Uitspraak
07/2278 WVG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 maart 2007, 06/3161 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
[betrokkene] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 22 oktober 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. dr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Wohlgemuth Kitslaar en mr. J.C. Smit, beiden werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Voor betrokkene is verschenen mr. dr. Vermaat.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren op 16 april 1942, heeft op 13 september 2004 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) een voorziening aangevraagd in de vorm van een gesloten buitenwagen.
1.2. Naar aanleiding van de aanvraag van betrokkene heeft het Regionaal Indicatie Orgaan Tot&Met (hierna: Tot&Met) op 7 oktober 2004 medisch advies uitgebracht aan appellant. Dit medisch advies is bij rapport van 9 november 2004 aangevuld. In het advies is aangegeven dat betrokkene een loopafstand van minder dan 100 meter heeft. Tevens is er sprake van een aangetoonde medische noodzaak tot bescherming tegen weersinvloeden welke niet is te ondervangen door adequate kleding. Er is geen indicatie voor een gesloten buitenwagen. Het Aanvullend Openbaar Vervoer wordt mogelijk geacht, maar kent zijn beperkingen wegens de rugklachten van betrokkene. Betrokkene is voor haar zelfstandige verplaatsingen geïndiceerd voor het Aanvullend Openbaar Vervoer, versie Deur Tot Deur Plus (hierna: AOV DTD+) en voor een Zeer Korte Afstandsvergoeding (hierna: ZKA-vergoeding). Voor haar overige verplaatsingen kan betrokkene gebruik maken van haar eigen auto, bestuurd door haar echtgenoot.
1.3. Bij besluit van 29 oktober 2004 heeft appellant, onder verwijzing naar het advies van Tot&Met van 7 oktober 2004, de aanvraag van betrokkene afgewezen. De gesloten buitenwagen kan niet als goedkoopste adequate oplossing worden aangemerkt.
1.4. Bij besluit van 27 januari 2005 heeft appellant, onder verwijzing naar het advies van Tot&Met van 7 oktober 2004, het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 29 oktober 2004 ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat betrokkene middels het AOV DTD+ en de eigen auto bestuurd door haar echtgenoot in haar vervoersbehoefte kan voorzien.
1.5. Bij uitspraak van 12 december 2005 (kenmerk 05/792) heeft de rechtbank Amsterdam het beroep tegen het besluit van 27 januari 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Hiertoe is overwogen dat appellant er zonder nader onderzoek niet vanuit kan gaan dat de echtgenoot van betrokkene kan voorzien in het vervoer met de eigen auto.
1.6. Naar aanleiding van de uitspraak van 12 december 2005 heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg (hierna: CIZ) op 25 april 2006 medisch advies uitgebracht aan appellant. In dit advies is aangegeven dat betrokkene haar vervoersbehoefte voor het grootste deel kan afstemmen op de conditie van haar echtgenoot. Voor het overige kan betrokkene een beroep doen op het AOV DTD+ met ZKA-vergoeding. De conclusie in het medisch advies van 7 oktober 2004 blijft gehandhaafd.
1.7. Bij besluit van 6 juni 2006 heeft appellant, onder verwijzing naar het advies van CIZ van 25 april 2006, het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 29 oktober 2004 ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat de AOV DTD+ met ZKA-vergoeding de goedkoopste adequate oplossing is voor betrokkene.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over het griffierecht en proceskosten - het beroep tegen het besluit van 6 juni 2006 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primair besluit te herroepen en te bepalen dat appellant een gesloten buitenwagen aan betrokkene ter beschikking stelt en te bepalen dat appellant aan betrokkene met ingang van 29 oktober 2004 (zijnde datum primair besluit) een vergoeding van € 460,-- op jaarbasis betaalt tot aan de datum dat aan betrokkene een gesloten buitenwagen ter beschikking is gesteld.
2.2. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de door appellant gegeven motivering van de afwijzing van de gesloten buitenwagen in strijd is met artikel 3 van de Wvg. Onder verwijzing naar het primaat van de voorziening in natura heeft de rechtbank aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien op de wijze zoals aangegeven.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door zich bij de beoordeling van het beroep niet te beperken tot de aangevraagde gesloten buitenwagen, maar daarbij eveneens andere voorzieningen te betrekken. Appellant heeft aangevoerd dat het aan de gemeente is om het goedkoopste adequate pakket aan voorzieningen samen te stellen, waarmee in de vastgestelde vervoersbehoefte kan worden voorzien. Met het toekennen van de mogelijkheid om gebruik te maken van het AOV in combinatie met de financiële vergoeding voor verplaatsing over de zeer korte afstand is voldaan aan de uit de Wvg voortvloeiende zorgplicht. De gesloten buitenwagen is in de situatie van betrokkene niet de goedkoopste adequate voorziening. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte bepaald dat tot verstrekking van de gesloten buitenwagen - en de daarmee samenhangende financiële vergoeding - moet worden overgegaan.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat betrokkene in het bezit is van een eigen auto en een scootmobiel. Betrokkene heeft aangegeven dat zij de scootmobiel wil behouden en gebruiken als de weersgesteldheid het toelaat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wvg bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder vervoersvoorziening wordt verstaan: een voorziening die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het vervoer buitenshuis ondervindt.
