Uitspraak
05/1978 AW
05/2020 AW
05/6988 AW
05/7247 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
1. [betrokkene], (hierna: betrokkene) en
2. de Minister van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: minister),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 16 februari 2005, 03/1725 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
betrokkene
en
de minister
Datum uitspraak: 14 december 2006
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend en op 15 december 2005 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Betrokkene heeft beroepsgronden ingebracht tegen het nieuwe besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2006. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door G.E.L.M. de Wit. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, advocaat te ’s-Gravenhage, en door
mr. J.W. Ahlers, werkzaam bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Betrokkene was werkzaam als rechercheur C bij de dienst Recherchezaken (verder: DRZ) van het Ministerie van VROM. In januari 1998 heeft hij samen met collega W. de ambtelijke top van het ministerie op de hoogte gebracht van aanwijzingen van fraude en belangenverstrengeling door de directeur van DRZ. Begin februari 1998 heeft die directeur zijn werkzaamheden neergelegd en eind 1998 is aan hem eervol ontslag verleend. Tegen hem is in 1999 door de minister aangifte gedaan, maar het Openbaar Ministerie heeft vastgesteld dat er geen reden voor strafvervolging bestond. Op 1 juni 1999 heeft de minister het optreden van betrokkene gekwalificeerd als “integer en naar behoren”. Voorts heeft hij vastgesteld dat de rechtspositie van betrokkene moest worden gewaarborgd.
1.2. Nadien zijn met betrekking tot betrokkenes rechtspositie en loopbaan voorstellen en tegenvoorstellen gedaan die uiteindelijk niet tot een bevredigend resultaat hebben geleid. Een en ander is uitgemond in het besluit van 5 februari 2003, waarbij aan betrokkene met ingang van 1 april 2003 eervol ontslag is verleend op grond van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wegens verstoorde verhoudingen. Naast de gebruikelijke aanspraken op een uitkering wegens werkloosheid heeft de minister betrokkene tevens in aanmerking gebracht voor de volgende, door de minister redelijk geachte, voorzieningen:
- het afzien van de voorgenomen terugvordering van een bedrag van € 14.786,-- en
- een outplacementtraject voor ten hoogste zes maanden vanaf 1 maart 2003 voor ten hoogste een bedrag van € 10.591,--.
Daarbij heeft de minister rekening gehouden met reeds eerder aan betrokkene toegekende voorzieningen en faciliteiten voor een bedrag van € 50.862,-- in december 2000.
1.3. Dit ontslag is na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 4 november 2003, aangevuld bij besluit van 1 december 2003, met dien verstande dat de ontslagdatum nader is vastgesteld op 1 januari 2004.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep - met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht - gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank
- kort gezegd - overwogen dat sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding, maar dat betrokkene geen belangrijk aandeel heeft gehad in het ontstaan van het conflict. De getroffen regeling berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste waardering van de omstandigheden. De rechtbank acht het redelijk dat betrokkene wordt gecompen-seerd voor het gebrek aan steun in de periode vóór 1 juni 1999 en voor de feitelijk niet gerealiseerde toezegging strekkende tot kwaliteitsbevordering.
2.1. Nadat de voorzieningenrechter van deze Raad het verzoek van de minister de aangevallen uitspraak te schorsen bij uitspraak van 31 mei 2005 had afgewezen en betrokkene beroep had ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op bezwaar, heeft de minister het in rubriek I genoemde nieuwe besluit op bezwaar van 15 december 2005 genomen. Daarbij is, onder voorbehoud van de uitkomst van het hoger beroep, het ontslag per 1 januari 2004 wederom gehandhaafd en heeft de minister in aanvulling op de onder punt 1.2. getroffen regeling een bedrag toegekend bestaande uit het verschil tussen de aan betrokkene betaalde bezoldiging en een bedrag, gelijk aan het bedrag als zou betrokkene zijn bezoldigd in schaal 11, over het tijdvak van 1 juni 2000 tot 1 januari 2004 alsmede een bedrag van € 10.000,-- voor het gebrek aan steun in de periode vóór 1 juni 1999. Betrokkene heeft op dit besluit gereageerd. De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt tot het beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit en tot het alsnog genomen nieuwe besluit op bezwaar.
