Uitspraak
06/5540 WVG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2006, 04/5672 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College),
Datum uitspraak: 4 juni 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. dr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2008. Voor appellante is mr. dr. M.F. Vermaat verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Wohlgemuth Kitslaar en mr. J.C. Smit, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1. Appellante kan ten gevolge van diverse aandoeningen buitenshuis met behulp van krukken maximaal 50 meter lopen. Aan haar is vanwege haar beperkte mobiliteit door het College bij besluit van 28 november 1996 een scootmobiel toegekend. Deze is in 2002 vervangen door een andere scootmobiel.
1.2. Zij heeft op 6 februari 2004 op grond van het bepaalde bij en krachtens de toen nog van kracht zijnde Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) een vervoersvoorziening aangevraagd in de vorm van een gesloten buitenwagen, omdat zij bij koude een toename van stijfheid en pijnklachten ervaart.
1.3. Bij besluit van 18 mei 2004 heeft het College, overeenkomstig een advies van de Stichting Tot en Met (later genoemd het Centrale indicatieorgaan Zorg, hierna ook genoemd: CIZ) van 10 mei 2004, dit verzoek afgewezen. De arts van CIZ was tot de conclusie gekomen dat appellante niet zodanig beschermd hoeft te worden tegen koude dat een gesloten buitenwagen noodzakelijk is. Zij kan volstaan met de scootmobiel en - voor de koude dagen - de Stadsmobiel.
1.4. Bij besluit van 21 oktober 2004 heeft het College - na een nieuw advies van CIZ van 5 oktober 2004 - het bezwaar tegen het besluit van 18 mei 2004 ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
1.5. Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft het College het besluit van 21 oktober 2004 ingetrokken en - na een nieuw medisch advies van Argonaut Advies (hierna: Argonaut) - het bezwaar tegen het besluit van 18 mei 2004 wederom ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat het hebben van een weersgevoelige aandoening niet leidt tot een indicatie voor gesloten buitenwagen, maar alleen tot een indicatie voor gesloten buitenvervoer, hetgeen verzorgd kan worden door het collectief systeem van het aanvullend openbaar vervoer (AOV). Indien hiervan gebruik wordt gemaakt, eventueel in combinatie met een andere vervoersvoorziening, is dat voorliggend op het verstrekken van een gesloten buitenwagen. De aandoeningen van appellante leiden volgens het College niet tot een medische noodzaak voor een gesloten buitenwagen. De combinatie van scootmobiel en AOV wordt het goedkoopste adequate pakket van voorzieningen voor haar geacht.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank (onder meer) het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2005 ongegrond verklaard.
3.1. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard. Zij heeft aangevoerd dat zij wegens door weersinvloeden verergerende klachten van pijn en stijfheid haar scootmobiel niet meer kan gebruiken. Voorts acht zij het beleid, dat voor toekenning van een gesloten buitenwagen is vereist dat de gehandicapte altijd en voor iedere verplaatsing aangewezen moet zijn op gesloten vervoer, in strijd met de Wvg. Tenslotte is aangevoerd dat er onvoldoende oog is geweest voor het aspect van het sociaal isolement, hetgeen te meer klemt nu zij alleenstaande is.
3.2. Het College betwist, gelet op de uitgebrachte medische rapportages, dat er sprake is van een medische noodzaak voor bescherming tegen weersinvloeden. De problematiek van appellante is onderkend en met de haar toegekende pas voor het AOV en de scootmobiel kan zij in voldoende mate deelnemen aan het leven van alledag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt, voor zover hier van belang, dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten en dat het met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe bij verordening regels dient vast te stellen.
4.1.2. Aan artikel 2, eerste lid, van de Wvg is in de gemeente Amsterdam uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen gehandicapten (hierna: Verordening).
4.1.3. Ingevolge artikel 1.2, aanhef en onder c, van de Verordening kan een voorziening slechts worden toegekend, voor zover deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopste adequate voorziening kan worden aangemerkt.
4.1.4. Ingevolge artikel 3.1 van de Verordening kunnen burgemeester en wethouders een vervoersvoorziening verstrekken in de vorm van (onder andere) een al dan niet aangepaste gesloten buitenwagen.
