Uitspraak
07/2279 WVG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 maart 2007, 05/2614 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
[Betrokkene]
en
appellant
Datum uitspraak: 2 juli 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. dr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Wohlgemuth Kitslaar en mr. J.C. Smit, beiden werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Voor betrokkene is verschenen mr. dr. Vermaat.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1 Betrokkene, geboren [in] 1933, heeft op 21 juni 2004 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) een voorziening aangevraagd in de vorm van een gesloten buitenwagen met vervoerskostenvergoeding.
1.2. Naar aanleiding van de aanvraag van betrokkene heeft het Regionaal Indicatie Orgaan Tot&Met (hierna: Tot&Met) op 29 juni 2004 medisch advies uitgebracht aan appellant. In dit advies is aangegeven dat betrokkene een loopafstand van maximaal 50 meter heeft. Tevens is er sprake van een aangetoonde noodzaak tot bescherming tegen weersinvloeden welke niet is te ondervangen door adequate kleding. Betrokkene kan gebruik maken van het Aanvullend Openvaar Vervoer, versie individueel vervoer met korte reistijden en zonder wachttijden, echter met deze vervoersvoorziening wordt niet geheel in de vervoersbehoefte van betrokkene op de korte en middellange afstand voorzien. Betrokkene is geïndiceerd voor een gesloten buitenwagen en de daarbij behorende vervoerskostenvergoeding.
1.3. Op verzoek van appellant heeft Tot&Met op 29 juli 2004 nogmaals medisch advies uitgebracht. In dit advies is aangegeven dat betrokkene geen gebruik kan maken van Stadsmobiel(busjes), omdat wachten op vervoer en de duur van een reis gezien haar aandoeningen beperkt dienen te worden. Daarnaast is deze vervoersvoorziening niet adequaat voor de verplaatsingen van betrokkene in het kader van het leven van alledag. Voorts is in dit advies aangegeven dat met een vervoerskostenvergoeding voor de zeer korte afstand (hierna: ZKA-vergoeding) niet in de vervoersbehoefte van betrokkene kan worden voorzien. De meest adequate voorziening voor betrokkene is een gesloten buitenwagen en een financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van dit vervoermiddel. Het advies van 29 juni 2004 blijft gehandhaafd.
1.4. Bij besluit van 9 september 2004 heeft appellant, in afwijking van de adviezen van Tot&Met van 29 juni 2004 en 29 juli 2004, de aanvraag van betrokkene afgewezen. De gesloten buitenwagen kan niet als goedkoopste adequate oplossing worden aangemerkt.
1.5. Naar aanleiding van het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 september 2004 heeft Argonaut BV (hierna: Argonaut) op verzoek van appellant op 18 februari 2005 medisch advies uitgebracht. In dit advies is aangegeven dat betrokkene op goede dagen korte afstanden buiten kan lopen. Ook kan betrokkene met anderen in een auto of een busje verblijven en is het gebruik van een individuele taxi mogelijk. Er is geen indicatie voor een gesloten buitenwagen. Een individuele taxikostenvergoeding kan als goedkoopst adequaat worden aangemerkt.
1.6. Bij besluit van 12 mei 2005 heeft appellant, onder verwijzing naar het advies van Argonaut van 18 februari 2005, het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van
9 september 2004 ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat betrokkene gebruik kan maken van collectief individueel taxivervoer deur-tot-deur (hierna: AOV DTD). Deze voorziening is niet gecontraïndiceerd. Het is de goedkoopste adequate voorziening voor betrokkene. Voor haar dagelijkse boodschappen kan betrokkene zich wenden tot de thuiszorg.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over het griffierecht en proceskosten - het beroep tegen het besluit van 12 mei 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat appellant een gesloten buitenwagen met bijbehorende vervoerskostenvergoeding aan betrokkene ter beschikking stelt en te bepalen dat appellant aan betrokkene met ingang van 9 september 2004 (zijnde datum primair besluit) een vergoeding van € 460,-- op jaarbasis betaalt tot aan de datum dat aan betrokkene een gesloten buitenwagen ter beschikking is gesteld.