3. Naar het oordeel van de Raad bevat, anders dan de minister heeft aangevoerd, het hoger beroep van betrokkene wel gronden als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, onder d, van de Awb. Hoewel de gronden van het hoger beroep summier zijn, neemt dit niet weg dat uit de inhoud van het (aanvullend) hoger beroepschrift en de bijlagen, blijkt dat betrokkene de voorzieningen zoals die volgens de rechtbank zouden moeten worden getroffen onvoldoende acht. Het hoger beroep van betrokkene is dus ontvankelijk.
4. Niet in geding is dat ten tijde van de ontslagverlening sprake was van verstoorde verhoudingen tussen betrokkene en zijn werkgever en dat de minister daarom bevoegd was om betrokkene op de gebezigde grond te ontslaan. Ingevolge het tweede lid van artikel 99 van het ARAR moet daarbij een voorziening worden getroffen die naar het oordeel van het bevoegd gezag met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Die voorziening dient ten minste gelijk te zijn aan de uitkering waarop aanspraak bestaat bij niet verwijtbare werkloosheid. Volgens vaste jurisprudentie kan een verdergaande regeling aangewezen zijn indien het bestuursorgaan een zodanig belangrijk aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid dat niet met die basisuitkering kan worden volstaan. Daarbij gaat het om een compensatie voor bedoeld aandeel en niet zonder meer om volledige vergoeding van de uit het ontslag voortvloeiende schade. De Raad stelt vast dat de minister in dit geval een extra voorziening heeft getroffen, zodat de vraag moet worden beantwoord of daarmee
- gelet op het aandeel van de minister in het conflict en onder afweging van alle
belangen - in redelijkheid kon worden volstaan.
4.1. Betrokkene meent dat hij met de toegekende voorzieningen te kort is gedaan, omdat hij - kort samengevat - in de periode nadat hij als klokkenluider is opgetreden door de top van het ministerie stelselmatig in zijn loopbaan is belemmerd. Betrokkene is van mening dat het conflict volledig door de minister is veroorzaakt en heeft ter compensatie van het toegebrachte leed, het gebrek aan steun voor de positie van klokkenluider en de loopbaan-schade aanvullend een bedrag van € 25.000,--, alsmede het verschil tussen schaal 10 en 11 over het tijdvak van 1 juni 1999 tot 1 juni 2000, tot een bedrag van € 8.544,--, gevorderd.
4.2. Volgens de minister is het niet adequaat reageren op de melding van het vermoeden van een misstand voldoende gecompenseerd door hetgeen hij op 1 juni 1999 heeft uitgesproken en vastgesteld. Verder heeft de rechtbank, aldus de minister, ten onrechte overwogen dat betrokkene feitelijk geen kwaliteitsbevordering, die overigens onderdeel uitmaakte van het pakket aan compenserende maatregelen, zou hebben ontvangen. Daarbij heeft de minister erkend dat zijnerzijds op sommige punten onvoldoende en ongelukkig is gecommuniceerd, maar heeft bestreden dat van een stelselmatige tegenwerking sprake is geweest. Voorts heeft de minister gewezen op het aandeel van betrokkene in het conflict, dat niet bestaat uit het doen van de melding, noch uit de vervolgklacht over de wijze waarop het ministerie het strafrechtelijk onderzoek heeft doen instellen, maar uit het door betrokkene ook na de afronding van het strafrechtelijk onderzoek steeds maar terugkomen op het verleden en het zich niet kunnen vinden in het uitblijven van strafvervolging van de ontslagen directeur.
5. Ten aanzien van de in het bestreden besluit getroffen voorzieningen, overweegt de Raad als volgt.
rehabilitatie
5.1. Uit de gedingstukken blijkt dat betrokkene en zijn collega W. in juni 1999 een gesprek hebben gevoerd met de minister, waarin deze heeft vastgesteld dat het gedrag van betrokkene en zijn collega is te kwalificeren als integer en naar behoren. Dit is - zij het eerst in 2000 - ook naar buiten toe (schriftelijk) kenbaar gemaakt. Er is aldus, naar het oordeel van de Raad, sprake geweest van een vorm van rehabilitatie.
