Uitspraak
04/7352 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 19 november 2004, 04/239 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: minister),
Datum uitspraak: 14 december 2006
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2006. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. H. Th. Schavenmade, advocaat te Maarssenbroek. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, advocaat te ’s-Gravenhage, en door mr. J.W. Ahlers en J. Willems, beiden werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellant was werkzaam als tactisch frauderechercheur bij de dienst Recherchezaken (verder: DRZ) van het Ministerie van VROM. In januari 1998 heeft hij samen met collega L. de ambtelijke top van het ministerie op de hoogte gebracht van aanwijzingen van fraude en belangenverstrengeling door de directeur van de DRZ. Begin februari 1998 heeft de directeur zijn werkzaamheden neergelegd en eind 1998 is aan hem eervol ontslag verleend. Tegen hem is in 1999 door de minister aangifte gedaan, maar het Openbaar Ministerie heeft vastgesteld dat er geen reden voor strafvervolging bestond. Op 1 juni 1999 heeft de minister het optreden van appellant gekwalificeerd als “integer en naar behoren”. Voorts heeft hij vastgesteld dat de rechtspositie van appellant moest worden gewaarborgd.
1.2. Nadien zijn met betrekking tot appellants rechtspositie en loopbaan voorstellen en tegenvoorstellen gedaan die uiteindelijk niet tot een bevredigend resultaat hebben geleid. Een en ander is uitgemond in het besluit van 5 februari 2003, waarbij aan appellant met ingang van 1 april 2003 eervol ontslag is verleend op grond van artikel 99 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement wegens verstoorde verhoudingen. Naast de gebruikelijke aanspraken op een uitkering wegens werkloosheid heeft de minister appellant tevens in aanmerking gebracht voor de volgende, door de minister redelijk geachte, voorzieningen:
- een bedrag van € 14.781,- (netto) ten behoeve van studiefaciliteiten en
- een outplacementtraject voor ten hoogste zes maanden vanaf 1 maart 2003 voor ten hoogste een bedrag van € 10.591,-.
Daarbij heeft de minister rekening gehouden met reeds eerder aan appellant toegekende voorzieningen en faciliteiten, waaronder de betaling van kosten van rechtsbijstand van
f. 42.511,50 in mei 2000.
1.3. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 18 december 2003 met dien verstande dat de ontslagdatum nader is vastgesteld op 1 april 2004.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak overwogen dat de aldus getroffen regeling niet buiten redelijkheidsgrenzen is gelegen en heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Niet in geding is dat ten tijde van de ontslagverlening sprake was van verstoorde verhoudingen tussen appellant en zijn werkgever en dat de minister daarom bevoegd was om appellant op de gebezigde grond te ontslaan. Ingevolge het tweede lid van artikel 99 van Pro het ARAR moet daarbij een voorziening worden getroffen die naar het oordeel van het bevoegd gezag met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Die voorziening dient ten minste gelijk te zijn aan de uitkering waarop aanspraak bestaat bij niet verwijtbare werkloosheid. Volgens vaste jurisprudentie kan een verdergaande regeling aangewezen zijn indien het bestuursorgaan een zodanig belangrijk aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid dat niet met die basisuitkering kan worden volstaan. Daarbij gaat het om een compensatie voor bedoeld aandeel en niet zonder meer om volledige vergoeding van de uit het ontslag voortvloeiende schade. De Raad stelt vast dat de minister in dit geval een extra voorziening heeft getroffen, zodat de vraag die in dit geding moet worden beantwoord luidt of daarmee - gelet op het aandeel van de minister in het conflict en onder afweging van alle belangen - in redelijkheid kon worden volstaan.
3.1. Appellant meent dat hij met de toegekende voorzieningen te kort is gedaan, omdat hij
- kort samengevat - in de periode nadat hij als klokkenluider is opgetreden door de top van het ministerie stelselmatig in zijn loopbaan is belemmerd. Appellant is tevens van mening dat het lidmaatschap van de OR bij de besluitvorming in zijn nadeel heeft gewerkt. Appellant heeft uiteindelijk een tegemoetkoming van (nog) € 585.070,- gevorderd.
