschriften zijn ingediend, dat de beslistermijnen stelselmatig zijn overschreden, dat de rechtbank onvoldoende vooronderzoek heeft gepleegd en dat de rechtbank de redelijke termijn heeft geschonden. Appellant is van mening dat uit een oogpunt van rechtsgelijk-heid tussen partijen, door het college niet of niet gemotiveerd weersproken stellingen door de rechter dienen te worden toegewezen en dat een gebrekkig verweerschrift op dezelfde wijze behandeld dient te worden als een niet ingediend verweerschrift. Appellant heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de Belastingkamer van het Gerechtshof te Amsterdam van 25 maart 1997, V-N pagina 4301, en een uitspraak van de Raad van 29 oktober 2002, LJN AF0896, gepubliceerd in JB 2003, 22.Appellant heeft aangevoerd dat aldus zijn recht op een eerlijke procedure binnen een redelijke termijn als voorzien in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) is geschonden. Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank, hoewel zij al zijn beroepen gegrond heeft verklaard, ten onrechte geen beslissing heeft genomen op zijn verzoek om schadevergoeding.
4.3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de tekortkomingen in de besluitvorming, voor zover daarvan al sprake is, niet zodanig van aard zijn dat de bestreden besluiten om die reden niet in stand kunnen blijven. De Raad onderschrijft dit oordeel van de rechtbank, nu de opgesomde grieven voor het overgrote deel - op enkele grieven gaat de Raad hierna nog in - betrekking hebben op tekortkomingen van ondergeschikte betekenis en appellant door de niet altijd vlekkeloze naleving van de procedurevoorschriften niet in zijn belangen is geschaad.
Appellant heeft voorts ter zitting verklaard dat het geenszins zijn bedoeling is dat het college vanwege gemaakte procedurefouten na vernietiging van de besluiten wordt opgedragen opnieuw op zijn bezwaren te beslissen, omdat hij alle vertrouwen in het college heeft verloren. Zijns inziens kan het college na schending van zoveel voor-schriften geen rechtsgeldige besluiten meer nemen en dient de rechter om die reden zijn beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond te verklaren en zijn verzoeken alsnog te honoreren. Met betrekking tot die laatste stelling overweegt de Raad - zoals hij ook reeds heeft overwogen in rechtsoverweging 3.2.2 van zijn uitspraak van 25 september 2008 - dat voor een dergelijk standpunt in het bestuursprocesrecht geen rechtsgrond valt aan te wijzen. De Raad herhaalt de in die uitspraak opgenomen verwijzing naar zijn vaste rechtspraak.
Wat betreft het beroep dat appellant heeft gedaan op de uitspraak van de Belastingkamer van het Gerechtshof te Amsterdam van 25 maart 1997, wijst de Raad erop dat die uitspraak dateert van vóór de invoering van de Algemene wet bestuursrecht in de belastingrechtspraak, zodat die uitspraak voor de onderhavige gedingen niet maatgevend kan zijn.
4.4. De grief van appellant dat hij niet naar behoren is uitgenodigd voor de hoorzitting ter behandeling van zijn bezwaarschrift tegen de afwijzing van de uitbetaling van vakantie-dagen en van de bezwaarschriften waarop ingevolge de aangevallen uitspraak opnieuw moest worden beslist, acht de Raad op zichzelf terecht aangevoerd. Het horen van belanghebbenden is een essentieel onderdeel van de bezwarenprocedure, waarvan op grond van artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) slechts kan worden afgezien in geval het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Van laatstbedoelde bevoegdheid is enkele malen gebruik gemaakt. Naar vaste rechtspraak - ABRS 3 maart 2004, AB 2004, 252, en ABRS 8 juni 2005, AB 2005, 310 - is echter de werkwijze dat alleen een hoorzitting wordt gehouden als de belanghebbende heeft laten weten daar prijs op te stellen, in strijd met artikel 7:2 in verbinding met artikel 7:3 van de Awb. Nu appellant ter zitting evenwel heeft verklaard dat hij niet meer gehoord wenst te worden zal de Raad aan deze op zichzelf ernstige verzuimen van het college geen gevolgen verbinden. Om diezelfde reden zal de Raad evenmin gevolgen verbinden aan de grief dat een van de bezwaarschriften ten onrechte ter advisering is voorgelegd aan de Algemene kamer van de commissie voor de bezwaarschriften, in plaats van aan de Personeelskamer, en dat het college de stukken niet ter inzage heeft gelegd. De Raad overweegt bij dit laatste dat sprake is van een tweepartijengeding, dat de op het geding betrekking hebbende stukken volgens het college aan appellant zijn toegezonden en dat het niet gaat om schending van een voorschrift van openbare orde.
