Uitspraak
05/4535 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 31 mei 2005, 04/1478 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene],
en
appellant.
Datum uitspraak: 6 februari 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2007.
Betrokkene is verschenen, bijgestaan door R.T. van Baarlen van Fiscount Advies Groep te Zwolle. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.G. Rodermond en mr. M.H. Beersma.
II. OVERWEGINGEN
Betrokkene was werkzaam als administrateur voor 38 uur per week bij [naam en woonplaats werkgever] (hierna: werkgever). Op 9 oktober 2002 heeft hij zich ziek gemeld. Bij besluit van 2 september 2003 heeft appellant betrokkene met ingang van 8 oktober 2003 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55%. Hierbij is vermeld dat appellant geen aanmerkingen heeft op het bij de WAO-aanvraag gevoegde re-integratieverslag. Op het re-integratieverslag heeft betrokkene vermeld dat hij niet akkoord gaat met het plan van aanpak en de probleemanalyse, waarbij hij zijn bezwaren tegen de gang van zaken in een bijlage heeft toegelicht.
In bezwaar heeft betrokkene gesteld dat vanaf het begin van de re-integratie niet is voldaan aan essentiële wettelijke vereisten. De vermelding dat appellant geen aanmerkingen heeft op het re-integratieverslag geeft volgens betrokkene aan dat er geen inhoudelijke toetsing van de re-integratie heeft plaatsgevonden, en evenmin van de re-integratie-inspanningen van de werkgever, noch van de wijze waarop de werkgever zich gedurende het proces heeft gemeend te moeten opstellen. Tegen de schatting die aan het besluit van 2 september 2003 ten grondslag ligt heeft betrokkene geen grieven aangevoerd.
Naar aanleiding van het bezwaar heeft de bezwaararbeidsdeskundige in zijn rapport van 24 mei 2004 overwogen dat betrokkene in feite wil dat alsnog een loonsanctie aan de werkgever wordt opgelegd, hetgeen juridisch niet mogelijk is, zo er daartoe al aanleiding zou zijn. Om die reden heeft de bezwaararbeidsdeskundige besloten tot een inhoudelijke heroverweging van het besluit van 2 september 2003 over te gaan, hetgeen leidde tot handhaving van de indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse 45 tot 55%.
Bij besluit van 30 juni 2004 (hierna: bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. Ten aanzien van het bezwaar dat aan de werkgever geen loonsanctie is opgelegd, stelt appellant dat het al dan niet opleggen van een loonsanctie in het kader van de beoordeling van de WAO-aanvraag als een gegeven wordt gezien. Er kan geen bezwaar worden gemaakt tegen het niet opleggen van een loonsanctie omdat appellant daarover geen besluit heeft uitgereikt en dit derhalve de omvang van het geding te buiten gaat. Juridisch gezien is het niet mogelijk om achteraf alsnog een loonsanctie op te leggen. Onder verwijzing naar de heroverweging door de bezwaarverzekeringsarts en de bezwaararbeidsdeskundige handhaaft appellant het besluit van 2 september 2003.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het standpunt van appellant dat in het kader van dit geding geen bezwaar kan worden gemaakt tegen het niet opleggen van een loonsanctie omdat daarover geen besluit is uitgereikt en dit het geding te buiten gaat, geen stand kan houden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 8 oktober 2003 (LJN: AN7856) overweegt de rechtbank dat de goedkeuring van het re-integratieplan is gericht op rechtsgevolg. De opmerking in het besluit van 2 september 2003 dat er geen aanmerkingen zijn op het re-integratieverslag kan de rechtbank niet anders begrijpen dan dat appellant daarmee het re-integratieverslag heeft goedgekeurd. Een dergelijke goedkeuring moet in dit geval worden gezien als een oordeel van appellant over de re-integratieactiviteiten van de werkgever en daarmee als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartegen stond de mogelijkheid van bezwaar open. Gelet op de inhoud van het bezwaarschrift had appellant deze bezwaargronden bij zijn heroverweging moeten betrekken. Nu appellant dit heeft nagelaten, kan het bestreden besluit om die reden reeds geen stand houden. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Voor de rechtbank staat vast dat de re-integratieactiviteiten van de werkgever onvoldoende zijn geweest. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar het oorspronkelijke rapport van de bezwaararbeids-deskundige van 24 mei 2004, dat appellant op 21 januari 2005 aan de rechtbank heeft gezonden, waarin deze concludeert dat het bezwaar van betrokkene dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, gegrond is. De bezwaararbeids-deskundige stelt daarin dat het geconstateerde verzuim aanleiding had moeten zijn voor een loonsanctie. De rechtbank concludeert dat het primaire besluit niet zorgvuldig is voorbereid en dat appellant het bezwaar van betrokkene ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het door appellant aangevoerde argument dat het juridisch niet mogelijk is achteraf nog een loonsanctie op te leggen treft volgens de rechtbank geen doel, nu appellant daarmee miskent dat de belangen van de werknemer in een geval als dit gelegen kunnen zijn in andere aspecten dan het alsnog opleggen van een loonsanctie aan de werkgever, waaronder een schadevergoeding. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met beslissingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht.