kwaliteitsbevordering
5.2. Uitkomst van het gesprek met de minister is voorts geweest dat betrokkene, wiens functie werd bezoldigd volgens schaal 9, een structurele kwaliteitsbevordering werd toegekend. Dit hield in dat betrokkene in mei 2000 met terugwerkende kracht tot 1 juni 1999 in schaal 10 werd geplaatst. Anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak is de Raad van oordeel dat de minister de toegezegde kwaliteitsbevordering daarmee ook daadwerkelijk heeft gerealiseerd. Dat zeer kort daarna alle rechercheurs in schaal 9 werden bevorderd naar schaal 10, brengt niet met zich dat betrokkene geen recht is gedaan. De rechtbank heeft ten onrechte geen gewicht toegekend aan het feit dat de bevordering aan betrokkene met terugwerkende kracht is verleend, zodat hij in een financieel gunstiger positie verkeerde dan zijn collega-rechercheurs. De minister heeft voorts verklaard dat de bevordering van de andere rechercheurs de uitkomst was van een eerder in gang gezet functiewaarderingstraject en de Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden om die verklaring voor onjuist te houden. Van een vooropgezet doel betrokkenes bevordering tot een wassen neus te maken is derhalve niet gebleken.
loopbaan
5.3. Nadat betrokkene in mei 1998 wegens ziekte was uitgevallen, zijn met hem afspraken gemaakt over zijn loopbaan en is hij met ingang van 1 januari 1999 geplaatst bij het Bureau Secretaris-Generaal (SG) in de functie van projectmedewerker in het project algemeen beveiligingsbeleid. Na een hernieuwde ziekmelding kort daarna heeft de minister betrokkene - die niet arbeidsongeschikt werd geacht door de bedrijfsarts - ontheffing verleend van de verplichting om op het werk te verschijnen. Nadien is getracht om de terugkeer naar de eigen werkplek te bewerkstelligen en is betrokkene door de minister opgedragen om met ingang van 4 oktober 2000 zijn werkzaamheden te hervatten. Nadat betrokkene op zijn werkplek was verschenen, is hij weer naar huis gestuurd omdat collega’s weigerden naar het werk te komen.
5.3.1. Betrokkene meent dat de mislukte terugkeer naar zijn oude werkplek bij uitstek een voorbeeld is van het frustreren van zijn loopbaan. De minister heeft dit ontkend, maar toegegeven dat de terugkeer mislukt is, omdat de collega’s van betrokkene zich afwijzend hadden opgesteld. Daarbij heeft de minister echter tevens gewezen op de starre houding van betrokkene nu hij er op stond dat zijn collega W. als vertrouwenspersoon zou worden ingeschakeld, terwijl de anderen dit hadden afgewezen.
5.3.2. Met betrokkene kan worden geconstateerd dat de opdracht om zijn oude werkzaamheden te hervatten, gegeven het mislukte mediationtraject, niet in de rede lag. Betrokkene heeft desondanks gehoor gegeven aan die opdracht. Met betrokkene is de Raad van oordeel dat de minister hiermee de moeizame verhoudingen tussen betrokkene en zijn collega’s verder heeft doen escaleren. De Raad ziet hierin wel een substantieel aandeel in het voortbestaan van de verstoorde verhoudingen gelegen.
detachering
5.4. Nader overleg tussen partijen heeft in december 2000 geleid tot detachering en de toekenning van een eenmalige uitkering. Betrokkene is per 1 januari 2001 voor een periode van vier jaar gedetacheerd bij het Kernteam N/O Nederland (verder: KTNON). Bij de afspraken over de detachering heeft de minister tevens aan betrokkene een financiële tegemoetkoming en voorzieningen toegekend, waaronder de vergoeding van kosten van juridische bijstand, het afkopen van verlofdagen, en de afkoop van onkosten-vergoedingen en toekenning van bepaalde faciliteiten die betrokkene gedurende die periode werkend bij VROM zou hebben ontvangen, tot een totaal bedrag van € 50.862,--
( fl. 112.050,--). Tevens zijn afspraken gemaakt over de mogelijkheid tot vergoeding van kosten van psychologische hulp. Uit coulanceoverwegingen heeft de minister aan betrokkene nadien een aanvullende vergoeding van kosten van juridische bijstand tot een bedrag van € 6.504,84 (fl. 14.334,77) toegekend. Begin februari 2002 is de detachering van betrokkene voortijdig beëindigd. Nadien heeft betrokkene geen werkzaamheden meer verricht.
