Uitspraak
06/2830 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 24 april 2006, 05/3274 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: College)
Datum uitspraak: 5 juni 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.B.B. Beelaard, advocaat ’s-Gravenhage, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is ter behandeling aan de orde gesteld op 24 april 2007. Daar zijn partijen zoals aangekondigd niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Appellant ontvangt een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Op 24 juni 2004 heeft hij een aanvraag ingediend voor bijzondere bijstand in de voor zijn rekening blijvende kosten van een tandheelkundige behandeling, onder overlegging van de declaraties bij zorgverzekeraar Azivo en een overzicht van de door hem op grond van zijn aanvullende verzekering van het Azivo ontvangen vergoedingen. Het College heeft vervolgens bij zijn adviserend tandarts advies ingewonnen over de vraag of behandeling door de tandarts noodzakelijk was. Op 12 juli 2004 heeft de tandarts negatief geadviseerd onder de vermelding dat de noodzaak van de verrichtingen niet meer is na te gaan.
Bij besluit van 17 augustus 2004 heeft het College de aanvraag van appellant afgewezen op de grond dat de noodzaak tot de verstrekking van het gevraagde niet meer is vast te stellen, aangezien de behandeling heeft plaatsgevonden voordat de aanvraag werd ingediend. Het bezwaar tegen dat besluit is bij besluit van 19 april 2005 ongegrond verklaard. Aan dat besluit ligt het standpunt ten grondslag dat overeenkomstig het gemeentelijk beleid, zoals dat ten tijde van de aanvraag gold, in situaties waarin sprake was van een aanvullende verzekering tegen tandartskosten voor de eigen bijdrage bijzondere bijstand werd verleend tot maximaal € 450,00 per jaar. Indien de eigen bijdrage boven dat bedrag uitkwam, werd advies gevraagd om de noodzaak van de te maken kosten te kunnen beoordelen. Nu het in het geval van appellant in totaal gaat om meer dan € 450,00 per jaar, was conform het beleid een medisch advies nodig. Doordat de behandelingen al hadden plaatsgevonden was de noodzaak niet meer te beoordelen.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 19 april 2005 ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe naar aanleiding van de grieven van appellant in de eerste plaats overwogen dat het beleid van het College niet onredelijk is. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het College zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag had moeten worden ingediend voorafgaand aan de behandeling en dat de noodzaak van de behandeling achteraf niet meer kan worden vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan afwijking van het uitgangspunt dat geen bijstand met terugwerkende kracht wordt toegekend te rechtvaardigen is. Niet is gebleken dat appellant niet in staat is geweest zich voorafgaand aan de behandeling tot het College te wenden.
In hoger beroep is de juistheid van het oordeel van de rechtbank namens appellant bestreden. Appellant voert onder meer aan dat een redelijke uitleg van het beleid van het College meebrengt dat hij wel in aanmerking komt voor bijzondere bijstand tot een bedrag van € 450,00. Voorts is de aanvraag volgens appellant niet afgewezen op de grond dat de aanvraag achteraf is ingediend, maar op de grond dat de noodzaak achteraf niet meer is vast te stellen. Ten slotte meent appellant dat het advies van de adviserend tandarts niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet met redenen is omkleed, zodat dit niet aan de bestreden beslissing ten grondslag had mogen worden gelegd. Uit de gedingstukken blijkt niet of de adviserend tandarts contact heeft opgenomen met de behandelende tandarts en of hij heeft beschikt over de declaraties waarin de verrichtingen zijn gespecificeerd. Op grond van die declaraties kon volgens appellant de noodzaak van de verrichtingen ook achteraf worden vastgesteld.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Zoals appellant terecht heeft betoogd, heeft de rechtbank haar oordeel gebaseerd op een niet door het College aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde grond. Daarmee heeft zij gehandeld in strijd met artikel 8: 69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van deze bepaling dient de bestuursrechter immers, behoudens de - in dit geval niet aan de orde zijnde - verplichte ambtshalve toetsing van het in beroep bestreden besluit aan die geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen die geacht moeten worden van openbare orde te zijn, de door de indiener van het beroepschrift aangevoerde beroepsgronden tot uitgangspunt te nemen. Daarbij is de bestuursrechter gehouden de aangevoerde beroepsgronden voldoende ruim naar hun strekking op te vatten en is hij voorts, ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, verplicht ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Met deze door de wetgever gewilde afbakening van de omvang van het geding verdraagt zich niet dat de bestuursrechter, in het kader van de toetsing van het in beroep bestreden besluit, de grondslag van dat besluit uitbreidt. Voor zover de rechtbank mocht hebben beoogd aldus toepassing te geven aan artikel 8: 69, tweede lid, van de Awb, wijst de Raad erop dat deze bepaling uitsluitend ziet op het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden van het beroep en dus niet van (de motivering van) het in beroep bestreden besluit. De Raad ziet in het voorgaande aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen. Hij zal vervolgens doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
De Raad stelt voorop dat ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WWB geen recht op bijstand bestaat voor de kosten van een tandheelkundige behandeling, omdat de Ziekenfondswet ten tijde hier in geding als een aan de WWB voorliggende toereikende en passende voorziening was aan te merken.
