Uitspraak
02/3547 WAO
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv dan wel de rechtsvoorganger, zijnde in dit geval het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen.
Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden, hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Utrecht op 27 mei 2002, onder nummer SBR 00/1391, tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft op 20 november 2002 een brief ingezonden en bij brief 16 februari 2004, met bijlagen, een vraag van de Raad beantwoord.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 7 april 2004, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door
mr. A. van der Os, werkzaam bij het Uwv, terwijl gedaagde in persoon is verschenen.
Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
Bij brief van 25 mei 2004, met bijlage, heeft appellant andermaal antwoord gegeven op een vraag van de Raad.
Het geding is opnieuw behandeld ter zitting van de Raad op 11 augustus 2004.
Appellant - daartoe ambtshalve opgeroepen - heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr. R.S. van `t Oor, werkzaam bij het Uwv, terwijl gedaagde in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. M.J. Klinkert, advocaat te Utrecht.
II. MOTIVERING
Gedaagde, geboren [in] 1947, was werkzaam als verpleegkundige toen zij op 1 juli 1970 uitviel met polsklachten. Zij ontving over de maximale termijn ziekengeld en aansluitend kende appellant haar met ingang van 30 juni 1971 uitkeringen krachtens de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toe, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Per 1 september 1977 werd de mate van arbeidsongeschiktheid vastgesteld op 15 tot 25%, hetgeen leidde tot intrekking van de AAW-uitkering en verlaging van de WAO-uitkering.
In het kader van een eenmalige herbeoordeling op grond van de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheids- regelingen (Wet TBA) heeft de verzekeringsarts S.D. Moekoet gedaagde onderzocht en in zijn op 3 augustus 1998 gedateerde rapport aangegeven dat de eerder op 21 maart 1997 voor gedaagde in het Functie Informatie Systeem (FIS) formulier AG/AD vastgelegde belastbaarheid nog steeds van toepassing is. De arbeidsdeskundige P.F.G. Jeurissen heeft blijkens zijn rapport van 2 december 1998 na onderzoek geconcludeerd dat er voor gedaagde in voldoende mate functies zijn te duiden op de vrije arbeidsmarkt conform de Wet TBA. De mate van arbeidsongeschiktheid heeft de arbeidsdeskundige berekend op 25,7%.
Bij besluit van 3 februari 1999 heeft appellant gedaagde meegedeeld dat zij ongewijzigd voor 80 tot 100% arbeidsongeschikt wordt geacht voor de WAO en dat de hoogte van haar uitkering ongewijzigd fl. 21,57 per dag blijft. Gedaagde heeft telefonisch contact opgenomen met appellant omdat volgens haar het besluit van 3 februari 1999 onjuist is. Haar is meegedeeld dat de beschikking van 3 februari 1999 als vervallen kan worden beschouwd, dat zij zo spoedig mogelijk een nieuwe beschikking krijgt en dat de uitkering inmiddels wel al is aangepast en wordt uitgekeerd op basis van een mate van arbeidsonge- schiktheid van 25 tot 35%. Gedaagde heeft evenwel bij brief van 9 maart 1999 wel bezwaar gemaakt tegen het besluit van
3 februari 1999.
Bij besluit van 10 maart 1999 heeft appellant gedaagde meegedeeld dat haar WAO-uitkering met ingang van 1 januari 1999 wordt herzien en berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35%.
Appellant heeft bij brief van 13 april 1999 meegedeeld dat het besluit van 3 februari 1999 door de correctiebeslissing van
10 maart 1999 is komen te vervallen en dat zonder tegenbericht het bezwaar van gedaagde geacht wordt te zijn gericht tegen het besluit van 10 maart 1999.
In de bezwaarfase heeft de bezwaarverzekeringsarts S.C. Hekkelman-de Bie het dossier bestudeerd en in haar rapport van 28 januari 2000 geconcludeerd dat voor de berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid is uitgegaan van een onjuist belastbaarheidspatroon. In dat belastbaarheidspatroon is ten onrechte rekening gehouden met alle door gedaagde aangegeven klachten. Moekoet had in de visie van Hekkelman-de Bie een tweede belastbaarheidspatroon op moeten stellen waarin alleen rekening werd gehouden met de pols- en handklachten. Voor alle overige klachten, en met name de gestelde moeheid bij de ziekteoorzaak fibromyalgie, was gedaagde niet verzekerd, aldus Hekkelman-de Bie. Hekkelman-de Bie schatte overigens in dat indien een correct belastbaarheidspatroon zou zijn opgemaakt, rekening houdend met de pols- en handklachten waarvoor gedaagde wel was verzekerd, waarschijnlijk wederom indeling in de arbeidsongeschikt- heidsklasse 15 tot 25% aan de orde zou zijn geweest.
Bij besluit van 12 juli 2000 (het bestreden besluit) heeft gedaagde het bezwaar tegen de beslissing van 3 februari 1999 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de beslissing van 10 maart 1999 ongegrond.
