Uitspraak
02/2000 WUBO + 03/4567 WUBO
V E R Z O E K
aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 van Pro het EG-verdrag, zoals dat verdrag sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam per 1 mei 1999 luidt, in de gedingen tussen:
1. [eiseres], wonende te [woonplaats], Tenerife (Spanje), eiseres,
en
de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad, verweerster,
2. [eiser], wonende te [woonplaats], Tenerife (Spanje), eiser,
en
de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad, verweerster.
I. FEITEN EN PROCESVERLOOP
a. zaak 02/2000 WUBO
Eiseres (verder te noemen: [naam eiseres]), geboren in 1943 in het voormalige Nederlands-Indië, is in 1954 naar Nederland gekomen. In 1961 heeft zij de Nederlandse nationaliteit verworven. [naam eiseres] heeft in 1986 haar werkzaamheden als directiesecretaresse bij de Gemeentelijke Dienst Verpleging en Verzorging te Den Haag wegens arbeidsongeschiktheid beëindigd.
In december 1986, toen [naam eiseres] nog in Nederland woonde, heeft zij een aanvraag ingediend om toekenning van een periodieke uitkering en vergoeding van diverse bijzondere voorzieningen krachtens de Wet uitkeringen burger- oorlogsslachtoffers 1940-1945 (WUBO). [naam eiseres] heeft die aanvraag gebaseerd op gezondheidsklachten die zij naar haar zeggen heeft overgehouden aan hetgeen haar tijdens de Japanse bezetting en de daarop gevolgde zogenoemde Bersiap-periode (d.w.z. de periode tot 27 december 1949 waarin Nederland probeerde het gezag over Nederlands-Indië terug te krijgen) in Nederlands-Indië is overkomen. In 1987 heeft [naam eiseres] zich in Spanje gevestigd.
Bij besluit van 5 juni 1989 heeft de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (verder te noemen: de PUR) de aanvraag van [naam eiseres] afgewezen. Daarbij is -in overeenstemming met het advies van de geneeskundig adviseur
G.A.M. Bak- overwogen dat [naam eiseres] geen tot blijvende invaliditeit leidend letsel heeft opgelopen, zodat zij niet kan worden aangemerkt als burger-oorlogsslachtoffer in de zin van de WUBO. Tegen dit besluit heeft [naam eiseres] geen rechtsmiddelen aangewend.
In 1999 heeft [naam eiseres] een hernieuwde aanvraag ingediend om erkenning als burger-oorlogsslachtoffer en toekenning van onder meer een periodieke uitkering en een toeslag voor voorzieningen welke strekken tot verbetering van haar levensomstandigheden. Bij besluit van 29 december 2000 is deze aanvraag afgewezen. Daarbij heeft de PUR, rekening houdend met de per 1 juli 1998 bij de beoordeling van blijvende invaliditeit gehanteerde richtlijnen, [naam eiseres] op advies van haar geneeskundig adviseurs M. Hoornstra-Deurloo en P. Windels erkend als burger-oorlogsslachtoffer. Ten tijde van haar aanvraag was [naam eiseres] evenwel gevestigd in Spanje zodat niet voldaan wordt aan de in de WUBO gestelde territorialiteitsvoorwaarde. Voorts is overwogen dat er geen sprake is van dermate bijzondere omstandigheden dat het toepassen van de anti-hardheidsbepaling is gerechtvaardigd. Bij besluit van 28 december 2001 heeft de PUR het bezwaar tegen het besluit van 29 december 2000 ongegrond verklaard.
In beroep heeft [naam eiseres] onder meer aangevoerd dat de territorialiteitsvoorwaarde in strijd is met de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 28 maart 2003, waar namens [naam eiseres] is verschenen
mr. L. Catakli, advocaat te Wassenaar en waar de PUR zich heeft doen vertegenwoordigen door J.A. Groeneveld, werkzaam bij de Pensioen- en Uitkeringsraad.
Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
Het geding is vervolgens -gevoegd met zaak 03/4567 WUBO- behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 27 februari 2004, waar namens [naam eiseres] is verschenen mr. A. Jankie, advocaat te Wassenaar en waar de PUR zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.M. Geerts, advocaat te Den Haag en mr. E.H.J. Krajenbrink, werkzaam bij de Pensioen- en Uitkeringsraad.
b. 03/4567 WUBO
Eiser (verder te noemen: [naam eiser]), geboren in 1931 in Nederlands Indië, is in 1947 naar Nederland gekomen. Van 1951 tot 1971 bezat [naam eiser] de Indonesische nationaliteit. In 1971 heeft hij weer de Nederlandse nationaliteit verkregen. [naam eiser] heeft in 1983 zijn werkzaamheden als ambtenaar bij de gemeente Den Haag gestaakt en is volledig arbeidsongeschikt verklaard op psychische gronden. In 1987 heeft [naam eiser] zich in Spanje gevestigd. [naam eiser] heeft in april 1999 een aanvraag om toekenning van onder meer een periodieke uitkering en een toeslag voor voorzieningen welke strekken tot verbetering van zijn levensomstandigheden krachtens de WUBO ingediend. Bij besluit van 28 december 2000 heeft de PUR deze aanvraag afgewezen. Daarbij is overwogen dat [naam eiser] wordt erkend als burger-oorlogsslachtoffer maar dat hij niet voldoet aan de in de WUBO gestelde territorialiteitsvoorwaarde nu hij ten tijde van de aanvraag in Spanje was gevestigd. Evenmin is er sprake van dermate bijzondere omstandigheden dat het toepassen van de anti-hardheidsbepaling is gerechtvaardigd. Bij besluit van 28 december 2001 heeft de PUR het bezwaar tegen het besluit van 28 december 2000 ongegrond verklaard.
In beroep heeft [naam eiser] onder meer betoogd dat de territorialiteitsvoorwaarde in strijd is met de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.
Het geding is -gevoegd met zaak 02/2000 WUBO- behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 27 februari 2004, waar namens eiser is verschenen mr. A. Jankie, advocaat te Wassenaar en waar verweerster zich heeft doen vertegenwoordigen door Mr. J.M. Geerts, advocaat te Den Haag en mr. E.H.J. Krajenbrink, werkzaam bij de Pensioen- en Uitkeringsraad.
II. OVERWEGINGEN
a. Het relevante nationale recht
Nederland kent voor oorlogsgetroffenen een vijftal pensioen- en uitkeringswetten waaronder de WUBO. De WUBO is bedoeld voor degene die als burger door of in verband met de Duitse of Japanse bezetting danwel bij ongeregeldheden in de na-oorlogse jaren in het voormalig Nederlands-Indië lichamelijk of psychisch letsel heeft opgelopen en daardoor blijvend invalide is geworden of is overleden (het zogenoemde burger-oorlogsslachtoffer, artikel 2). Ook nabestaanden van burger-oorlogsslachtoffers kunnen een beroep doen op de WUBO (artikel 3).
Aan de WUBO kunnen onder meer aanspraken worden ontleend op een periodieke uitkering (artikel 7 e.v.) en een toeslag voor voorzieningen welke strekken tot verbetering van de levensomstandigheden van het burger-oorlogsslachtoffer (art. 19). De bedoeling van het verstrekken van de periodieke uitkering is binnen redelijke grenzen de inkomstenderving te compenseren welke het gevolg is van de door oorlogsletsel veroorzaakte invaliditeit. De uitkering wordt berekend aan de hand van de grondslag. Dit is het bedrag dat het burger-oorlogsslachtoffer op de datum van de aanvraag had kunnen verdienen in zijn of haar beroep of bedrijf als hij/zij de werkzaamheden niet zou hebben moeten beëindigen of verminderen ten gevolge van zijn/haar invaliditeit. Van deze grondslag krijgt het burger-oorlogsslachtoffer of diens nabestaande een percentage dat afhankelijk is van de burgerlijke staat, het inkomen van de partner, de leeftijd en van het antwoord op de vraag of men minderjarige kinderen heeft. Op de uitkering worden eigen inkomsten in mindering gebracht.