2.2. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de door appellant gegeven motivering van de afwijzing van de gesloten buitenwagen in strijd is met artikel 3 van de Wvg. Onder verwijzing naar het primaat van de voorziening in natura heeft de rechtbank aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien op de wijze zoals aangegeven.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door zich bij de beoordeling van het beroep niet te beperken tot de aangevraagde gesloten buitenwagen, maar daarbij eveneens andere voorzieningen te betrekken. Appellant heeft aangevoerd dat het aan de gemeente is om het goedkoopste adequate pakket aan voorzieningen samen te stellen, waarmee in de vastgestelde vervoersbehoefte kan worden voorzien. Met het toekennen van de mogelijkheid om gebruik te maken van het AOV in combinatie met de financiële vergoeding voor verplaatsing over de zeer korte afstand is voldaan aan de uit de Wvg voortvloeiende zorgplicht. De gesloten buitenwagen is in de situatie van betrokkene niet de goedkoopste adequate voorziening. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte bepaald dat tot verstrekking van de gesloten buitenwagen - en de daarmee samenhangende financiële vergoeding - moet worden overgegaan.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wvg bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder vervoersvoorziening wordt verstaan: een voorziening die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het vervoer buitenshuis ondervindt.
4.1.2. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gehandicapte wordt verstaan: een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen ondervindt op het gebied van het wonen of het zich binnen of buiten de woning verplaatsen.
4.1.3. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt, voor zover hier van belang, dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten en dat het met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe bij verordening regels dient vast te stellen.
4.1.4. Aan artikel 2, eerste lid, van de Wvg is in de gemeente Amsterdam uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen gehandicapten (hierna: de verordering).
4.1.5. Artikel 1.2 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat een voorziening slechts kan worden toegekend voor zover deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopste adequate voorziening kan worden aangemerkt.
4.1.6. Artikel 3.1 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat burgemeester en wethouders een vervoersvoorziening kunnen verstrekken, bestaande uit:
1. Een collectief systeem van aanvullend openbaar vervoer;
2. Een al dan niet aangepaste voorziening in natura in de vorm van:
a. een auto;
b. een gesloten buitenwagen;
c. een open elektrische buitenwagen/scootermobiel;
d. een ander verplaatsingsmiddel;
3. Een tegemoetkoming in de kosten van onder andere:
[…]
g. het overbruggen van een zeer korte afstand.
4.1.7. Artikel 3.3, derde lid, van de Verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders bij de verstrekking van een vervoersvoorziening rekening houden met de individuele vervoersbehoefte. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat voor zover in de individuele vervoersbehoefte kan worden voorzien door het aanvullend openbaar vervoer, geen voorziening als bedoeld in artikel 3.1., tweede tot en met vijfde lid, wordt toegekend.
4.1.8. De Beleidsregels bepalen over de gesloten buitenwagen onder meer het volgende: “Uitgangspunt van deze voorziening is dat hiermee alle vervoerbehoeften op korte afstand en de iets langere afstand kunnen worden ingevuld omdat het openbaar vervoer, aanvullend openbaar vervoer en andere verplaatsingsmiddelen (…) niet in aanmerking komen.”
4.2. De Raad ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de rechtbank bij het doen van haar uitspraak buiten de omvang van het geding is getreden. Weliswaar moet met appellant worden vastgesteld dat de inleidende aanvraag is gericht op de verstrekking van een gesloten buitenwagen. Dat neemt evenwel niet weg dat bij de beoordeling of aanspraak bestaat op verstrekking van een gesloten buitenwagen moet worden bezien of voor de vervoersbehoefte van betrokkene, waarin met een gesloten buitenwagen zou kunnen worden voorzien, anderszins een adequate voorziening is getroffen dan wel getroffen kan worden. Niet valt in te zien, gelet hierop, dat de rechtbank geen oordeel zou mogen geven over het aan betrokkene geboden pakket aan voorzieningen, nu appellant de in geding zijnde afwijzing van de gesloten buitenwagen heeft gebaseerd op de grond dat het in het besluit genoemde pakket vervoersvoorzieningen de goedkoopste adequate voorziening zou zijn.
4.3. De Raad stelt vast dat niet in geding is dat betrokkene beperkingen ondervindt bij het overbruggen van zeer korte afstanden.
4.4.1. Onder verwijzing naar de onder 4.1.8 aangehaalde passage uit de Beleidsregels heeft appellant de afwijzing van de gesloten buitenwagen (mede) gebaseerd op het gegeven dat betrokkene gebruik kan maken van het AOV. Het bepaalde in onderdeel 4.3.1, onder 2, van de Beleidsregels moet volgens het college aldus worden uitgelegd dat een gesloten buitenwagen niet wordt verstrekt, indien een belanghebbende in aanmerking kan komen voor (onder meer) het aanvullend openbaar vervoer.
