Uitspraak
04/6588 AW, 04/6751 AW en 05/1055 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
de Staatssecretaris van Financiën, thans de Minister van Financiën (hierna: Minister),
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 oktober 2004, 02/5529 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
de Staatssecretaris van Financiën
Datum uitspraak: 31 augustus 2006
I. PROCESVERLOOP
De Minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene is eveneens hoger beroep ingesteld.
De Minister en betrokkene hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2006. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J.V.J. van der Smissen, werkzaam bij de Belastingdienst. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door D. van Zoelen, werkzaam bij de CMHF.
II. OVERWEGINGEN
1. Dit geding, dat aanvankelijk ten name van de Staatssecretaris van Financiën is gevoerd, is, in verband met de wijziging van taken blijkend uit het besluit van 7 juli 2006 tot ontslag aan die staatssecretaris (Stcrt. 2006, 132), voortgezet ten name van de Minister van Financiën. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de Minister, wordt daaronder tot 7 juli 2006 (mede) verstaan de Staatssecretaris van Financiën.
2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1. Betrokkene was vanaf 1 september 1994 in dienst bij de Belastingdienst [standplaats] als behandelfunctionaris, groepsfunctionaris I. In deze functie gaat het om zwaardere fiscale problematiek op academisch niveau. Vanaf 1 februari 1997 zijn er omtrent het functioneren van betrokkene meerdere beoordelingen opgemaakt. De beoordelingen over het tijdvak van 1 februari 1997 tot 15 augustus 1998, over het tijdvak van november 1998 tot en met augustus 1999 en over het tijdvak van 1 december 1999 tot 1 juni 2000 gaven op de onderdelen oordeelsvorming en kwaliteit een onvoldoende of matig functioneren te zien. Betrokkene heeft tegen deze beoordelingen geen rechtsmiddelen aangewend.
2.2. Op grond van deze beoordelingen is door de Minister aan betrokkene bij brief van
18 september 2000 het voornemen kenbaar gemaakt haar wegens ongeschiktheid voor de functie ontslag te verlenen met toepassing van artikel 98, lid 1, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Naar aanleiding van de door betrokkene kenbaar gemaakte bedenkingen heeft de Minister besloten de uitvoering van zijn voornemen op te schorten en betrokkene nog een kans te geven haar functioneren te verbeteren, welke verbetering zou dienen te blijken uit een beoordeling over het tijdvak van 1 december 2000 tot 1 september 2001. In deze beoordelingsperiode diende er sprake te zijn van een reële groei in de kwaliteit van het werk. Nadien is deze periode nader vastgesteld op 1 december 2000 tot 1 mei 2002.
2.3. Op 29 mei 2002 is omtrent het functioneren van betrokkene een beoordeling vastgesteld over de periode van 1 december 2000 tot 1 mei 2002. Op de onderdelen Besluitvaardigheid, Produktgerichtheid kwantitatief en Plannen en organiseren/ voortgangscontrole luidde het oordeel: matig, en op de onderdelen Produktgerichtheid kwalitatief en Oordeelsvorming: onvoldoende.
2.4. Bij besluit van 27 juni 2002 heeft de Minister betrokkene op grond van ongeschiktheid voor de functie ontslag verleend per 1 juli 2002, welk besluit bij het bestreden besluit van 6 december 2002 is gehandhaafd.
2.5. Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de Minister het bezwaar van betrokkene tegen de onder 2.3. vermelde beoordeling ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van 26 oktober 2004, 02/5225, het beroep van betrokkene, gericht tegen het besluit van 31 oktober 2002, gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de Minister opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij besluit van 22 december 2004 heeft de Minister ter uitvoering van deze uitspraak het bezwaar gegrond verklaard en de beoordeling ingetrokken.
2.6. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het door betrokkene tegen het bestreden ontslagbesluit van 6 december 2002 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het ontslagbesluit voornamelijk berust op de beoordeling over de laatste periode en dat, nu het besluit tot handhaving van deze beoordeling is vernietigd, het dragende deel van het bestreden besluit is komen te vervallen.
2.7. Ter uitvoering van deze uitspraak heeft de Minister op 24 januari 2005 het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het ontslagbesluit in stand gelaten.
Het geding in hoger beroep strekt zich op de voet van artikel 6:19, in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uit tot dit nieuwe besluit.
3.1. De Minister heeft in hoger beroep in hoofdzaak aangevoerd dat het door de rechtbank genoemde formele gebrek in het vernietigde beoordelingsbesluit niet betekent dat ook het ontslagbesluit aan een motiveringsgebrek lijdt. Het ontslagbesluit kent een eigen motivering, welke gebaseerd is op de gedragingen en omstandigheden, die blijken uit alle door de Minister bij de rechtbank in het geding gebrachte stukken en niet uitsluitend op het resultaat van de vierde beoordeling.
3.2. Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen veroordeling in de kosten van juridische bijstand in de bezwaarfase heeft uitgesproken.