In hoger beroep heeft appellant zich primair op het standpunt gesteld dat hij het al dan niet opgelegd zijn van een loonsanctie in het kader van de beoordeling van de WAO-aanvraag ziet als een gegeven. Problemen in het kader van het re-integratietraject hadden naar voren moeten komen bij het opstellen van het re-integratieverslag, zodat appellant die problemen had kunnen meenemen bij de toets van de re-integratie-inspanningen. Betrokkene heeft echter uit het besluit van 2 september 2003 mogen afleiden dat de beslissing ook betrekking had op de beoordeling van het re-integratieverslag. Hij heeft dan ook terecht een beroep gedaan op de uitspraak van de Raad van 8 oktober 2003
(LJN: AN7856). De beslissing waartegen betrokkene bezwaar heeft gemaakt zou volgens appellant eveneens gezien kunnen worden als een tweeledig besluit, namelijk een besluit over zijn aanspraken op een WAO-uitkering en een besluit over het niet opleggen van een loonsanctie. Nu de bezwaren van betrokkene zich met name tegen dit laatste onderdeel van het besluit richten, zou dat een reden kunnen zijn om de re-integratie-inspanningen van de werkgever in bezwaar te beoordelen. Appellant heeft die beoordeling echter achterwege gelaten omdat een dergelijke beoordeling naar zijn oordeel niet kan leiden tot het alsnog opleggen van een loonsanctie. Enerzijds heeft de werkgever geen mogelijkheid meer om alsnog aan zijn re-integratieverplichting bij einde wachttijd te voldoen. Anderzijds moet worden bedacht dat betrokkene een werknemer is die voor 1 januari 2003 arbeidsongeschikt is geworden. Gelet op de uitspraak van de Raad van 13 juli 2005 (LJN: AT9853) berust de verantwoordelijkheid voor de re-integratie in het tweede spoor bij appellant, nu niet is gebleken dat de werkgever betrokkene heeft medegedeeld dat hij de verantwoordelijkheid voor de re-integratie van betrokkene in het tweede spoor op zich nam. Er was dan ook geen grondslag voor het opleggen van een loonsanctie aan de werkgever. De beslissing om geen loonsanctie op te leggen is dan ook volgens appellant achteraf bezien juist geweest. Tot slot bestrijdt appellant gemotiveerd de overweging van de rechtbank dat het belang van de werknemer gelegen kan zijn in andere aspecten dan het opleggen van een loonsanctie aan de werkgever. Appellant heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te vernietigen en het inleidend beroep alsnog ongegrond te verklaren.
In het verweerschrift heeft betrokkene, samengevat, zijn bezwaren tegen de re-integratieactiviteiten van de werkgever uiteengezet, erop gewezen dat hij die bezwaren reeds bij de indiening van het re-integratieverslag bij appellant naar voren heeft gebracht, het falen van appellant in het hele traject belicht en gewezen op de schade die hij ten gevolge van de gang van zaken heeft geleden.
Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant nog opgemerkt dat er hoe dan ook geen aanleiding was voor een loonsanctie, nu bij de werkgever geen passend werk en dus geen re-integratiemogelijkheid voor betrokkene voorhanden was, zodat zowel in het eerste als in het tweede spoor geen grond was voor een aan de werkgever op te leggen loonsanctie. Daaruit volgt dat er ook geen grond voor schadevergoeding was.
Betrokkene heeft er ter zitting van de Raad op gewezen dat de werkgever kort voor het einde van de wachttijd is gekomen met een aanbod van vele volgens de werkgever passende functies. Dit veel te late aanbod is met andere nalatigheden van de werkgever volgens betrokkene reden om vast te stellen dat de werkgever zijn re-integratie-verplichtingen in het eerste spoor niet naar behoren is nagekomen. Tevens heeft hij gewezen op het belang van de uitkomst van deze zaak voor de civiele procedure die hij tegen de werkgever heeft aangespannen. Ook acht hij appellant aansprakelijk voor de schade die hij heeft geleden door de nalatigheid van appellant in het tweede spoor van de re-integratie en verzoekt hij om vergoeding van zijn proceskosten door appellant.
De Raad overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 34, derde lid, van de WAO, zoals dit luidde ten tijde in geding en voor zover hier van belang, dient de belanghebbende die in aanmerking wenst te komen voor toekenning van een WAO-uitkering zijn aanvraag in binnen 9 maanden na aanvang van zijn arbeidsongeschiktheid.
Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van de WAO, zoals dit luidde ten tijde in geding, gaat de aanvraag voor de toekenning van een WAO-uitkering vergezeld van een re-integratieverslag en beoordeelt appellant of de werkgever en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
Op grond van artikel 71a, negende lid, van de WAO, stelt appellant, kort gezegd, indien bij de behandeling van de WAO-aanvraag en de beoordeling als bedoeld in artikel 34a blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond de in artikel 71a neergelegde verplichtingen niet of niet volledig is nagekomen of onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, een tijdvak vast waarover de werkgever verplicht is tot loondoorbetaling. In dat geval wijst appellant op grond van artikel 34a, tweede lid, van de WAO, de aanvraag van een WAO-uitkering af.
In de onderhavige procedure ligt voor een besluit waarin is beoordeeld of betrokkene arbeidsongeschikt is in de zin van de WAO. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 april 2007 (LJN: BA3866) omvat deze beoordeling, gelet op de criteria in artikel 18 van de WAO en het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, niet een oordeel over de vraag of de werkgever van een verzekerde heeft voldaan aan zijn re-integratieverplichtingen jegens die verzekerde en evenmin een oordeel over de vraag of een over die verzekerde opgesteld re-integratieverslag aan de wettelijke vereisten voldoet. Dit brengt met zich dat de grieven van betrokkene hierover niet betrokken kunnen worden bij de beoordeling van het bestreden besluit. Hieraan doet niet af dat appellant, nadat een WAO-aanvraag is ingediend, het daarbij gevoegde re-integratieverslag dient te beoordelen en, indien die beoordeling negatief is, in beginsel een verplichting tot loondoorbetaling aan de werkgever oplegt. Dit geschiedt alsdan in een afzonderlijk besluit dat los staat van het besluit waarin de arbeidsongeschiktheid van de verzekerde wordt vastgesteld, en waartegen afzonderlijk rechtsmiddelen kunnen worden ingediend.
De Raad volgt appellant niet in diens standpunt dat het besluit van 2 september 2003 een tweeledig besluit is, namelijk een besluit over betrokkenes WAO-aanspraken en een besluit dat geen loonsanctie wordt opgelegd. In zijn eerdergenoemde uitspraak van
8 oktober 2003 heeft de Raad geoordeeld dat de vaststelling door het Landelijk instituut sociale verzekeringen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten, zoals dit luidde tot 1 januari 2002, dat binnen het bedrijf van een werkgever voor een arbeidsgehandicapte werknemer geen andere passende arbeid voorhanden is, gericht is op rechtsgevolg en derhalve een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit rechtsgevolg was op grond van de toen geldende wetstekst gelegen in de overgang van de op re-integratie gerichte verplichting van de werkgever naar appellant. Deze vaststelling is niet op één lijn te stellen met het oordeel dat appellant in het kader van de behandeling van een WAO-aanvraag geeft over een re-integratieverslag en de re-integratie-inspanningen van een werkgever.