4.1.2. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gehandicapte wordt verstaan: een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen ondervindt op het gebied van het wonen of het zich binnen of buiten de woning verplaatsen.
4.1.3. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt, voor zover hier van belang, dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten en dat het met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe bij verordening regels dient vast te stellen.
4.1.4. Aan artikel 2, eerste lid, van de Wvg is in de gemeente Amsterdam uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen gehandicapten (hierna: de verordening).
4.1.5. Artikel 1.2 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat een voorziening slechts kan worden toegekend voor zover deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.
4.1.6. Artikel 3.1 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat burgemeester en wethouders een vervoersvoorziening kunnen verstrekken, bestaande uit:
1. Een collectief systeem van aanvullend openbaar vervoer;
2. Een al dan niet aangepaste voorziening in natura in de vorm van:
a. een auto;
b. een gesloten buitenwagen;
c. een open elektrische buitenwagen/scootermobiel;
d. een ander verplaatsingsmiddel;
3. Een tegemoetkoming in de kosten van onder andere:
[…]
g. het overbruggen van een zeer korte afstand.
4.1.7. Artikel 3.3, derde lid, van de Verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders bij de verstrekking van een vervoersvoorziening rekening houden met de individuele vervoersbehoefte. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat voor zover in de individuele vervoersbehoefte kan worden voorzien door het aanvullend openbaar vervoer, geen voorziening als bedoeld in artikel 3.1, tweede tot en met vijfde lid, wordt toegekend.
4.1.8. De Beleidsregels Wet voorzieningen gehandicapten van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam van 29 juni 2001 (hierna: Beleidsregels) bepalen over de gesloten buitenwagen onder meer het volgende: “Uitgangspunt van deze voorziening is dat hiermee alle vervoerbehoeften op korte afstand en de iets langere afstand kunnen worden ingevuld omdat het openbaar vervoer, aanvullend openbaar vervoer en andere verplaatsingsmiddelen (…) niet in aanmerking komen.”
4.2. De Raad ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de rechtbank bij het doen van haar uitspraak buiten de omvang van het geding is getreden. Weliswaar moet met appellant worden vastgesteld dat de inleidende aanvraag is gericht op de verstrekking van een gesloten buitenwagen. Dat neemt evenwel niet weg dat bij de beoordeling of aanspraak bestaat op verstrekking van een gesloten buitenwagen moet worden bezien of voor de vervoersbehoefte van betrokkene, waarin met een gesloten buitenwagen zou kunnen worden voorzien, anderszins een adequate voorziening is getroffen dan wel getroffen kan worden. Niet valt in te zien, gelet hierop, dat de rechtbank geen oordeel zou mogen geven over het aan betrokkene geboden pakket aan voorzieningen, nu appellant de in geding zijnde afwijzing van de gesloten buitenwagen heeft gebaseerd op de grond dat het in het besluit genoemde pakket vervoersvoorzieningen de goedkoopste adequate voorziening zou zijn.
4.3. De Raad stelt vast dat niet in geding is dat betrokkene beperkingen ondervindt bij het overbruggen van zeer korte afstanden en dat betrokkene bij verplaatsingen buitenshuis is aangewezen op bescherming tegen weersinvloeden.
4.4.1. Onder verwijzing naar de onder 4.1.8 aangehaalde passage uit de Beleidsregels heeft appellant de afwijzing van de gesloten buitenwagen (mede) gebaseerd op het gegeven dat betrokkene gebruik kan maken van het AOV. Het bepaalde in onderdeel 4.3.1, onder 2, van de Beleidsregels moet volgens appellant aldus worden uitgelegd dat een gesloten buitenwagen niet wordt verstrekt, indien een belanghebbende in aanmerking kan komen voor (onder meer) het aanvullend openbaar vervoer.