Als algemene regel geldt dat de wet slechts van toepassing is op degene die de Nederlandse nationaliteit bezit en op de datum van de aanvraag in Nederland is gevestigd (artikel 3). De nationaliteits- en territorialiteitsvoorwaarde vloeien voort uit het bij de totstandkoming van de WUBO vastgestelde uitgangspunt dat de bijzondere solidariteitsplicht van het Nederlandse volk jegens de burger-oorlogsslachtoffers die aan de WUBO ten grondslag ligt, een naar nationaliteit èn woonland beperkte reikwijdte heeft. Is de uitkering, toeslag e.d. eenmaal toegekend dan behoudt betrokkene in beginsel de hem toegekende rechten, ook als hij zich in het buitenland vestigt. Om te voorkomen dat in het buitenland woonachtige personen zich kortstondig in Nederland vestigen teneinde een uitkering te verwerven om zich daarna opnieuw naar het buitenland te begeven, is bepaald dat personen, die zich na de datum van het in werking treden van de wet (11 maart 1984) in Nederland vestigen, de hun toegekende rechten verliezen, indien zij binnen een termijn van vijf jaren, te rekenen vanaf de datum van vestiging, opnieuw hun woonplaats in het buitenland kiezen
De toepassing en uitvoering van de WUBO is opgedragen aan de Pensioen- en Uitkeringsraad. De wetgever heeft aan de Pensioen- en Uitkeringsraad de bevoegdheid gegeven de WUBO, ondanks het niet voldoen aan de in artikel 3 gestelde Pro nationaliteits- en territorialiteitsvoorwaarde, toch op het burger-oorlogsslachtoffer van toepassing te verklaren indien het niet toepassen van de wet een klaarblijkelijke hardheid zou zijn. De Pensioen- en Uitkeringsraad hanteert in dit kader de volgende algemene beleidslijn. De anti-hardheidsbepaling kan in beginsel worden toegepast indien er sprake is van een verbondenheid met de Nederlandse samenleving, zowel ten tijde van de oorlogsgebeurtenis als ten tijde van de aanvraag. Van een verbondenheid ten tijde van de oorlogsgebeurtenis is sprake indien de betrokkene de Nederlandse nationaliteit bezat dan wel Nederlands onderdaan in de zin van de toenmalige Wet van 10 februari 1910 (Stb. 55) was of indien de betrokkene was gevestigd in Nederland of Nederlands-Indië. Van een verbondenheid ten tijde van de aanvraag is sprake indien de betrokkene de Nederlandse nationaliteit bezit of gevestigd is in Nederland. Indien aan deze voorwaarden wordt voldaan, wordt individueel beoordeeld in hoeverre in de desbetreffende situatie sprake is van een klaarblijkelijke hardheid. Als algemeen criterium wordt hierbij gesteld dat het buiten Nederland gevestigd zijn moet zijn veroorzaakt door omstandigheden welke objectief bezien, buiten de directe invloedssfeer van betrokkene liggen, c.q. met zich meebrengen dat in redelijkheid niet van betrokkene verwacht had mogen worden dat hij niet tot die vestiging buiten Nederland zou zijn overgegaan. Hierbij wordt met name gedacht aan grenscorrecties en medische motieven. Met betrekking tot het zich vestigen in het buitenland op grond van medische motieven is de anti-hardheidsbepaling van toepassing indien er sprake is van een stringente medische noodzaak tot vestiging in het buitenland van ofwel het burger-oorlogsslachtoffer, diens partner dan wel tot zijn gezin behorende minderjarige kinderen. Niet vereist is dat de stringente medische noodzaak ook oorlogsgerelateerd is. Indien het zich vestigen in het buitenland een gevolg is van een huwelijk dan wel economische motieven daartoe aanleiding hebben gegeven dient naar het oordeel van de Pensioen- en Uitkeringsraad de anti-hardheidsbepaling niet te worden toegepast.