3.2. De minister heeft erkend dat zijnerzijds op sommige punten onvoldoende en ongelukkig is gecommuniceerd, maar heeft bestreden dat van stelselmatige tegenwerking sprake is geweest. Voorts heeft de minister gewezen op het aandeel van appellant in het conflict, dat niet bestaat uit het doen van de melding van een misstand, noch uit de vervolgklacht over de wijze waarop het ministerie het strafrechtelijk onderzoek heeft doen instellen, maar uit het door appellant ook na de afronding van het strafrechtelijk onderzoek steeds maar terugkomen op het verleden, het zich niet kunnen vinden in het uitblijven van strafvervolging van de ontslagen directeur en de niet aflatende discussie over rechtspositionele onderwerpen.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt.
rehabilitatie
4.1. Uit de gedingstukken blijkt dat appellant en zijn collega L. in juni 1999 een gesprek hebben gevoerd met de minister, waarin deze heeft vastgesteld dat het gedrag van appellant en zijn collega is te kwalificeren als integer en naar behoren. Dit is - zij het eerst in 2000 - ook naar buiten toe (schriftelijk) kenbaar gemaakt. Er is aldus, naar het oordeel van de Raad, sprake geweest van een vorm van rehabilitatie.
kwaliteitsbevordering
4.2. Uitkomst van het gesprek met de minister is voorts geweest dat aan appellant, wiens functie werd bezoldigd volgens schaal 9, een structurele kwaliteitsbevordering werd toegekend. Dit hield in dat appellant in mei 2000 met terugwerkende kracht tot 1 oktober 1997 in schaal 10 werd geplaatst. Appellant heeft aangevoerd dat hem daarmee geen recht is gedaan omdat zeer kort daarna alle rechercheurs in schaal 9 werden bevorderd naar schaal 10 - appellant spreekt van een sigaar uit eigen doos - , maar nu appellant met terugwerkende kracht is bevorderd, verkeerde hij in een financieel gunstiger positie dan zijn collega-rechercheurs. De minister heeft voorts verklaard dat de bevordering van de andere rechercheurs de uitkomst was van een eerder in gang gezet functiewaarderings-traject en de Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden om die verklaring voor onjuist te houden. Van een vooropgezet doel appellants bevordering tot een wassen neus te maken is derhalve niet gebleken.
studiefaciliteiten
4.3.1. Op 30 maart 2000 zijn met appellant afspraken gemaakt over loopbaanfaciliteiten welke hem zouden worden geboden. Uit het door appellant en de plaatsvervangend secretaris-generaal (SG) ondertekende gespreksverslag blijkt dat gesproken is over een MD-traject, opleidingsfaciliteiten in verband met de studie Nederlands Recht, een assessmentonderzoek en een detachering van maximaal een jaar. Ook is gesproken over een hogere beloning met ingang van 1 januari 2000 voor appellant als projectleider Beleggingsonderzoek, indien hij deze functie daadwerkelijk blijft uitoefenen. Uit nadere memo’s van de hand van appellant blijkt dat hij zijn loopbaanplan in de loop der tijd steeds meer heeft toegespitst op het recherchemanagement, een opleiding die zou worden verzorgd door de Nederlandse Politieacademie en uiteindelijk eerst in 2003 in volle omvang van de grond is gekomen. Uit de stukken blijkt dat appellant ondertussen studieverlof en vergoeding van studiekosten werd toegekend voor zijn studie Nederlands recht aan de Katholieke Universiteit Tilburg. Appellant is van opvatting dat hem is toegezegd dat hij zijn studie recherchemanagement bij de NPA op kosten van de minister mocht voltooien. Ten tijde van het ontslag had appellant het bachelordiploma behaald en zolang hij geen leidinggevende functie heeft is het volgens hem onmogelijk zijn masterjaar te volgen.