4.4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad strekt een vervoersvoorziening krachtens de Wvg er toe dat een zodanige tegemoetkoming wordt geboden dat binnen het naaste leefmilieu in aanvaardbare mate kan worden deelgenomen aan het leven van alledag. In een situatie waarin een gehandicapte een uiterst beperkt loopvermogen heeft dient hem naast het gebruik van collectief vervoer in beginsel ook een aanvullende vervoersvoorziening voor verplaatsingen over de zeer korte afstand te worden aangeboden. Alsdan zal niet licht sprake zijn van een situatie dat enigerlei vorm van aanvullende vervoersvoorziening achterwege zal kunnen blijven. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de vervoersbehoefte van de gehandicapte voor deze korte verplaatsingen mag worden verondersteld (zie bijvoorbeeld CRvB 23 juli 1999, LJN AA8554). Dat een belanghebbende onder omstandigheden hulp van een derde kan inschakelen voor het doen van boodschappen of gebruik zou kunnen maken van een boodschappendienst doet daaraan niet af. Alleen op basis van gericht onderzoek naar de vervoersbehoefte kan aanleiding bestaan om aan te nemen dat een specifieke belanghebbende niet voor een vervoersvoorziening voor de korte afstand in aanmerking behoeft te worden gebracht. In de situatie van betrokkene is daarvan niet gebleken.
Naar het oordeel van de Raad moet op grond van deze jurisprudentie worden geconcludeerd dat een besluit, inhoudende dat een aangevraagde gesloten buitenwagen wordt geweigerd, niet enkel kan worden gebaseerd op de grond dat de aanvrager gebruik kan maken van het AOV. Het AOV is immers geen voorziening voor de (zeer) korte afstand. Voor de toepassing van de Verordening komt daar nog bij dat de categorale weigering van een gesloten buitenwagen op deze grond in strijd komt met het bepaalde in artikel 3.3, vierde lid, van de Verordening. Genoemd artikellid stelt enkel het AOV voorop voor zover met het AOV in de vervoersbehoefte kan worden voorzien. De combinatie van het AOV met een gesloten buitenwagen wordt niet uitdrukkelijk uitgesloten.
4.4.3. Bovendien stelt de Raad vast dat in het licht van alle beschikbare medische informatie, waaronder de medische informatie van de behandelende sector van betrokkene, op basis van de adviezen van Tot&Met van 29 juni 2004 en 29 juli 2004 voldoende vaststaat dat betrokkene vanwege haar weersgevoelige aandoening geïndiceerd is voor een gesloten buitenwagen. Weliswaar heeft Argonaut in het advies van 18 februari 2005 aangegeven dat betrokkene korte tijd buiten kan verblijven, maar indien medische adviezen tegengesteld zijn, dient appellant te motiveren waarom er aan het ene advies meer waarde wordt gehecht dan aan het andere advies. Appellant heeft nagelaten te motiveren waarom in afwijking van de adviezen van Tot&Met en onder verwijzing naar het advies van Argonaut is beslist. Niet valt in te zien waarom niet de adviezen van Tot&Met van 29 juni 2004 en 29 juli 2004 gevolgd kunnen worden. Dit klemt eens temeer nu Argonaut in het advies van 18 februari 2005 met name praktische bezwaren heeft aangevoerd tegen een indicatie voor een gesloten buitenwagen.
4.5. Voorts heeft appellant de afwijzing van de gesloten buitenwagen gebaseerd op de overweging dat met het toekennen van een financiële vergoeding voor het overbruggen van zeer korte afstanden de goedkoopste adequate voorziening is getroffen. De hoogte van deze vergoeding is bepaald op € 150,--.