In situaties dat betrokkene ten tijde van de calamiteit in Nederland woonachtig was en tot de datum van aanvraag onafgebroken in Nederland heeft verbleven, doch nimmer de Nederlandse nationaliteit heeft bezeten, acht de Pensioen- en Uitkeringsraad de anti-hardheidsbepaling eveneens toepasbaar.
De Pensioen- en Uitkeringsraad heeft met ingang van 1 juli 2004 haar beleid met betrekking tot toepassing van de hardheidsclausule aangepast. Nederlandse onderdanen die in het buitenland wonen kunnen in aanmerking komen voor een WUBO-uitkering onder meer indien zij op het moment van de aanvraag de Nederlandse nationaliteit hebben, enige tijd in Nederland hebben gewoond en (samen met hun partner) een bruto-maandinkomen van minder dan € 1.741,56 hebben.
b. Toetsing naar nationaal recht
In deze procedures staat de Raad voor de beantwoording van de vraag of de weigeringen van de PUR om [naam eiseres] en [naam eiser] een periodieke uitkering toe te kennen en diverse voorzieningen krachtens de WUBO te vergoeden, in rechte stand kunnen houden.
In zoverre de in januari 1999 ingediende aanvraag van [naam eiseres] een verzoek inhoudt om herziening van het besluit van
5 juni 1989 heeft [naam eiseres] doen stellen dat de PUR ten onrechte heeft geweigerd het bij dat besluit gegeven causaliteitsoordeel te herzien, het besluit bij gebrek aan een medisch onderzoek van [naam eiseres] niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en voorts dat de weigering bij het thans bestreden besluit van 28 december 2001 om tot herziening over te gaan evenmin met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gebracht alsook ondeugdelijk is gemotiveerd.
In dat verband heeft [naam eiseres] er met name op gewezen dat blijkens de gedingstukken de geneeskundig adviseur van de PUR, Hoornstra-Deurloo, op 23 september 1999 als haar mening heeft gegeven dat het advies van geneeskundig adviseur Bak op 28 maart 1989 niet op goede gronden tot stand is gekomen, omdat toen het accent is gelegd op de zogenoemde life events, terwijl deze als onderdeel van de sequentiële oorlogstraumatisering zijn te beschouwen.
De Raad deelt de namens [naam eiseres] betrokken stelling niet, omdat de mening van Hoornstra-Deurloo is gebaseerd op de door de PUR per 1 juli 1998 ingevoerde uitbreiding van de door haar gehanteerde richtlijnen inzake het begrip sequentiële oorlogstraumatisering dat bij de medische beoordeling van de causaliteit inzake psychisch letsel een rol speelt en hij met name in zijn uitspraak van 12 april 2002, kenmerk 99/791 WUV en 99/793 WUBO, het standpunt van de PUR dat met de werking van die nadere richtlijn in concrete gevallen eerst per 1 juli 1998 rekening wordt gehouden zonder de mogelijkheid van terugwerkende kracht, heeft onderschreven. De Raad ziet in hetgeen namens [naam eiseres] is aangevoerd geen aanleiding om daarover thans anders te oordelen.
Dat het besluit van de PUR van 5 juni 1989 apert onjuist zou zijn, is dan ook niet staande te houden. De grief dat aan dat besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft, had [naam eiseres] in bezwaar tegen dat besluit naar voren kunnen en ook moeten brengen. Tot herziening van dat besluit kan een zodanig gebrek niet leiden. Aan [naam eiseres] kan voorts worden toegegeven dat de PUR, anders dan in haar verweerschrift en ter zitting van de Raad op 28 maart 2003, in het bestreden besluit van
28 december 2001 niet met zoveel woorden heeft aangegeven waarom zij meent dat haar besluit van 5 juni 1989 niet apert onjuist is, maar in dat formele gebrek ziet de Raad onvoldoende aanleiding voor vernietiging van het besluit van
28 december 2001. Uit het voorgaande volgt dat de PUR bij het nemen van het besluit van 28 december 2001 terecht is uitgegaan van de in januari 1999 voorliggende situatie, met name het gegeven dat [naam eiseres] toen was gevestigd in Spanje.