4.4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad strekt een vervoersvoorziening krachtens de Wvg er toe dat een zodanige tegemoetkoming wordt geboden dat binnen het naaste leefmilieu in aanvaardbare mate kan worden deelgenomen aan het leven van alledag. In een situatie waarin een gehandicapte een uiterst beperkt loopvermogen heeft dient hem naast het gebruik van collectief vervoer in beginsel ook een aanvullende vervoersvoorziening voor verplaatsingen over de zeer korte afstand te worden aangeboden. Alsdan zal niet licht sprake zijn van een situatie dat enigerlei vorm van aanvullende vervoersvoorziening achterwege zal kunnen blijven. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de vervoersbehoefte van de gehandicapte voor deze korte verplaatsingen mag worden verondersteld (zie bijvoorbeeld CRvB 23 juli 1999, LJN AA8554). Dat een belanghebbende onder omstandigheden hulp van een derde kan inschakelen voor het doen van boodschappen of gebruik zou kunnen maken van een boodschappendienst doet daaraan niet af. Alleen op basis van gericht onderzoek naar de vervoersbehoefte kan aanleiding bestaan om aan te nemen dat een specifieke belanghebbende niet voor een vervoersvoorziening voor de korte afstand in aanmerking behoeft te worden gebracht. In de situatie van betrokkene is daarvan niet gebleken.
Naar het oordeel van de Raad moet op grond van deze jurisprudentie worden geconcludeerd dat een besluit, inhoudende dat een aangevraagde gesloten buitenwagen wordt geweigerd, niet enkel kan worden gebaseerd op de grond dat de aanvrager gebruik kan maken van het AOV. Het AOV is immers geen voorziening voor de (zeer) korte afstand. Voor de toepassing van de Verordening komt daar nog bij dat de categorale weigering van een gesloten buitenwagen op deze grond in strijd komt met het bepaalde in artikel 3.3, vierde lid, van de Verordening. Genoemd artikellid stelt enkel het AOV voorop voor zover met het AOV in de vervoersbehoefte kan worden voorzien. De combinatie van het AOV met een gesloten buitenwagen wordt niet uitdrukkelijk uitgesloten.
4.5. Voorts heeft appellant de afwijzing van de gesloten buitenwagen gebaseerd op de overweging dat met het toekennen van een financiële vergoeding voor het overbruggen van zeer korte afstanden de goedkoopste adequate voorziening is getroffen. De hoogte van deze vergoeding is bepaald op € 150,--.
4.5.1. In de Notitie ‘Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand’, die ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 17 september 2003 tot wijziging van de Verordening, waarbij de financiële tegemoetkoming voor het overbruggen van zeer korte afstanden (art. 3.1, onder 3, aanhef en onder g van de Verordening) is ingevoerd, wordt deze voorziening omschreven als een additionele inkomensonafhankelijke financiële tegemoetkoming voor Wvg-cliënten, die niet in staat zijn om een afstand van rond de 100 meter te overbruggen en voor wie een (Wvg-) hulpmiddel of andere (Wvg-) voorziening die in de vervoersbehoefte van deze categorie gehandicapten zou kunnen voorzien, niet adequaat is. Bij de beleidsmatige afwegingen staat vermeld dat gezien het directe karakter van de voorziening in natura hiervoor een voorkeur bestaat. Een geldelijke vergoeding kan in beeld komen als er voor een cliënt geen adequate voorziening in natura mogelijk is. Als overgangsmaatregel staat vermeld dat de tot dan toe in verband met vervoer over de zeer korte afstand verstrekte dubbele AOV+ vergoeding wordt gestopt op het moment dat de lichamelijke beperking aanleiding geeft om over te gaan tot verstrekking van een andere adequate Wvg-voorziening, die ook voorziet in verplaatsingen van personen met een maximale loopafstand van minder dan ongeveer 100 meter. Aan het slot van deze notitie staat vermeld “cliënten kunnen zich in bezwaar- en beroepsprocedures die betrekking hebben op de Wvg-vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand beroepen op de Wvg-verordening en op de inhoud van onderhavige notitie.” De Raad concludeert op grond van deze notitie, die hij aanmerkt als een toelichting op de wijziging van artikel 3.1, onder 3, aanhef en onder g, van de Verordening, dat de regelgever beoogd heeft dat de voorziening in natura voor de zeer korte afstand in beginsel voorliggend is ten opzichte van de financiële tegemoetkoming. De Raad is niet gebleken dat de raad van de gemeente Amsterdam van dit uitgangspunt afstand heeft genomen. Gelet op deze bedoeling van de regelgever, ligt het op de weg van appellant om eerst te onderzoeken of een belanghebbende - gezien de aanwezige vervoersmiddelen en de in verband daarmee bestaande vervoersbehoefte - in aanmerking kan komen voor een voorziening in natura. Pas als dat niet het geval is, kan worden overgegaan tot het bieden van een financiële tegemoetkoming. Een bevestiging van deze bedoeling ziet de Raad in de praktijk dat belanghebbenden in aanmerking kunnen komen voor een - evenals de gesloten buitenwagen voor gebruik in de directe omgeving van de eigen woning bestemde - scootmobiel, zonder dat hen de mogelijkheid van toekenning van een financiële tegemoetkoming van € 150,-- wordt tegengeworpen.