De rechtbank heeft het beroep van gedaagde gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, met veroordeling van appellant in de kosten van het geding en bepaling dat appellant het betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen op grond van de volgende overwegingen:
" Blijkens de gedingstukken heeft verweerders verzekeringsgeneeskundige Moekoet bij het beoordelen van de belastbaarheid van eiseres mede rekening gehouden met de toegenomen klachten van eiseres. Op grond van de anamnese, de eerdere
verzekeringsgeneeskundige rapportages en de door de revalidatiearts uitgebrachte expertise van 5 december 1996 is hij tot de conclusie gekomen dat de medische situatie ongewijzigd is ten opzichte van de laatste WAO-beoordeling. Op grond van zijn bevindingen heeft de verzekeringsarts de diagnose chronisch pijnsyndroom gesteld en aangegeven dat eiseres als gevolg van haar klachten beperkt is in langdurig staan, tillen en gebruik van de armen en handen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet gezegd worden dat de verzekeringsarts voorbij is gegaan aan de door eiseres aangegeven klachten veroorzaakt door het chronisch pijnsyndroom en/of de gestelde diagnose fibromyalgie. Gelet op de conclusie van de verzekeringsarts Moekoet dat sprake is van een ongewijzigde medische toestand kan evenmin gezegd worden dat bij het opstellen van het belastbaarheidspatroon in 1998, waarbij gegevens van het in maart 1997 opgestelde Fis-scoreformulier zijn overgenomen, is uitgegaan van verouderde medische gegevens.
Met betrekking tot de grief van eiseres dat zij als gevolg van haar klachten meer beperkt is dan waarvan de verzekeringsarts is uitgegaan overweegt de rechtbank het volgende. De diagnose fibromyalgie en de conclusie dat eiseres als gevolg van deze aandoeningen beperkingen ondervindt wordt door verweerder niet betwist.
De rechtbank is echter met de bezwaarverzekeringsarts van oordeel dat een zo vergaande duurbelasting van eiseres als in het CIA-onderzoek wordt aangegeven - nog daargelaten of de knijpkracht en mate van lenigheid voldoende objectief kunnen worden vastgesteld - niet kan worden gedragen door de in het rapport weergegeven meetresultaten. De rechtbank wijst er daarbij op dat - zoals ook de verzekeringsarts Van Greven heeft aangegeven - de metingen van de bloeddruk, het vetpercentage, lichaamsgewicht, kwaliteit van de longfuncties, vitale capaciteit van de longfunctie, aerobe uithoudings- vermogen, aanpassing bloeddruk tijdens inspanning, aanpassing hartslagfrequentie tijdens inspanning, en het EGG geen
afwijkingen laten zien en eiseres op deze aspecten een gemiddelde score heeft.
De aanvullende rapportage van 20 februari 2002 van Kesselaar, waarin zij in algemene zin een toelichting geeft op de ziekte fibromyalgie, de noodzaak onderstreept van het uitvoeren van een fysiologisch/morfologisch teneinde het arbeidsvermogen van de betrokkene vast te kunnen stellen en waarin zij zich kritisch uitlaat over het door de verzekeringsgeneeskundige uitgevoerde onderzoek, kunnen de rechtbank niet tot een ander oordeel brengen.
Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder bij het vaststellen van de belastbaarheid van eiseres onvoldoende rekening heeft gehouden met de bij haar bestaande beperkingen. Bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid als gevolg van deze beperkingen gaat de rechtbank dan ook uit van het belastbaarheidspatroon zoals door de verzekeringsarts Moekoet op 3 augustus 1998 is vastgesteld.
Voorts overweegt de rechtbank dat, nu de beperkingen als gevolg van het chronisch pijnsyndroom zijn meegenomen bij de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid van eiseres per 1 januari 1999, en bij het na bezwaar gehandhaafde besluit van 10 maart 1999 niet is geweigerd de uitkering van eiseres te verhogen omdat haar klachten voortkomen uit een andere oorzaak, dit standpunt van verweerder in de onderhavige procedure geen rol mag spelen.
Verweerder heeft echter bij de beantwoording van de vraag van de rechtbank, waarom de aan eiseres geduide functies geschikt zijn geacht ondanks diverse overschrijdingen van de vastgestelde belastbaarheid, alleen de overschrijdingen die zien op de pols- en handfunctie van eiseres nader toegelicht. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerders besluit, voorzover daarbij het primaire besluit van 10 maart 1999 is gehandhaafd, dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid van de Awb dat besluiten dienen te berusten op een deugdelijke motivering.