Vervolgens komt de Raad toe aan de territorialiteitsvoorwaarde.
Vaststaat dat [naam eiseres] en [naam eiser] niet voldoen aan de ingevolge artikel 3 van Pro de WUBO gestelde vereisten dat het burger-oorlogsslachtoffer de Nederlandse nationaliteit bezit én op de datum van de aanvraag hier te lande gevestigd is. De PUR heeft in beide gevallen geen aanleiding gezien de anti-hardheidsbepaling toe te passen, omdat, gelet op de terzake uitgebrachte adviezen van haar geneeskundig adviseurs, niet is gebleken van een voor de vestiging buiten Nederland bestaande stringente medische noodzaak en evenmin is gebleken van andere persoonlijke omstandigheden die daartoe noopten.
De bij evenvermelde bepaling aan de PUR toegekende bevoegdheid is discretionair van aard wat betekent dat de Raad een weigering van de PUR om van die bevoegdheid gebruik te maken als juist dient te aanvaarden, tenzij de conclusie moet luiden dat de PUR bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot haar weigering heeft kunnen komen, danwel bij het nemen van haar besluit heeft gehandeld in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel, hetzij enig algemeen rechtsbeginsel.
Naar het oordeel van de Raad kunnen de bij de besluiten van 28 december 2001 gehandhaafde weigeringen om toepassing te geven aan de anti-hardheidsbepaling de aan te leggen rechterlijke toetsing doorstaan.
De Raad stelt daarbij voorop dat hij in vaste rechtspraak de terughoudende wijze waarop de PUR gebruik maakt van die bevoegdheid -te weten in beginsel alleen, indien sprake is van een stringente medische noodzaak tot vestiging buiten Nederland van de betrokkene danwel een of meer van de leden van het gezin waartoe de betrokkene toen behoorde- aanvaardbaar heeft geoordeeld. Van die noodzaak is de Raad niet gebleken. Er liggen geen medische verklaringen voor uit de periode waarin [naam eiseres] en [naam eiser] naar Tenerife zijn vertrokken, te weten in 1987, waaruit naar voren komt dat dit vertrek om medische redenen geboden was. De Raad vermag voorts niet in te zien dat de PUR in al hetgeen namens [naam eiseres] en [naam eiser] is aangevoerd -met name banden met Nederland en verbondenheid met de Nederlandse samenleving- aanleiding had behoren te vinden tot het maken van een uitzondering. De uitspraak van de Raad van 14 oktober 1996, kenmerk 94/237 WUBO, gepubliceerd in JSV 1997/139, waarop namens [naam eiseres] en [naam eiser] een beroep is gedaan wat de verbondenheid met de Nederlandse gemeenschap betreft, heeft betrekking op een situatie die onvergelijkbaar is met de omstandigheden waarin [naam eiseres] en [naam eiser] verkeren.
c. Toetsing aan gemeenschapsrecht
De Raad ziet zich ten slotte gesteld voor de vraag of de bestreden besluiten in strijd zijn te achten met bepalingen van gemeenschapsrecht, in het bijzonder met de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.
Volgens artikel 17 EG Pro is burger van de Unie eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. [naam eiseres] en [naam eiser] bezitten de nationaliteit van een lidstaat en zijn dus burgers van de Unie.
Zoals uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt, dient de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent deze degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de dienaangaande uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het Verdrag aanspraak op een gelijke behandeling rechtens (zie met name de arresten van 11 juli 2002, D’Hoop, C-224/98, punt 28, 2 oktober 2003, Garcia Avello, C-148/02, punten 22 en 23 en 29 april 2004, Pusa, C-224/02, punt 16).