Voorts had de rechtbank volgens betrokkene moeten ingaan op haar stelling dat zij ten onrechte niet is herplaatst en op een door haar ingebrachte second opinion.
4. Namens de Minister en betrokkene is gemotiveerd verweer gevoerd.
5. De Raad overweegt als volgt.
5.1. Voor de rechterlijke beoordeling van een ontslag als het onderhavige geldt als toetsingskader dat de ongeschiktheid voor de functie moet worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar; hij moet tijdig met zijn tekortkomingen zijn geconfronteerd en in de gelegenheid zijn gesteld om zijn functioneren te verbeteren; voor zover nodig dient hem daarbij begeleiding te worden geboden.
5.2. Zoals uit het bestreden besluit genoegzaam blijkt heeft de Minister zijn oordeel, dat betrokkene ongeschikt is voor de door haar vervulde functie van behandelfunctionaris op het niveau van groepsfunctie I, gevormd op basis van het functioneren van betrokkene sedert 1 februari 1997. In het bestreden besluit wordt vastgesteld dat het onvoldoende functioneren in de periode van 1 februari 1997 tot 1 juni 2000 in rechte vaststaat en dat dit functioneren in de periode daarna ook niet is verbeterd.
5.3. De Raad onderschrijft niet het oordeel van de rechtbank dat de laatste beoordeling in zodanige mate het dragende deel van het ontslagbesluit was dat niet meer tot toetsing van het ongeschiktheidoordeel kon worden overgegaan op grond van de andere ter beschik-king staande gegevens, waaronder de drie eerdere beoordelingen. De Raad acht in dit verband van belang dat het besluit tot handhaving van deze laatste beoordeling is vernietigd - en de beoordeling uiteindelijk is herroepen -, vanwege een formeel gebrek, hieruit bestaande dat een van de drie informanten bij die beoordeling niet als zodanig had mogen optreden. Zulks brengt niet mee dat aan de overige door de Minister in het geding gebrachte stukken, die een licht werpen op het functioneren van betrokkene in de periode vanaf 1 december 2000, geen betekenis meer zou kunnen toekomen.
6. De Raad zal vervolgens beoordelen of voor de conclusie van de Minister dat betrokkene ongeschikt is voor de door haar vervulde functie voldoende feitelijke grondslag aanwezig is en of het bestreden besluit ook anderszins stand houdt.
6.1. De Raad stelt hierbij voorop dat gelet op de hiervoor genoemde eerste drie beoor-delingen in rechte vaststaat dat betrokkene over een lange periode, van 1 februari 1997 tot 1 juni 2000, onvoldoende functioneerde, en wel juist op de voor haar functieniveau cruciale onderdelen als oordeelsvorming en kwaliteit. Voorts is de Raad van oordeel dat door de Minister voldoende is aangetoond dat het functioneren van betrokkene in de periode na 1 juni 2000 niet wezenlijk is verbeterd, ondanks dat zij toen intensief is begeleid. Uit de regelmatige verslaglegging van de begeleiding van betrokkene en de in dit kader gehouden gesprekken blijkt overtuigend dat de kwaliteit van het door betrokkene afgeleverde werk bij haar begeleidster en haar leidinggevende herhaaldelijk onvoldoende werd bevonden en dat dit steeds met haar werd besproken.
Ook zonder acht te slaan op de vierde beoordeling van 29 mei 2002 kan op grond van de ter beschikking staande gegevens niet worden geconcludeerd dat betrokkene de laatste kans, die haar in 2000 nog was gegeven, heeft aangegrepen door te laten zien dat haar functioneren alsnog op voldoende niveau was gekomen.
Door de Minister is het functioneren van betrokkene mitsdien over een periode van vijf jaren op goede gronden als onvoldoende aangemerkt.
6.2. Betrokkene heeft betwist dat zij niet heeft gefunctioneerd op het niveau van een
I-functionaris. Zij doet dit steunen op de positieve afloop van door haar voor de Belastingdienst gevoerde procedures, op de kwaliteit van de door haar gepubliceerde annotaties en op de mening van één van de bij de beoordeling betrokken informanten.
De Raad is van oordeel dat noch de uitkomst van de desbetreffende belastingprocedures, noch de inhoud van de door haar buiten het werk vervaardigde annotaties relevant zijn voor de beoordeling van haar functioneren. Hetzelfde geldt voor hetgeen betrokkene nog ter zitting heeft aangevoerd omtrent de kwaliteit van haar huidige werkzaamheden als docent belastingrecht aan de HES te Amsterdam. Van belang is immers wat de begeleider en de leidinggevende van de kwaliteit van de werkzaamheden vinden. In dit licht kan ook aan het door betrokkene in geding gebrachte oordeel van prof. dr. J.W. Zwemmer, dat de door haar aan hem getoonde stukken vakinhoudelijk aan de maat waren, niet die betekenis worden toegekend, die betrokkene daaraan toegekend wenst te zien. Ook de omstandigheid dat een van de bij de laatste beoordeling betrokken informanten een positiever oordeel over het werk van betrokkene zou hebben, toont op zichzelf onvoldoende aan dat de kwaliteit van het werk van betrokkene voldoende is geweest, nu daartegenover het uitvoerig gemotiveerde oordeel van anderen is gesteld.