4.1.5. Artikel 3.3, derde lid, van de Verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders bij de verstrekking van een vervoersvoorziening rekening houden met de individuele vervoersbehoefte. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat voor zover in de individuele vervoersbehoefte kan worden voorzien door het aanvullend openbaar vervoer, geen voorziening als bedoeld in artikel 3.1., tweede tot en met vijfde lid, wordt toegekend.
4.1.6. De Beleidsregels Wet voorzieningen gehandicapten van het College van 29 juni 2001 (hierna: Beleidsregels) bepalen onder meer dat uitgangspunt van deze voorziening is “dat hiermee alle vervoerbehoeften op korte afstand en de iets langere afstand kunnen worden ingevuld omdat het openbaar vervoer, aanvullend openbaar vervoer en andere verplaatsingsmiddelen (…) niet in aanmerking komen.” Voorts is bepaald dat een gehandicapte alleen dan voor een gesloten buitenwagen in aanmerking komt wanneer er een medische noodzaak is voor bescherming tegen weersinvloeden. Interpretatie van het begrip “bescherming tegen weersinvloeden” heeft geleid tot het formuleren van medische criteria door de artsen van de Stichting Tot en Met. Deze - in de Beleidsregels opgenomen - criteria zijn:
- de aanvrager ondervindt gezondheidsschade door weersinvloeden, waarbij beschermende kleding alleen niet voldoende is om dit te compenseren;
- gezondheidsschade kan worden voorkomen of gecompenseerd door bij iedere verplaatsing buitenshuis gebruik te maken van overdekt vervoer;
- aandoeningen die leiden tot functionele beperkingen die nog lange tijd aanhouden nadat expositie aan koude reeds voorbij is.
4.2. Het geschil tussen partijen spitst zich primair toe op de vraag of er voor appellante een medische noodzaak tot bescherming tegen weersinvloeden is.
4.2.1. Zoals volgt uit de uitspraak van de Raad van 10 januari 2007 (LJN: AZ 7153), is de Raad van oordeel dat de criteria “gezondheidsschade” en “functionele beperkingen die nog lange tijd aanhouden” strijdig zijn met de in artikel 1 van de Wvg opgenomen definities van de begrippen gehandicapte en vervoersvoorziening, nu het voor het in aanmerking kunnen komen voor vervoervoorzieningen voldoende is dat tengevolge van ziekte of gebrek, naar objectief medische maatstaf, aantoonbare beperkingen worden ondervonden bij het zich vervoeren buiten de woning. De tekst van artikel 1 van de Wvg, noch de wetsgeschiedenis laat ruimte voor een restrictieve uitleg als in de Beleidsregels bedoeld.
4.2.2. De door het College ingewonnen adviezen van CIZ en Argonaut zijn gebaseerd op deze onjuiste - te stringente - criteria. Deze adviezen bevatten naar het oordeel van de Raad onvoldoende informatie om te kunnen beoordelen of er een medische noodzaak tot bescherming tegen weersinvloeden bij appellante is, in die zin dat zij ten gevolge van ziekte of gebrek zodanige beperkingen bij het vervoer buiten ondervindt dat zij voor dit vervoer is aangewezen op een gesloten vervoermiddel. CIZ heeft de advisering gebaseerd op informatie van de huisarts en dr. G. van Tienhoven, de behandelend radiotherapeut/oncoloog van appellante. Uit de weergave van de telefonische contacten van de arts van CIZ met deze artsen blijkt echter niet dat daarin de gevolgen van weersinvloeden op de littekens, die appellante op haar rechterbeen heeft, aan de orde zijn gesteld, terwijl appellante aangeeft juist daar last van te hebben en genoemde specialist schriftelijk heeft verklaard dat de gevoeligheid van de littekens bij verhoogde vochtigheid en kou toeneemt. De arts van Argonaut erkent blijkens diens advies van 16 augustus 2005 dat dergelijke littekens pijnklachten kunnen geven die beïnvloed worden door een wisselende temperatuur. Zijn conclusie dat het effect van de weersomstandigheden niet zodanig is dat gesloten buitenvervoer noodzakelijk is, kan, gelet op het in de Beleidsregels opgenomen onjuiste toetsingscriterium, zonder een nadere onderbouwing niet zonder meer gevolgd worden.