4.5.2. In aanvulling op hetgeen onder 4.5.1 is overwogen, overweegt de Raad dat onder omstandigheden een financiële tegemoetkoming een adequate voorziening kan zijn voor het vervoer over de (zeer) korte afstand.
In de Notitie ‘Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand’ en in de memo van 19 oktober 2006, afkomstig van drs. J.E.M.G. Labour, hoofd Wvg-zorgvoorziening van de gemeente Amsterdam, staat vermeld dat de ZKA ook kan dienen ter financiering van andere oplossingen dan dat van het directe vervoer, zoals van het gebruik van een boodschappendienst, het geven van een bloemetje aan een hulpvaardige buur of het mensen thuis uitnodigen. Dit doel is ter zitting nogmaals bevestigd. Voor zover de ZKA dit doel dient kan de ZKA niet als adequate vervoersvoorziening worden aangemerkt. De Raad sluit niet uit dat voor zover de ZKA wel strekt ter bestrijding van kosten van vervoer over de zeer korte afstand, zoals die van het gebruik van de eigen auto, het treffen van een financiële tegemoetkoming de goedkoopste adequate voorziening kan zijn. Tot deze conclusie kan evenwel eerst worden gekomen nadat is onderzocht of en zo ja, in welke mate de belanghebbende met beschikbare middelen van vervoer in zijn vervoersbehoefte op de (zeer) korte afstand kan voorzien, zodat ook de kosten daarvan kunnen worden bepaald.
4.5.3. Appellant heeft naar het oordeel van de Raad onvoldoende gemotiveerd dat betrokkene met de haar ter beschikking staande middelen van vervoer in haar vervoersbehoefte over de zeer korte afstand kan voorzien. Weliswaar blijkt uit het medisch advies van CIZ van 25 april 2006 dat betrokkene voor dit vervoer gebruik kan maken van haar eigen auto, bestuurd door haar echtgenoot, maar deze is gedurende gemiddeld enkele dagen per week als gevolg van medische beperkingen niet in staat auto te rijden. Niet duidelijk is hoe zij op die dagen op adequate wijze in haar vervoer over de zeer korte afstand kan voorzien. De scootmobiel wordt door CIZ op medische gronden niet geschikt geacht voor betrokkene en het AOV is, zoals overwogen in 4.4.2, geen voorziening voor de zeer korte afstand. Zoals in 4.4.2 eveneens is overwogen, kan het gebruik van een boodschappendienst in het kader van de ingevolge artikel 2 van de Wvg op het gemeentebestuur rustende zorgplicht ten aanzien van vervoersvoorzieningen niet als een voorliggende voorziening worden beschouwd. De Raad stelt verder vast dat de hoogte van € 150,-- is bepaald door de AOV+vergoeding (bestemd om lacunes in het collectief vervoer te compenseren) te delen door drie en niet is gebaseerd op een specifiek onderzoek als bedoeld in 4.5.2. Appellant heeft hiermee onvoldoende onderbouwd dat een ZKA-vergoeding van € 150,-- voldoende is om te voorzien in de vervoersbehoefte van betrokkene over de zeer korte afstand.
4.5.4. Waar het betreft de door appellant aangevoerde grief dat de gemeente de vrijheid moet hebben om de goedkoopste adequate voorziening te treffen, wijst de Raad er op dat ingevolge artikel 3 van de Wvg - zoals ook bepaald in de Beleidsregels, onder 1.2.3 - een voorziening tenminste adequaat moet zijn. Pas als er meerdere oplossingen mogelijk zijn, die tevens adequaat zijn, kan de meest goedkope voorziening worden gekozen. De vrijheid tot sturen binnen het beleid ontstaat eerst op het moment dat gekozen kan worden tussen adequate voorzieningen. Waar in onderhavige situatie geen sprake is van een adequate voorziening voor het vervoer over de zeer korte afstand kan dan ook niet van vrijheid tot sturen worden gesproken. Appellant heeft niet aangegeven welke adequate vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand, anders dan de gesloten buitenwagen, nog voor betrokkene in aanmerking had kunnen komen.
5. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
6. In het voorgaande ziet de Raad aanleiding om appellant te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 428,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.T. Berkel-Kikkert als voorzitter en H.C.P. Venema en R.H. de Bock als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Sharma als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2008.
(get.) G.M.T. Berkel-Kikkert
(get.) S.R. Sharma
OA