Tot de situaties die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, behoren die welke betrekking hebben op de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, in casu de in artikel 18 EG Pro neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (zie met name reeds aangehaalde arresten D’Hoop, punt 29, Garcia Avello, punt 24 en Pusa, punt 17).
In het arrest Pusa heeft het Hof van Justitie overwogen dat, hoewel de materie van de gedwongen executie tot invordering van schulden, in het algemeen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, deze bevoegdheid niettemin moet worden uitgeoefend met eerbiediging van het gemeenschapsrecht en in het bijzonder de verdragsbepalingen betreffende het in artikel 18 EG Pro neergelegde recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (punt 22). Een soortgelijke overweging komt voor in het arrest Garcia Avello dat betrekking heeft op het naamgevingsrecht (punt 25).
Uit beide laatstgenoemde arresten lijkt te kunnen worden afgeleid dat bij de materie van de oorlogsslachtofferregelingen, welke materie tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, evenzeer het gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 18 EG Pro, dient te worden geëerbiedigd. Steun voor dit standpunt is ook te vinden in de conclusie van Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer in zaak C-386/02, Baldinger, welke zaak betrekking heeft op de weigering van de Oostenrijkse Pensions- versicherungsanstalt der Arbeiter om een uitkering voor voormalige krijgsgevangenen toe te kennen aan een in Zweden wonende voormalige Oostenrijker (zie punten 31 tot en met 35). Nu de wettelijke regelingen betreffende prestaties aan slachtoffers van oorlogshandelingen of de gevolgen daarvan evenwel uitdrukkelijk van de werkingssfeer van Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zijn uitgesloten en zij overigens evenmin vallen onder de sociale voordelen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 1612/68 betreffende het vrij verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap noch onder artikel 39, tweede lid EG (zie het arrest van 16 september 2004, Baldinger, C-386/02, punten 18 tot en met 20) ziet de Raad aanleiding ten aanzien van dit punt zich tot het Hof te wenden.
Het burgerschap van de Unie, zoals voorzien in artikel 17 EG Pro, heeft niet tot doel de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben (zie het reeds aangehaalde arrest Garcia Avello, punt 26). In het onderhavige geval gaat het om personen die onderdanen van een lidstaat zijn, legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven, en als gevolg van hun migratie niet in aanmerking komen voor een WUBO-uitkering. Van een aanknoping met het gemeenschapsrecht is, anders dan de PUR stelt, derhalve wel degelijk sprake.
Indien aangenomen zou moeten worden dat burger- oorlogsslachtoffers in een situatie als de onderhavige een beroep kunnen doen op artikel 18 EG Pro, dan dient de Raad vervolgens te beoordelen of de territorialiteitsvoorwaarde van artikel 3 van Pro de WUBO de in artikel 18 EG Pro neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven belemmert.
De Raad is van oordeel dat de WUBO tot een verschillende behandeling leidt van Nederlandse onderdanen die in Nederland zijn blijven wonen, en Nederlandse onderdanen zoals [naam eiseres] en [naam eiser] die met gebruikmaking van hun recht om vrij te reizen hun woonplaats naar een andere lidstaat hebben overgebracht. Door de toekenning van de WUBO-uitkering te verbinden aan de voorwaarde dat men ten tijde van de aanvraag in Nederland gevestigd moet zijn, benadeelt de WUBO bepaalde nationale onderdanen op de uitsluitende grond dat zij hun recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend. Een dergelijke ongelijke behandeling is in strijd met de beginselen die aan de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag liggen, met name de garantie dat burgers bij de uitoefening van hun rechten als Unieburger rechtens gelijk worden behandeld (vgl. de reeds aangehaalde arresten D’Hoop en Pusa).