4.2.3. Gelet op de in 4.2.2 vermelde tekortkomingen in de medische adviezen is het standpunt van het College dat er geen medische noodzaak is voor gesloten vervoer onvoldoende onderbouwd.
4.3. Het aan het besluit op bezwaar mede ten grondslag liggende, en door appellante betwiste, standpunt dat de aanwezigheid van een weersgevoelige aandoening niet kan leiden tot de toekenning van een gesloten buitenwagen, omdat het AOV eventueel in combinatie met een andere voorziening voorliggend is, kan evenmin als een deugdelijke motivering van de afwijzing van de gesloten buitenwagen gelden.
4.3.1. Voor zover daarin moet worden gelezen dat een gesloten buitenwagen niet wordt verstrekt, indien een belanghebbende in aanmerking kan komen voor (onder meer) het aanvullend openbaar vervoer, overweegt de Raad daartoe het volgende.
4.3.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad strekt een vervoersvoorziening krachtens de Wvg er toe dat een zodanige tegemoetkoming wordt geboden dat binnen het naaste leefmilieu in aanvaardbare mate kan worden deelgenomen aan het leven van alle dag. In een situatie waarin een gehandicapte een uiterst beperkt loopvermogen heeft dient hem naast het gebruik van collectief vervoer in beginsel ook een aanvullende vervoersvoorziening voor verplaatsingen over de zeer korte afstand te worden aangeboden. Alsdan zal niet licht sprake zijn van een situatie dat enigerlei vorm van aanvullende vervoersvoorziening achterwege zal kunnen blijven. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de vervoersbehoefte van de gehandicapte voor deze korte verplaatsingen mag worden verondersteld (zie bijvoorbeeld CRvB 23 juli 1999, LJN AA8554). Alleen op basis van gericht onderzoek naar de vervoersbehoefte kan aanleiding bestaan om aan te nemen dat een specifieke belanghebbende niet voor een vervoersvoorziening voor de korte afstand in aanmerking behoeft te worden gebracht. In de situatie van betrokkene is daarvan niet gebleken.
Naar het oordeel van de Raad moet op grond van deze jurisprudentie worden geconcludeerd dat een besluit, inhoudende dat een aangevraagde gesloten buitenwagen wordt geweigerd, niet enkel kan worden gebaseerd op de grond dat de aanvrager gebruik kan maken van het AOV. Het AOV is immers geen voorziening voor de (zeer) korte afstand. Voor de toepassing van de Verordening komt daar nog bij dat de categorale weigering van een gesloten buitenwagen op deze grond in strijd komt met het bepaalde in artikel 3.3, vierde lid, van de Verordening. Genoemd artikellid stelt enkel het AOV voorop voor zover met het AOV in de vervoersbehoefte kan worden voorzien. De combinatie van het AOV met een gesloten buitenwagen wordt niet uitdrukkelijk uitgesloten.
4.3.3. Voor zover het onder 4.3 vermelde standpunt inhoudt dat voor het korte afstandsvervoer een andere voorziening voorliggend is ten opzichte van de gesloten buitenwagen, moet worden vastgesteld dat in het besluit op bezwaar en ook ter zitting niet is aangegeven welke voorziening voor dat zeer korte afstandsvervoer dan wel adequaat zou zijn.
4.4. Uit 4.2 tot en met 4.3.3 volgt dat het besluit op bezwaar van 27 oktober 2005 niet deugdelijk is gemotiveerd, zodat dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden vernietigd. Dit betekent voorts dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het College dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
4.5. De Raad veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante. De kosten voor verleende rechtsbijstand worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep, te betalen aan de griffier van de Raad.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2005 gegrond;
Vernietigt het besluit van 27 oktober 2005;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot in totaal € 1.288,--, door de gemeente Amsterdam te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente Amsterdam het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 142,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.T. Berkel-Kikkert als voorzitter en H.C.P. Venema en R.H. de Bock als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Sharma als griffier, uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2008.
(get.) G.M.T. Berkel-Kikkert.
(get.) S.R. Sharma.
J