4.5. Tegen de achtergrond van en onder verwijzing naar rechtsoverweging 3.5 van zijn uitspraak van 25 september 2008, waarin de Raad met verwijzing naar vaste rechtspraak heeft overwogen dat ambtelijke preadviezen niet behoeven te worden overgelegd, heeft appellant de Raad er ook thans niet van weten te overtuigen dat hem tijdens de bezwaar-procedure niet alle op het geding betrekking hebbende stukken - voor zover die nog niet in zijn bezit waren - zijn toegezonden en dat het college niet alle op de gedingen betrek-king hebbende stukken bij de rechter heeft overgelegd. De Raad merkt daarbij op dat in de onderhavige gedingen geen sprake is van besluiten waarover krachtens wettelijke verplichting advisering noodzakelijk is. De Raad heeft, gelet op de aard van de in geding zijnde besluiten, voorts geen grond te twijfelen aan de verklaring van het college dat ter voorbereiding van die besluiten geen interne advisering heeft plaatsgevonden.
4.6. Wat betreft de aanvankelijk onbevoegd genomen beslissingen op bezwaar van 8 juni 2006 en 23 januari 2007 heeft de Raad vastgesteld dat het college die besluiten - daartoe uitgenodigd door de rechtbank - voor zijn rekening heeft genomen. De rechtbank heeft de desbetreffende bestreden besluiten vervolgens wegens onbevoegdheid vernietigd en het college opgedragen aan appellant het griffierecht en proceskosten te vergoeden, en vervolgens beoordeeld of de rechtsgevolgen van die besluiten al dan niet in stand konden blijven. De Raad kan niet inzien hoe appellant door deze gang van zaken is benadeeld. Dat aan de bekrachtiging van die besluiten nog gebreken kleven is de Raad niet gebleken.
4.7. Dat sprake zou zijn van subjectieve advisering door de bezwarencommissie heeft appellant niet onderbouwd en de Raad ziet geen aanknopingspunten voor dat standpunt in die adviezen. Met betrekking tot de grief dat de primaire besluiten niet zijn heroverwogen op de grondslag van de ingediende bezwaren merkt de Raad, onder verwijzing naar ABRS 15 december 2004, AB 2005, 431, op dat een volledige heroverweging niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Dat het college zich niet bereid heeft getoond tot een minnelijke schikking te komen of mee te werken aan mediation vormt evenmin grond om tot vernietiging van een of meer van de bestreden besluiten over te gaan.
4.8. Nu de aangevoerde formele grieven naar nationaal recht - behoudens vernietiging door de rechtbank wegens gebreken in de bevoegdheid - niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en de bestreden besluiten behoeven te leiden, is er evenmin grond voor een vernietiging van de aangevallen uitspraak en de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 6 van het EVRM. Op de grief dat de redelijke termijn niet in acht is genomen en dat ook op die grond sprake is van strijd met artikel 6 van het EVRM waardoor appellant schade heeft geleden, komt de Raad aan het slot van zijn uitspraak terug.