Door de PUR is in dit verband gesteld dat de in de WUBO opgenomen territorialiteits-voorwaarde [naam eiseres] en [naam eiser] niet heeft verhinderd om in 1987 naar Spanje te reizen en zich daar te vestigen zodat van schending van artikel 18 EG Pro geen sprake is. Dienaangaande merkt de Raad op dat door de PUR een onjuiste toetsingsmaatstaf wordt aangelegd. Niet van belang is of [naam eiseres] en [naam eiser] daadwerkelijk zijn verhinderd te migreren door de in geding zijnde voorwaarde maar of die voorwaarde op zichzelf genomen belemmerend kan werken.
De territorialiteitsvoorwaarde zou enkel gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij was gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken persoon en evenredig zijn aan de rechtmatige doelstellingen van het nationale recht (zie met name de reeds aangehaalde arresten D’Hoop, punt 36, Pusa, punt 20, en het arrest van 23 maart 2004, Collins, C-138/02, punt 66).
Dienaangaande heeft de PUR aangevoerd dat de begrenzing van de kring van gerechtigden die een beroep kunnen doen op de WUBO is gebaseerd op de wens van de wetgever om de solidariteitsplicht ten opzichte van diegenen die als burger slachtoffer zijn geworden van oorlogshandelingen te beperken tot die groep van burger-oorlogsslachtoffers die hun verbondenheid met de Nederlandse volksgemeenschap hebben gehad tijdens de oorlogsjaren en daarna. De WUBO stelt om deze doelstelling te bereiken de eis dat de aanvrager de Nederlandse nationaliteit moet bezitten en op de datum van de aanvraag in Nederland moet zijn gevestigd. De territorialiteitsvoorwaarde is een passende en noodzakelijke maatregel om de kring van rechthebbenden onder de WUBO te beperken en de solidariteitsverplichting van de Nederlandse samenleving ten opzichte van burger-oorlogsslachtoffers te begrenzen, aldus de PUR.
De Raad vraagt zich evenwel af of in hetgeen door de PUR is aangevoerd in het onderhavige geval een voldoende rechtvaardiging voor beperking van het vrije reis- en verblijfsrecht ex artikel 18 EG Pro kan zijn gelegen. Met name vraagt de Raad zich af of de in artikel 3 van Pro de WUBO opgenomen territorialiteitsvoorwaarde niet verder gaat dan noodzakelijk is om het met die bepaling beoogde doel te bereiken en of de verbondenheid van het burger-oorlogsslachtoffer met de Nederlandse volksgemeenschap niet reeds voldoende tot uitdrukking komt in de overige voorwaarden voor toekenning van een uitkering en/of voorziening, waaronder de voorwaarde dat men de Nederlandse nationaliteit moet bezitten ten tijde van de aanvraag. Daarbij wijst de Raad erop dat een WUBO uitkering onder omstandigheden kan worden toegekend aan in het buitenland wonende personen, namelijk in geval van toepassing van de hardheidsclausule dan wel indien het gaat om personen die na toekenning van de uitkering naar het buitenland zijn vertrokken. In dit verband zij voorts nog gewezen op de onder II.a weergegeven beleidswijziging met betrekking tot de toepassing van de hardheidsclausule. Gelet op het inkomen van [naam eiseres] en [naam eiser] biedt deze wijziging hen echter geen soelaas.
Op grond van het vorenstaande beslist de Raad de navolgende vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
-verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in
artikel 234 van Pro het EG-Verdrag antwoord te geven op de volgende vraag:
Verzet het gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 18 EG Pro, zich tegen een nationale regeling volgens welke, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, de toekenning van een uitkering ten behoeve van burger-oorlogsslachtoffers wordt geweigerd op de uitsluitende grond dat de belanghebbende, die de nationaliteit van de betrokken lidstaat heeft, bij de indiening van de aanvraag niet woonachtig is op het grondgebied van deze lidstaat, maar op het grondgebied van een andere lidstaat.
-houdt in verband met de toepassing van artikel 234 EG Pro-Verdrag de verdere behandeling van de gedingen aan totdat het Hof van Justitie arrest zal hebben gewezen.
Aldus gegeven op 22 april 2005 door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. T.L. de Vries en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F. van Moorst als griffier.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) M.F. van Moorst.