Uitspraak
07/3255 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 april 2007, 06/1999 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 26 februari 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben, desgevraagd, schriftelijk toestemming verleend voor afdoening buiten zitting.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was sinds 1 november 1984 werkzaam bij de RET, het Rotterdamse openbaarvervoerbedrijf dat ten tijde van belang nog een dienst was van de gemeente Rotterdam. Betrokkene werd onder meer ingezet op het zogenoemde nachtnet. Naar aanleiding van twee klachten in juli 2002 dat de bestuurder van een nachtbus van de RET na betaling geen kaartjes heeft afgegeven, is tussen 15 en 22 oktober 2002 een dienst-mededeling met het nummer 02-431 voor de buschauffeurs van het nachtnet (hierna: nachtbuschauffeurs) uitgegaan, waarin de nachtbuschauffeurs zijn gewezen op de binnen de RET geldende voorschriften. Na ontvangst van vier vergelijkbare klachten in 2004 heeft Interseco B.V. in opdracht van de RET een observatieonderzoek uitgevoerd met betrekking tot de nachtbuschauffeurs. In de nachtbussen waarbij dat mogelijk was zijn onopvallende camera’s en digitale opnameapparatuur geplaatst, gericht op de nacht-buschauffeurs op zodanige wijze dat passagiers zo min mogelijk in beeld komen (technische observatie). Tevens zijn in deze bussen de nachtbuschauffeurs geobserveerd door observanten van Interseco B.V. (dynamische observatie). In de nachtbussen waarin geen camera’s konden worden geplaatst (de gelede bussen) heeft alleen dynamische observatie plaatsgevonden. Feitelijk zijn in vier nachtbussen camera’s geplaatst. De camera’s zijn zodanig ingesteld dat de beelden zijn geregistreerd van de nachten van vrijdag op zaterdag tussen 00.01 uur en 04.00 uur en van de nachten van zaterdag op zondag tussen 00.01 uur en 06.00 uur in de periode van zaterdag 16 oktober tot en met zondag 21 november 2004. In de daaraan voorafgaande proefperiode vanaf zaterdag 25 september 2004 zijn in één bus de beelden geregistreerd. De dynamische observatie heeft plaatsgevonden in de nachten van zaterdag op zondag in de periode van 17 oktober tot en met 21 november 2004.
1.2. Betrokkene is tijdens vier nachten geobserveerd. Gedurende één nacht heeft uitsluitend een dynamische observatie plaatsgevonden. De andere drie nachten heeft een technische observatie plaatsgevonden.
1.3. Bij brief van 6 december 2004 is betrokkene op de hoogte gebracht van het voornemen hem een disciplinaire maatregel op te leggen wegens plichtsverzuim, omdat tijdens de dienst van betrokkene een aantal onrechtmatigheden is geconstateerd. Bij besluit van 6 december 2004 is betrokkene met ingang van diezelfde datum in het belang van de dienst geschorst.
1.4. Bij brief van 27 januari 2005 heeft appellant aan betrokkene het voorstel van de RET toegezonden betrokkene wegens zeer ernstig plichtsverzuim te straffen met onvoorwaar-delijk ontslag. Na een mondelinge reactie op dit voorstel heeft appellant bij besluit van 31 maart 2005 betrokkene met ingang van de dag na verzending van dat besluit ontslagen wegens zeer ernstig plichtsverzuim. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij uitspraak van 27 mei 2005 het besluit van 31 maart 2005 geschorst. De bezwaren van betrokkene tegen dit besluit en het besluit van 6 december 2004 zijn bij het bestreden besluit van 21 maart 2006, bekendgemaakt bij brief van 30 maart 2006, ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft tevens bepalingen gegeven omtrent vergoeding van proceskosten en griffierecht. De rechtbank was van oordeel dat de inzet van cameratoezicht in dit geval niet geoorloofd was omdat de klachten die aanleiding vormden voor het onderzoek geen duidelijke, concrete aanwijzingen hebben opgeleverd van betrokkenheid van alle nachtbuschauffeurs bij onregelmatigheden en omdat niet is voldaan aan de criteria op grond waarvan het - in artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) in beginsel verboden - camera-toezicht alsnog rechtmatig kan worden geoordeeld. Volgens de rechtbank geldt de uitzondering op de strafbaarheid voor de overheid in het kader van opsporing van strafbare feiten niet voor appellant in zijn rol als exploitant van een vervoersonderneming. De rechtbank heeft tevens overwogen dat appellant het observatieonderzoek prematuur heeft ingezet. Alvorens over te gaan tot een dergelijk onderzoek had appellant andere middelen die hem ter beschikking staan, dienen aan te wenden om de gemelde onregelmatigheden op te sporen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant de resultaten van het observatieonderzoek niet ten grondslag kunnen leggen aan het ontslagbesluit. Gelet op het voorgaande is de rechtbank voorts van oordeel dat de feiten die aan het ontslag ten grondslag liggen redelijkerwijs ook geen reden voor schorsing van betrokkene kunnen inhouden.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep primair op het standpunt gesteld dat het (doen) instellen van technisch en dynamisch onderzoek naar de werkwijze van betrokkene een feitelijk handelen is waarbij betrokkene belanghebbende is. Nu betrokkene tegen dat feitelijk handelen geen bezwaar heeft gemaakt is het feitelijk handelen onherroepelijk geworden en kan de rechtmatigheid van dat handelen in hoger beroep niet meer aan de orde zijn. Subsidiair heeft appellant het standpunt ingenomen dat geen sprake is geweest van wederrechtelijk cameragebruik als bedoeld in artikel 441b Sr en dat het belang van appellant bij het opsporen van ernstig plichtsverzuim prevaleert boven het belang van betrokkene.