6.3. De Raad kan betrokkene voorts niet volgen in haar betoog dat de begeleiding onvoldoende is geweest. Vanaf 1 juni 2000 is aan betrokkene een daartoe gekwalificeerde begeleidster toegewezen in de persoon van H. Op 23 juni 2001 heeft betrokkene zelf nog aangegeven dat zij de ondersteuning door H. als nuttig en leerzaam ervaart. Ook zijn er regelmatig intensieve begeleidingsgesprekken met betrokkene gevoerd teneinde haar te wijzen op de punten waarop zij haar functioneren diende te verbeteren, zij het dat betrokkene, zoals uit die verslagen blijkt, meestal met haar begeleidster over de kwaliteit van haar werk van mening verschilde.
6.4. Betrokkene heeft aangevoerd dat zij in elk geval na de derde beoordeling had moeten worden geplaatst bij een andere eenheid. De Raad stelt vast dat betrokkene berust heeft in het besluit om haar na de derde beoordeling nog een laatste periode bij de eenheid [standplaats] te geven, waarin zij zich zou kunnen verbeteren. Voorts was de Minister niet op grond van enige wettelijke bepaling verplicht een herplaatsingsonderzoek te verrichten alvorens over te gaan tot ontslag wegens ongeschiktheid. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat sprake was van duidelijke ongeschiktheid voor het betrokken groeps-niveau. Niet is gebleken dat het onvoldoende functioneren van betrokkene in een directe relatie stond met de situatie en de verhoudingen binnen de eenheid [standplaats]. De omstandigheid dat een functionaris bij een andere eenheid heeft aangegeven onder-steuning door betrokkene op prijs te stellen maakt een en ander niet anders.
6.5. Door betrokkene is nog aangevoerd dat de Minister onvoldoende heeft onderzocht of het slechte functioneren van betrokkene werd veroorzaakt door ziekteverschijnselen van depressieve aard. De Raad heeft eerder overwogen (CRvB 25 februari 1999, LJN AK6535, TAR 1999, 71) dat onderzoek naar het bestaan van een eventuele medische oorzaak van de ongeschiktheid aangewezen is in die gevallen waarin aanwijzingen voorhanden zijn dat de ongeschiktheid van een ambtenaar (mede) voortkomt uit of samenhangt met een ziekte of gebrek of waarin gerede twijfel bestaat of het onvoldoende functioneren van een ambtenaar wordt veroorzaakt door eigenschappen van karakter, geest of gemoed dan wel door ziekte of gebreken.
De Raad ziet in dit geval zulke aanwijzingen of gerede twijfel niet voorhanden. Bij de vaststelling van de eerste drie beoordelingen heeft betrokkene van een medische oorzaak geen melding gemaakt. Met betrekking tot de door betrokkene aangegeven RSI-klachten moet worden vastgesteld dat hiermee in de beoordeling van 29 mei 2002, zoals daarin uitdrukkelijk is vermeld, rekening is gehouden en dat ook in verband daarmee de beoordelingsperiode aanzienlijk is verlengd. Ook heeft betrokkene geen medische verklaringen overgelegd die haar stelling op dit punt ondersteunen.
6.6. Tenslotte heeft betrokkene aangevoerd dat de tijd gelegen tussen het ontslagbesluit en de datum van ingang van het ontslag te kort is geweest. De Raad stelt vast dat bij een ontslag als het onderhavige in het ARAR geen opzegtermijn is voorgeschreven en ziet ook overigens in de keuze van de ontslagdatum geen reden om het bestreden besluit niet in stand te laten.
7. Op vorenstaande gronden is de Raad tot de slotsom gekomen dat de Minister bevoegd was tot het verlenen van ontslag aan betrokkene op grond van ongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken en dat de Minister ook in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het bestreden besluit houdt dus stand.
8. Hieruit volgt dat dit besluit bij de aangevallen uitspraak ten onrechte is vernietigd, zodat deze uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet hierop behoeven de grieven van betrokkene in hoger beroep geen afzonderlijke bespreking meer.
9. De Raad overweegt dat, nu het hoger beroep van de Minister slaagt en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, daarmee tevens de grondslag komt te ontvallen aan de nieuwe beslissing op bezwaar van 24 januari 2005, zodat dit besluit dient te worden vernietigd.
10. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit van 6 december 2002 ongegrond;
Vernietigt het besluit van 24 januari 2005.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en A.A.M. Mollee als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.J.W. Loots als griffier, uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2006.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) P.J.W. Loots.
HD
20.08