Het College voerde ten tijde in geding in afwijking van deze bepaling een beleid dat, voorzover hier van belang, inhield dat een aanvraag om bijzondere bijstand voor de voor eigen rekening blijvende kosten van een tandheelkundige behandeling in het geval dat de kosten op jaarbasis een bedrag van € 450,00 te boven gaan wordt beoordeeld aan de hand van een door een adviserend tandarts uit te brengen advies over de medische noodzaak van de behandeling. Het door het College gehanteerde beleid moet naar het oordeel van de Raad worden gekwalificeerd als buitenwettelijk beleid. Daaruit vloeit voort dat het beleid als een gegeven wordt aanvaard en dat slechts wordt getoetst of het beleid op consistente en redelijke wijze is toegepast.
Aangezien de tandartskosten waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd in 2004 meer dan € 450,00 bedroegen, heeft het College in overeenstemming met zijn beleid gehandeld door een medisch advies in te winnen over de noodzaak van de behandeling.
De Raad stelt vast dat het advies zeer summier is gemotiveerd en dat daaruit - en ook uit de overige gedingstukken - niet blijkt op welke gegevens dat advies is gebaseerd.
Volgens vaste rechtspraak dient het bestuursorgaan dat met besluitvorming is belast, in de eerste plaats ervoor zorg te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de feiten en omstandigheden die voor het te nemen besluit de grondslag vormen. Indien het bestuursorgaan zich daarbij laat adviseren door een deskundige, dient het zich ervan te vergewissen dat dit advies voldoet aan de eisen die uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan de besluitvorming zelf moeten worden gesteld. Om die reden kan van een deugdelijke advisering die het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt daarop af te gaan, slechts sprake zijn indien uit het advies ten minste blijkt op grond van welke gegevens dat tot stand is gekomen en welke procedure daarbij is gevolgd. Nu in het onderhavige geval niet aan deze eisen is voldaan, beschikte het College naar het oordeel van de Raad bij het voorbereiden en het nemen van het bij het besluit van 19 april 2005 gehandhaafde besluit op de aanvraag over onvoldoende gegevens om een verantwoord besluit te kunnen nemen over de bij de toepassing van zijn beleid van belang zijnde vraag of de tandheelkundige behandeling voor appellant noodzakelijk was. Het besluit op bezwaar komt dan ook wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
De Raad ziet echter aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Daartoe overweegt hij het volgende.
Gelet op het in artikel 43, eerste lid, van de WWB neergelegd primaire uitgangspunt dat bijstand op schriftelijke aanvraag wordt verleend en in aanmerking genomen de noodzaak van een beoordeling van de individuele situatie op grond van artikel 35, eerste lid, van de WWB, dient naar het oordeel van de Raad te gelden dat in beginsel geen bijstand wordt toegekend met terugwerkende kracht. Van dat uitgangspunt kan slechts worden afgeweken, indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.
In het onderhavige geval brengt dit uitgangspunt mee dat appellant de aanvraag om bijzondere bijstand voor tandartskosten in beginsel had moeten indienen voordat de behandeling plaatsvond, dit om het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen de aanvraag te beoordelen en eventueel de noodzaak van de behandeling vast stellen.
Vaststaat dat appellant eerst na ontvangst van de vergoeding van het Azivo op 24 juni 2004 een aanvraag bij het College heeft ingediend, terwijl de behandelingen op verschillende data in de periode van maart tot en met begin mei 2004 hebben plaatsgevonden. De Raad is niet gebleken dat appellant niet in staat is geweest om vóór, of althans direct na de eerste spoedbehandeling een bijstandsaanvraag in te dienen. Dat toen nog niet vaststond hoe hoog de kosten waren welke voor rekening van appellant zouden blijven, levert onvoldoende grond op om van voormeld uitgangspunt af te wijken. Nu ook voor het overige niet is gebleken dat zich ten aanzien van appellant bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld hebben voorgedaan, is aan appellant terecht geen bijzondere bijstand voor de voor zijn rekening blijvende tandartskosten verleend.
De Raad ziet ten slotte aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,00 in beroep en op € 322,00 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 19 april 2005;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 966,00, te betalen door de gemeente ’s-Gravenhage aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente ’s-Gravenhage aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 243,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.C. Schoemaker als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en J.J.A. Kooijman als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.C. Palmboom als griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2007.
(get.) R.C. Schoemaker.
(get.) A.C. Palmboom.
JK/31052007