5. de proceskostenveroordeling door de rechtbank
5.1. De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat de rechtbank ten onrechte de veroordeling in de proceskosten heeft beperkt tot een reiskostenvergoeding. In artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, Stb. 1993, 763, is een lijst van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten opgenomen. Dit betreft een limitatieve opsomming. Nu kopieer- en portokosten in die lijst niet voorkomen dienen deze kosten voor rekening van de belanghebbende te blijven.
6. de materiële grieven in hoger beroep inzake de besluiten I, II, IV en V en de grieven tegen besluit IIa
6.1. De Raad onderschrijft niet het standpunt van appellant dat de rechtbank bij de toetsing van de weigering van het college (besluit I) om het ontslagbesluit van 22 december 1995 in te trekken, een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. Vaststaat dat dit ontslagbesluit rechtens onaantastbaar is, nu het in beroep en in hoger beroep in rechte in stand is gebleven. Of appellant nu vraagt om van dat besluit terug te komen
- welke weigering door het college door de Raad in hoger beroep is beoordeeld in zijn uitspraak van 25 september 2008 - of een beroep doet op een buitenwettelijke intrekkingsbevoegdheid van het college: beide verzoeken komen er in essentie op neer dat het college het rechtens onaantastbare besluit van 22 december 1995 niet langer handhaaft. In zoverre is naar de kern bezien sprake van een herhaald verzoek. Maar ook als wordt uitgegaan van een te allen tijde bestaande discretionaire bevoegdheid om een rechtens onaantastbaar besluit in te trekken, dient de rechter een weigering om van die bevoegdheid gebruik te maken slechts terughoudend te toetsen. Van het besluit van het college om van die bevoegdheid geen gebruik te maken omdat appellant geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die het college daartoe aanleiding geven, kan niet gezegd worden dat het college daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen komen. Dat de positie van appellant in de periode na de intrekking van het besluit op bezwaar van 10 maart 1995 juridisch niet geheel helder was, dat appellant na 3 juli 1995 niet is uitgenodigd om zijn werkzaamheden te hervatten, en dat de doorbetaling van de bezoldiging is gerealiseerd door aanvulling op de wachtgelduitkering, doet daaraan niet af. Het hoger beroep van appellant slaagt in zoverre niet.
6.2. Met betrekking tot de vergoeding voor in 1995 opgebouwd vakantieverlof - besluiten II en IIa - heeft appellant desgevraagd ter zitting verklaard dat hij in 1995, evenals in eerdere jaren en in de jaren nadien, zowel in de maand mei als de maand december steeds gedurende enkele weken met vakantie is geweest. De Raad stelt vast dat er in zoverre geen verschil was tussen de jaren vóór 1995 waarin appellant zijn vakantiedagen opnam en de situatie in 1995. Tegen die achtergrond kan de Raad niet inzien dat appellant met het oordeel van de rechtbank dat hem slechts over de periode tot 3 juli 1995 vergoeding van opgebouwde vakantiedagen toekomt, tekort is gedaan. Op dezelfde grond kan ook het beroep dat appellant geacht moet worden te hebben ingesteld tegen het besluit van 18 maart 2008, zoals aangevuld bij besluit van 2 april 2008, besluit IIa, waarbij hem 114,77 verlofuren met wettelijke rente zijn uitbetaald, niet slagen.
6.3. Met betrekking tot de door de rechtbank Rotterdam in haar uitspraken van 13 januari 2003 en 17 mei 2004 opgelegde dwangsommen heeft appellant zich ook in hoger beroep gewezen op een toezegging, neergelegd in een brief van de secretaris van de bezwaren-commissie van 3 december 2004, om tot uitbetaling van de opgelegde dwangsommen over te gaan. De Raad is van oordeel dat, wat er ook zij van die gestelde toezeggingen en van een gebondenheid van het college daaraan, een weigering van het college om die gestelde toezeggingen na te komen, niet anders kan worden geduid dan als een executie-geschil, waaromtrent ook thans nog de civiele rechter bevoegd is. Het verzoek van appellant om te anticiperen op de Vierde tranche van de Awb over geldschulden, waarvan de inwerkingtreding is beoogd op 1 juli 2009, kan de Raad niet honoreren, nu ten tijde van belang een duidelijke regeling gold en de Raad het college niet het recht kan ontzeggen zich op geldende regelgeving te beroepen. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep niet.