4.3.2. De Raad kan in de gedingstukken bedoelde toezegging niet ontwaren. Die stukken geven er blijk van dat met appellant werd meegedacht over een loopbaantraject en dat appellant daarbij werd gefaciliteerd. Reeds omdat de door appellant genoemde opleiding destijds nog geen definitieve vorm had gekregen kan bezwaarlijk worden aangenomen dat de minister appellant heeft toegezegd die opleiding te mogen voltooien. Uit het feit dat over een MD-traject werd gesproken kan dat ook niet worden afgeleid. Voorts is niet aannemelijk dat de minister zou hebben bewilligd in een open einde regeling voor wat betreft appellants opleidingswensen. De Raad stelt vast dat appellant door de minister na 1999 ruim in de gelegenheid is gesteld opleidingen te volgen. Deze grief van appellant kan dan ook niet slagen.
kwaliteitsbevorderingkwaliteitsbevordering
4.4.1. Appellant was sedert maart 1999 werkzaam als projectleider van het project “beleggers”, in de functie van rechercheur B. Blijkens een op 15 juni 2000 gehouden functioneringsgesprek heeft appellant zijn werkzaamheden goed verricht. Eigen inbreng en zelfstandigheid overstegen de norm en er was een groeiend vertrouwen in de kennis en kunde van appellant. Appellant heeft voor zijn inzet een gratificatie van f. 2.000,- ontvangen. Met appellant is, zoals ook uit 4.3.1. blijkt, door de plaatsvervangend SG eind maart 2000 gesproken over de voortgang van het project en verhoging van zijn bezoldiging. Desalniettemin is door de direct leidinggevende beslist dat per 1 mei 2000 een rechercheur A tot projectleider werd benoemd. Blijkens het verslag van het functioneringsgesprek van 15 juni 2000 werd hiertoe besloten om de rust en duidelijkheid in de totale directie te behouden in een nog immer roerige periode, maar was dit beschouwd vanuit het managen van talent, immers de zittende projectleiders voldeden aan de verwachtingen, niet een goede keuze.
4.4.2. Appellant meent dat dit bij uitstek een voorbeeld is van het frustreren van zijn loopbaan, te meer daar het voor zijn MD-traject noodzakelijk was werkzaam te zijn in een leidinggevende of coördinerende functie. De minister heeft dit ontkend maar toegegeven dat een en ander op een betere wijze had kunnen worden gecommuniceerd met betrokkene.
4.4.3. De Raad acht de door de minister ter zitting gegeven verklaring voor het vervangen van de zittende projectleiders door een rechercheur A - met deze zouden afspraken zijn gemaakt - niet erg inzichtelijk. Met appellant was over vervanging in het geheel niet gesproken en dat hij door die vervanging is verrast kan de Raad dan ook begrijpen. Ook is zonder meer sprake van een slechte communicatie tussen de direct leidinggevende en de plaatsvervangend SG, welke laatste immers òf niet van de op handen zijnde vervanging op de hoogte was ten tijde van zijn gesprek met appellant eind maart 2000 òf er voor heeft gekozen daarover te zwijgen. Waar als redengeving voor de vervanging wordt teruggegrepen op de rust en duidelijkheid in de directie rijst de vraag of de positie van appellant in het project onrust of onduidelijkheid veroorzaakte. Wat hier ook van zij, de Raad is er niet van overtuigd geraakt dat appellant zijn projectleiderschap is ontnomen uitsluitend vanwege zijn melding in 1998 of zijn daarmee verband houdende houding en gedrag nadien. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat ook de collega-projectleider van appellant moest wijken voor de rechercheur A, en dat deze collega niets met de melding van doen had. De Raad ziet in de hiervoor geschetste door de minister geschapen onduidelijkheid wel een substantieel aandeel in het ontstaan van de verstoorde verhoudingen gelegen.
detachering
4.5.1. In maart 2000 en in het functioneringsgesprek van 15 juni 2000 is met appellant gesproken over een detachering, passende in het loopbaanplan. Appellant is per 1 mei 2002 gedetacheerd bij de Landelijke Milieugroep van het Korps landelijke politiediensten te Zoetermeer. Ter zitting is verklaard dat het een voor appellant gecreëerde functie betrof en dat de werkzaamheden zich op het niveau van schaal 8 bevonden.
4.5.2.Appellant is van mening dat het werk ver beneden zijn niveau lag, als gevolg waarvan de detachering is mislukt. Ook dit acht appellant een treffend voorbeeld van frustratie van zijn loopbaan, want hij had immers een leidinggevende functie nodig om zijn MD-traject te kunnen voltooien.