4.5.1. In de Notitie ‘Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand’, die ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 17 september 2003 tot wijziging van de Verordening, waarbij de financiële tegemoetkoming voor het overbruggen van zeer korte afstanden (artikel 3.1, onder 3, aanhef en onder g van de Verordening) is ingevoerd, wordt deze voorziening omschreven als een additionele inkomensonafhankelijke financiële tegemoetkoming voor Wvg-cliënten die niet in staat zijn om een afstand van rond de 100 meter te overbruggen en voor wie een
(Wvg-) hulpmiddel of andere (Wvg-) voorziening, die in de vervoersbehoefte van deze categorie gehandicapten zou kunnen voorzien, niet adequaat is. Bij de beleidsmatige afwegingen staat vermeld dat gezien het directe karakter van de voorziening in natura hiervoor een voorkeur bestaat. Een geldelijke vergoeding kan in beeld komen als er voor een cliënt geen adequate voorziening in natura mogelijk is. Als overgangsmaatregel staat vermeld dat de tot dan toe in verband met vervoer over de zeer korte afstand verstrekte dubbele AOV+ vergoeding wordt gestopt op het moment dat de lichamelijke beperking aanleiding geeft om over te gaan tot verstrekking van een andere adequate Wvg-voorziening die ook voorziet in verplaatsingen van personen met een maximale loopafstand van minder dan ongeveer 100 meter. Aan het slot van deze notitie staat vermeld “cliënten kunnen zich in bezwaar- en beroepsprocedures die betrekking hebben op de Wvg-vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand beroepen op de Wvg-verordening en op de inhoud van onderhavige notitie.” De Raad concludeert op grond van deze notitie, die hij aanmerkt als een toelichting op de wijziging van artikel 3.1, onder 3, aanhef en onder g, van de Verordening, dat de regelgever beoogd heeft dat de voorziening in natura voor de zeer korte afstand in beginsel voorliggend is ten opzichte van de financiële tegemoetkoming. De Raad is niet gebleken dat de raad van de gemeente Amsterdam van dit uitgangspunt afstand heeft genomen. Gelet op deze bedoeling van de regelgever, ligt het op de weg van appellant om eerst te onderzoeken of een belanghebbende - gezien de aanwezige vervoersmiddelen en de in verband daarmee bestaande vervoersbehoefte - in aanmerking kan komen voor een voorziening in natura. Pas als dat niet het geval is, kan worden overgegaan tot het bieden van een financiële tegemoetkoming. Een bevestiging van deze bedoeling ziet de Raad in de praktijk dat belanghebbenden in aanmerking kunnen komen voor een - evenals de gesloten buitenwagen voor gebruik in de directe omgeving van de eigen woning bestemde - scootmobiel, zonder dat hen de mogelijkheid van toekenning van een financiële tegemoetkoming van € 150,-- wordt tegengeworpen.
4.5.2. In aanvulling op hetgeen onder 4.5.1 is overwogen, overweegt de Raad dat onder omstandigheden een financiële tegemoetkoming een adequate voorziening kan zijn voor het vervoer over de (zeer) korte afstand. Met het in aanmerking brengen van een financiële tegemoetkoming, die bepaald is op € 150,-- (hierna: ZKA), heeft appellant voor betrokkene echter geen adequate vervoersvoorziening getroffen.
In de Notitie ‘Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand’ en in de memo van 19 oktober 2006, afkomstig van
drs. J.E.M.G. Labour, hoofd Wvg-zorgvoorziening van de gemeente Amsterdam, staat vermeld dat de ZKA ook kan dienen ter financiering van andere oplossingen dan dat van het directe vervoer, zoals van het gebruik van een boodschappendienst, het geven van een bloemetje aan een hulpvaardige buur of het mensen thuis uitnodigen. Dit doel is ter zitting nogmaals bevestigd. Voor zover de ZKA dit doel dient kan de ZKA niet als adequate vervoersvoorziening worden aangemerkt. De Raad sluit niet uit dat voor zover de ZKA wel strekt ter bestrijding van kosten van vervoer over de zeer korte afstand, zoals die van het gebruik van de eigen auto, het treffen van een financiële tegemoetkoming de goedkoopste adequate voorziening kan zijn. Tot deze conclusie kan evenwel eerst worden gekomen nadat is onderzocht of en zo ja, in welke mate de belanghebbende met beschikbare middelen van vervoer in zijn vervoersbehoefte op de (zeer) korte afstand kan voorzien, zodat ook de kosten daarvan kunnen worden bepaald. De hoogte van € 150,--, die is bepaald door de AOV+ vergoeding (bestemd om lacunes in het collectief vervoer te compenseren) te delen door drie, berust niet op een onderzoek als hiervoor genoemd.
4.6. Waar het betreft de door appellant aangevoerde grief dat de gemeente de vrijheid moet hebben om de goedkoopste adequate voorziening te treffen, wijst de Raad er op dat ingevolge artikel 3 van de Wvg - zoals ook bepaald in de Beleidsregels, onder 1.2.3 - een voorziening tenminste adequaat moet zijn. Pas als er meerdere oplossingen mogelijk zijn, die tevens adequaat zijn, kan de meest goedkope voorziening worden gekozen. De vrijheid tot sturen binnen het beleid ontstaat eerst op het moment dat gekozen kan worden tussen adequate voorzieningen. Waar in onderhavige situatie geen sprake was van een adequate voorziening voor het vervoer over de zeer korte afstand kan dan ook niet van vrijheid tot sturen worden gesproken.
5. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
6. In het voorgaande ziet de Raad aanleiding om appellant te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 428,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.T. Berkel-Kikkert als voorzitter en H.C.P. Venema en R.H. de Bock als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.J. Bernhagen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008.
(get.) G.M.T. Berkel-Kikkert
(get.) M.J. Bernhagen
OA