5.4.1. Appellant is van mening dat het werk bij het KTNON ver onder zijn niveau lag, als gevolg waarvan de detachering is mislukt. Ook dit acht appellant een treffend voorbeeld van frustratie van zijn loopbaan. De minister heeft aangegeven dat de detachering bij het KTNON in overleg met betrokkene tot stand is gekomen. Voorts heeft de minister gewezen op de functioneringsgesprekken en de brief van de chef van het KTNON van februari 2002.
5.4.2. Met de minister kan worden geconstateerd dat de detachering in onderling overleg tot stand is gekomen. Uit de hiervoor genoemde brief blijkt voldoende dat de detachering voortijdig is beëindigd wegens het onvoldoende functioneren van betrokkene. Uit de functioneringsverslagen blijkt dat betrokkene te veel met het verleden bezig was en er klachten waren over zijn passieve houding en het niet verwerken van de informatie. Aan betrokkene is gelet hierop begeleiding bij zijn werkzaamheden aangeboden, maar dat heeft niet het gewenste resultaat gehad. De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden voor de stelling dat met de opgedragen werkzaamheden doelbewust is getracht de detachering te doen mislukken. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat de minister bij de afspraken over de detachering tevens aan betrokkene een zeer ruime financiële tegemoetkoming en voorzieningen heeft toegekend en de detachering voor een periode van vier jaar was overeengekomen.
6. Anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak is de Raad van oordeel dat de voorzieningen genoemd in 1.2., waarmee de minister uitdrukking heeft gegeven aan het aandeel dat hij geacht kan worden te hebben in de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid, alles overziende, niet onredelijk zijn te achten. Daarbij is niet alleen betrokken hetgeen in 5.4.2. is overwogen, maar ook het feit dat aan appellant een aandeel in het voortbestaan van het conflict niet kan worden ontzegd. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de Raad gebleken dat betrokkene niet heeft volstaan met het melden van een vermoedelijke misstand, maar dat hij zich nadien heeft opgeworpen als procesbewaker en zich niet heeft kunnen neerleggen bij het feit dat door het Openbaar Ministerie is afgezien van strafvervolging jegens zijn voormalig directeur. Van de zijde van de minister is meermalen gepoogd een streep onder het verleden te trekken en zich te richten op de toekomst, maar betrokkene heeft zich daar moeilijk in kunnen schikken. Illustratief acht de Raad in dit verband de brief die betrokkene en zijn collega W. in augustus 2002 naar het huisadres van de toen net aangetreden ambtsdrager hebben gezonden. Bij de afweging van alle belangen acht de Raad voorts niet zonder betekenis dat betrokkene sedert februari 2002 geen werkzaamheden meer heeft verricht en hem tot de ontslagdatum van 1 januari 2004 zijn bezoldiging is doorbetaald. Ook in de daaraan voorafgaande periode heeft betrokkene geruime tijd met behoud van bezoldiging geen werkzaamheden verricht. Tot slot heeft meegewogen dat de minister in de loop der tijd aan betrokkene reeds aanzienlijke vergoedingen heeft betaald voor onder meer juridische bijstand.
7. Uit het vorenstaande volgt dat de Raad het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit op een onvoldoende feitelijke grondslag berust, niet deelt, zodat het hoger beroep van de minister slaagt.
7.1. De aangevallen uitspraak moet dus worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het door betrokkene tegen het besluit van 4 november 2003, aangevuld bij besluit van 1 december 2003, ingestelde beroep ongegrond verklaren. Het door betrokkene tegen het uitblijven van een nieuw besluit ingediende beroep wordt, reeds omdat de minister alsnog een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, niet-ontvankelijk verklaard omdat het procesbelang aan dat beroep is komen te ontvallen. Het nieuwe besluit van 15 december 2005 tot slot wordt, nu door de vernietiging van de aangevallen uitspraak de grondslag daaraan is komen te ontvallen, eveneens vernietigd.
8. De Raad acht gelet op dit alles geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten van betrokkene.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep van betrokkene tegen het besluit van 4 november 2003, aangevuld bij besluit van 1 december 2003, ongegrond;
Verklaart het beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
Vernietigt het nieuwe besluit op bezwaar van 15 december 2005.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en K. Zeilemaker en
K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 december 2006.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) E. Heemsbergen.
HD
25.11