4.5.3. Namens de minister is verklaard dat de detachering bedoeld was als een poging appellant te re-integreren na zijn afwezigheid wegens ziekte en dat die detachering is mislukt als gevolg van het stellen van onredelijke eisen door appellant. Gewezen is op een memo van het hoofd van de Landelijk Milieugroep van 16 mei 2002 waaruit de gang van zaken blijkt.
4.5.4. Met appellant kan worden geconstateerd dat over detachering aanvankelijk steeds is gesproken in het kader van zijn loopbaan en het daarmee samenhangende MD-traject. Appellant heeft zich echter in juni 2001 ziekgemeld en sedertdien geen werkzaamheden voor de minister meer verricht. Nadat appellant door de bedrijfsarts aanvankelijk arbeidsongeschikt werd geacht, is hij in april 2002 alsnog geschikt verklaard voor het volgen van zijn opleiding voor 16 uur per week. Voor het overige werd appellant inzetbaar geacht op eigen niveau voor werkzaamheden buiten VROM. Daarbij heeft de bedrijfsarts aangetekend dat die werkzaamheden ter wille van optimale re-integratie-mogelijkheden zouden moeten passen bij de vigerende opleiding. De Raad constateert dat met de opdracht aan appellant om werkzaamheden op het niveau van schaal 8 te gaan verrichten niet aan die suggestie van de bedrijfsarts is voldaan. Daar waar appellant na een afwezigheid van bijna één jaar moest re-integreren, had van de minister een zorgvuldige voorbereiding en een goede communicatie met appellant mogen worden verwacht. Dit klemt te meer nu de detachering zag op lager ingeschaalde werkzaamheden en bekend mocht worden verondersteld dat dit voor appellant moeilijk zou zijn. Daaraan heeft het ontbroken. Over de detachering is met appellant tevoren geen overleg gepleegd; hij is er bij brief van 17 april 2002 slechts van op de hoogte gesteld dat hij per 1 mei 2002 zou worden gedetacheerd. Op 1 mei 2002 is hem gemeld dat van leidinggevende of coördinerende taken geen sprake zou zijn. De Raad acht deze gang van zaken weinig zorgvuldig.
5. Met de voorzieningen genoemd in 1.2. heeft de minister uitdrukking gegeven aan het aandeel dat hij geacht kan worden te hebben gehad in de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid. De Raad acht die voorzieningen alles overziende niet onredelijk. Daarbij is niet alleen betrokken hetgeen met name in 4.4.3. en 4.5.4. is overwogen, maar ook het feit dat aan appellant een aandeel in het voortbestaan van het conflict niet kan worden ontzegd. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de Raad gebleken dat appellant niet heeft volstaan met de melding in 1998, maar dat hij zich nadien heeft opgeworpen als procesbewaker en zich niet heeft kunnen neerleggen bij het feit dat door het Openbaar Ministerie is afgezien van strafvervolging jegens zijn voormalig directeur. Van de zijde van de minister is meermalen gepoogd een streep onder het verleden te trekken en zich te richten op de toekomst, maar appellant heeft zich daar moeilijk in kunnen schikken. Illustratief acht de Raad in dit verband de brief die appellant en zijn collega L. in augustus 2002 naar het huisadres van de toen net aangetreden ambtsdrager hebben gezonden. Uit het vorenstaande kan worden afgeleid dat bovendien niet valt in te zien dat bij de besluitvorming over het ontslag appellants lidmaatschap van de OR een rol heeft gespeeld. Bij de afweging van alle belangen acht de Raad voorts niet zonder betekenis dat appellant sedert medio 2001 geen werkzaamheden meer heeft verricht en hem tot 1 april 2004 zijn bezoldiging is doorbetaald. Tot slot heeft meegewogen dat de minister in de loop der tijd aan appellant reeds aanzienlijke vergoedingen heeft uitbetaald voor studie en juridische bijstand.
Dit brengt de Raad tot de slotsom dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.
6. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en K. Zeilemaker en
K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 december 2006.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) E. Heemsbergen.
HD
24.11
Q