6.4. Wat betreft besluit V heeft appellant in hoger beroep nog uitsluitend bezwaar tegen het feit dat de werkgeversbijdrage in de ziektekostenpremie als een bruto tegemoet-koming is uitbetaald en dat daarop inhoudingen zijn gedaan. Appellant heeft voorts aangevoerd dat hij zich overvallen heeft gevoeld door de rauwelijkse niet-ontvankelijk-verklaring van het bezwaar door de rechtbank. Dienaangaande stelt de Raad, evenals de rechtbank, vast dat de werkgeversbijdrage in de ziektekostenpremie onderdeel uitmaakte van de wachtgeldbetaling van april 2006 zoals die tot uitdrukking kwam in de salaris-specificatie over die maand. Dat die tegemoetkoming van € 156,- feitelijk een (vooruit-betaalde) tegemoetkoming inhield van 12 maal € 13,- en daarom geacht moet worden ook te zijn besloten in de wachtgelduitbetaling van juni 2006 is door het college ontkend en door appellant niet verder onderbouwd. De Raad wijst er voorts op dat de bepalingen omtrent ontvankelijkheid van een bezwaarschrift van openbare orde zijn en door de rechtbank in voorkomend geval ambtshalve dienen te worden getoetst, zoals zij ter zitting partijen heeft voorgehouden. Hetgeen appellant in hoger beroep heeft aangevoerd vormt geen reden om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep niet.
7. schadevergoeding
7.1. De Raad heeft met appellant geconstateerd dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet heeft beslist op het verzoek van appellant in zijn aanvullend beroepschrift van 25 februari 2007, om het college te veroordelen tot vergoeding van schade, omdat het college in een tweetal kwesties beslistermijnen heeft overschreden. Ervan uitgaande dat daaruit kan worden afgeleid dat de rechtbank geen aanleiding heeft gezien om het verzoek om schadevergoeding toe te wijzen, kan de Raad dit onderschrijven, nu appellant de aanwezigheid van schade tengevolge van de opgetreden vertraging niet heeft onderbouwd.
Voor anticipatie op mogelijk komend recht ziet de Raad geen aanleiding.
8. redelijke termijn
8.1. Appellant heeft voor het eerst in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak, die dateert van 7 februari 2008, veel te laat uitspraak heeft gedaan op zijn beroepschriften van 17 juli 2006 en 21 oktober 2006 en daarmee gehandeld heeft in strijd met artikel 6 van het EVRM. Hij vermoedt daarom dat er sprake is geweest van inactiviteit bij de rechtbank. De Raad stelt vast dat het recht op berechting binnen een redelijke termijn aanvangt bij (de ontvangst van) het bezwaarschrift. Het eerste bezwaarschrift in de onderhavige gedingen dateert van 17 april 2006. Ervan uitgaande dat de einduitspraak van de Raad in de onderhavige gedingen ongeveer 37 maanden later is gevolgd, is er geen sprake van een schending van de redelijke termijn. Daaraan doet niet af dat de fase bij de rechtbank wat langer heeft geduurd dan wenselijk. Het verzoek om schadevergoeding op die grond wijst de Raad derhalve af.
9. Al het voorgaande leidt ertoe dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden bevestigd. Voorts dient het beroep tegen het besluit van 18 maart 2008, voor zover aangevochten, ongegrond te worden verklaard.
10. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 18 maart 2008 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en B. M. van Dun als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2009.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) I. Mos.
HD