Het vorenstaande neemt niet weg dat, indien een verzekerde bij zijn WAO-aanvraag aan appellant verzoekt om, in plaats van aansluitend op de wettelijke wachttijd een WAO-uitkering toe te kennen, de werkgever een loonsanctie op te leggen, hij daarmee een aanvraag doet als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Appellant zal in dat geval een beslissing op dat verzoek dienen te nemen, waarin het op grond van zijn oordeel over de re-integratie-inspanningen van de werkgever al dan niet een loonsanctie oplegt. Deze beslissing is, ook indien het verzoek wordt afgewezen, een besluit als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Indien een verzekerde in bezwaar tegen de beslissing op zijn WAO-aanvraag aan appellant verzoekt de werkgever alsnog een loonsanctie op te leggen, dient dit bezwaar in zoverre te worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Appellant dient op die aanvraag een beslissing te nemen, waartegen afzonderlijk – los van het besluit op de WAO-aanvraag – bezwaar en beroep openstaat.
In het onderhavige geval is van een verzoek bij de WAO-aanvraag om een loonsanctie op te leggen niet gebleken. Eerst in bezwaar heeft betrokkene aangevoerd dat appellant aan de werkgever een loonsanctie had moeten opleggen. Gelet hierop heeft appellant geen besluit genomen om geen loonsanctie op te leggen en heeft hij in het bestreden besluit terecht overwogen dat de vraag of aan de werkgever een loonsanctie had moeten worden opgelegd de heroverweging van het primaire besluit, dat uitsluitend ziet op de WAO-aanspraken van betrokkene, te buiten gaat.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 2 september 2003 mede een besluit tot het niet opleggen van een loonsanctie inhoudt. Daarvan uitgaande heeft de rechtbank eveneens ten onrechte geoordeeld dat appellant in het bestreden besluit, waarin uitsluitend bezwaren tegen de toekenning van een WAO-uitkering aan betrokkene aan de orde konden komen, een inhoudelijk oordeel had moeten geven over het re-integratieverslag en heeft de rechtbank ten onrechte een oordeel gegeven over de re-integratie-inspanningen van de werkgever.
Uit het vorenstaande vloeit tevens voort dat, nu betrokkene in bezwaar alsnog erop heeft aangedrongen om aan de werkgever een loonsanctie op te leggen, het bestreden besluit in zoverre moet worden opgevat als een weigering om op dat verzoek een besluit te nemen. Dit moet ingevolge artikel 6:2, onder a, van de Awb worden gelijk gesteld met een primair besluit, waartegen geen rechtstreeks beroep bij de rechter openstaat. Op grond van artikel 6:15 van de Awb moet het beroepschrift van 24 juli 2004 in zoverre als bezwaarschrift worden aangemerkt en zal de Raad dit als zodanig ter verdere behandeling doorzenden naar appellant. Appellant zal in het besluit op bezwaar een oordeel moeten geven over de door de werkgever verrichte re-integratie-inspanningen en zich tevens moeten uitlaten over het verzoek van betrokkene om schadevergoeding. Ten overvloede merkt de Raad op dat appellant ter zitting van de Raad in een vergelijkbare zaak heeft verklaard dat appellant in beginsel schadeplichtig is jegens betrokkene, indien hij tot het oordeel zou komen dat de werkgever niet aan zijn re-integratieverplichtingen jegens betrokkene heeft voldaan.
Hetgeen betrokkene bij brief van 28 augustus 2007 en ter zitting van de Raad heeft aangevoerd tegen de medische grondslag van het bestreden besluit laat de Raad buiten bespreking, nu betrokkene zich daarmee buiten de grenzen begeeft van het geding zoals dat in hoger beroep aan de Raad is voorgelegd.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt en dat het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaard dient te worden.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door Ch. van Voorst als voorzitter en M.C.M. van Laar en
E. Dijt als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. Gunter als griffier, uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008.
(get.) Ch. van Voorst.
(get.) M. Gunter.