3.2. Betrokkene heeft zich primair geschaard achter de aangevallen uitspraak. Subsidiair heeft betrokkene gesteld dat zelfs al zou hem het verwijt kunnen worden gemaakt dat hij aan een aantal passagiers geen kaartje heeft verstrekt, dat niet een dermate ernstige vorm van plichtsverzuim oplevert dat een oneervol ontslag gerechtvaardigd zou zijn.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad als volgt.
4.1. De Raad kan appellant niet volgen in zijn standpunt dat betrokkene afzonderlijk bezwaar had moeten maken tegen het (doen) instellen van technisch en dynamisch onderzoek. In artikel 8:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt (onder meer) met een besluit gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar belanghebbende is. Deze bepaling is in de Awb opgenomen om te voorkomen dat bij de inwerkingtreding van de Awb de voor ambtenaren bestaande mogelijkheid om in beroep te gaan tegen feitelijke handelingen en mondelinge besluiten komt te vervallen. In dit geval maakt het (doen) instellen van technisch en dynamisch onderzoek deel uit van de voorbereiding van een mogelijk daaruit voortvloeiend rechts-positioneel besluit. Het instellen van het onderzoek als zodanig is niet op rechtsgevolg gericht. Bovendien hebben de nachtbuschauffeurs pas kennis kunnen nemen van het onderzoek en de daarbij toegepaste onderzoeksmethoden toen zij op grond van de uitkomsten daarvan werden uitgenodigd om zich te verantwoorden voor het daarbij geconstateerde plichtsverzuim. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de, na bezwaar gehandhaafde, in deze zaak gevolgde rechtspositionele besluiten staat, gelet op de inhoud van de aangevoerde grieven, niet alleen de uitkomst van dat onderzoek, maar ook het (doen) instellen van dat onderzoek als zodanig ter discussie.
4.2. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 10 juli 2008 in de zaak 06/4927 en 06/6315, LJN BD8005 en TAR 2008, 141, waarvan een geanonimiseerde kopie is bijgevoegd, overweegt de Raad dat de in het onderhavige geval gehanteerde methode van technische en dynamische observatie geoorloofd was. Dit leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellant slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, niet in stand kan blijven. De Raad ziet geen aanleiding het geding terug te wijzen naar de rechtbank maar zal het geschil zelf afdoen en beoordelen of betrokkene zich aan het hem verweten plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt en of de straf van ontslag niet oneven-redig is in verhouding tot de ernst van het plichtsverzuim.
4.3. Zoals reeds in rechtsoverweging 1.2 is aangegeven, is betrokkene in het kader van het onderzoek tijdens vier nachten geobserveerd. Uit de rapportage van de observaties komt onder meer naar voren dat betrokkene aan zesendertig betalende passagiers geen vervoersbewijs heeft meegegeven. De Raad stelt vast dat betrokkene dit op zich niet betwist. Betrokkene heeft erop gewezen dat chauffeurs zoals hij niet de kans krijgen om vervoersbewijzen mee te geven, omdat passagiers doorlopen zonder op een vervoersbewijs te wachten. Dienaangaande overweegt de Raad dat - nog daargelaten dat betrokkene blijkens de rapportage geen enkele moeite heeft gedaan om een vervoersbewijs af te scheuren en te stempelen teneinde deze te overhandigen - de betrokken passagiers dan dienen te worden teruggeroepen. Indien deze weigeren terug te komen, is de chauffeur verplicht om direct het vervoersbewijs af te stempelen, af te scheuren en te vernietigen. Betrokkene heeft noch het één noch het ander gedaan. Ten aanzien van de stelling van betrokkene dat hij na afloop van de rit de niet meegenomen bewijzen heeft vernietigd overweegt de Raad dat dit niet strookt met de voorschriften, maar bovendien op geen enkele wijze door hem aannemelijk is gemaakt. Het vorenstaande levert naar het oordeel van de Raad zeer ernstig plichtsverzuim op.
4.4. Appellant heeft bij de strafoplegging als beleid gehanteerd dat indien voldoende aannemelijk is gemaakt dat een buschauffeur zich meer dan één keer schuldig heeft gemaakt aan een zeer ernstige vorm van plichtsverzuim in beginsel strafontslag volgt. Slechts bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding geven tot een minder ingrijpende straf. De Raad acht dit beleid niet onredelijk. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat appellant er, gezien de publieksfunctie van buschauffeurs en de zelfstandigheid waarmee zij hun functie moeten uitoefenen, ten volle op moet kunnen vertrouwen dat zij hun verplichtingen nauwgezet naleven.
4.5. Gelet op de ernst van het gepleegde plichtsverzuim en het in rechtsoverweging 4.4 overwogene acht de Raad de opgelegde straf van disciplinair ontslag niet onevenredig. Dat betrokkene een lange staat van dienst had, leidt de Raad niet tot een ander oordeel.
4.6. Met betrekking tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde schorsing van betrokkene volstaat de Raad met de constatering dat appellant geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de vernietiging van dit onderdeel van het bestreden besluit door de rechtbank.
5. De aangevallen uitspraak moet zoals in rechtsoverweging 4.2 is overwogen worden vernietigd voor zover aangevochten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het door betrokkene tegen het besluit van 21 maart 2006 ingestelde beroep ongegrond verklaren voor zover daarbij het ontslagbesluit is gehandhaafd.
6. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 21 maart 2006 voor zover daarbij het ontslagbesluit is gehandhaafd ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en M.C. Bruning en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2009.
(get.) K. Zeilemaker.
(get.) K. Moaddine.
HD