Met betrekking tot het tweede geschilpunt dat partijen verdeeld houdt overweegt de rechtbank tenslotte, dat ook verweerders besluit de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 3 februari 1999 niet-ontvankelijk te verklaren geen stand kan houden, nu zich geen van de in de Awb beschreven situaties voordoet waarin het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard kan worden. Ook dit gedeelte van het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 6:6, 6:10, 6:11 en 6:12, derde lid, van de Awb"
In het aanvullend beroepschrift heeft appellant naar voren gebracht dat hij het bezwaarschrift van gedaagde tegen het besluit van 3 februari 1999 terecht
niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat gedaagde geen inhoudelijke gronden tegen dat besluit naar voren heeft gebracht. Zij had immers geen bezwaar tegen indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse 80 tot 100%. Appellant kan zich om deze reden dan ook niet vinden in de vernietiging van het bestreden besluit op dit punt.
Verder is in hoger beroep alsnog een op 1 januari 1999 geldend belastbaarheidspatroon opgesteld, dat slechts is gebaseerd op de reeds langer bestaande hand- en polsklachten. De bezwaararbeidsdeskundige M.M. Arts heeft vervolgens met behulp van dit belastbaarheidspatroon de functies die aan de schatting per 1 januari 1999 ten grondslag liggen nogmaals uit het FIS geselecteerd. Daarbij bleek dat de functiebelasting van sommige functies nog steeds een of meer zogeheten asterisken liet zien.
De bezwaarverzekeringsarts J.A.M.M. Sijben heeft in een rapport van 11 februari 2004 gemotiveerd dat de functiebelasting op de met een asterisk gemerkte aspecten binnen de belastbaarheid van gedaagde blijft.
Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant desgevraagd aangegeven dat het bestreden besluit, voorzover dat ziet op het bezwaar tegen het primaire besluit van 10 maart 1999, in arbeidskundig opzicht berust op onvoldoende gronden, nu getoetst moet worden aan het arbeidsongeschiktheidscriterium zoals dat gold voor 1 januari 1987 en niet inzichtelijk is gemaakt dat de aan de schatting ten grondslag gelegde functies voldoen aan alle elementen van dat arbeidsongeschiktheidscriterium. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk of de functies wel binnen een acceptabele reisafstand per openbaar vervoer van de woonplaats van gedaagde zijn gelegen en is het gemiddeld aantal arbeidsplaatsen per functie te gering om een schatting op te kunnen baseren.
Gedaagde heeft in hoger beroep aangevoerd dat zij zich niet kan verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de klachten zoals die op 3 augustus 1998 zijn vastgesteld, zijn voortgekomen uit een andere oorzaak dan de in 1971 vastgestelde beperkingen, omdat zij ervan overtuigd is dat haar beperkingen in 1971 reeds voortkwamen uit fibromyalgie. Volgens haar doet hier niet aan af dat eerst in een later stadium de diagnose fibromyalgie is gesteld. Verder is zij van mening dat zij de geduide functies niet, althans niet fulltime, kan verrichten. Zij verwijst hiervoor naar het CIA-onderzoek, waaruit blijkt dat zij niet in staat is om hele dagen te werken. Gedaagde kan zich ten slotte niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken van verdergaande beperkingen dan blijkt uit het op 3 augustus 1998 vastgestelde belastbaarheidspatroon. Gedaagde voert aan dat haar toestand ook na de datum in geding aanzienlijk is verslechterd en dat deze toename van haar beperkingen dient te resulteren in een hoger arbeidsongeschiktheidpercentage.
De Raad overweegt als volgt.
Het bestreden besluit bestaat in feite, zoals uit het hiervoor weergegeven relaas kan worden opgemaakt, uit twee beslissingen: de beslissing om het bezwaar tegen het besluit van 3 februari 1999 niet-ontvankelijk te verklaren en de beslissing om het bezwaar tegen het besluit van 10 maart 1999 ongegrond te verklaren. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Naar het oordeel van de Raad is de vernietiging van het bestreden besluit voorzover die ziet op de beslissing om het bezwaar tegen het besluit van 3 februari 1999 niet-ontvankelijk te verklaren, niet terecht. Gedaagde heeft het besluit van 3 februari 1999 ingetrokken. Ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat intrekking van een bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft. Het is de Raad niet gebleken dat gedaagde enig belang heeft gehouden bij vernietiging van het besluit van 3 februari 1999. Onder deze omstandigheden heeft appellant het bezwaar van gedaagde tegen het besluit van 3 februari 1999 terecht niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van gedaagde op grond van artikel 6:19, eerste lid, jo artikel 6:18 van de Awb mede gericht geacht tegen het besluit van 10 maart 1999. De aangevallen uitspraak komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking.
De Raad komt thans toe aan de beoordeling van de medische grondslag van het bestreden besluit. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de beoordeling van Moekoet niet als uitgangspunt behoeft te worden genomen. In de bezwaarfase kunnen ook fouten, waaronder onjuiste medische beoordelingen, ten nadele van een betrokkene worden hersteld, zij het dat het herstellen van dergelijke fouten betrokkene op de datum in geding niet in een slechtere uitkerings- positie kan brengen. Het staat een bestuursorgaan immers in beginsel ook los van een bezwaarprocedure vrij om fouten te herstellen, mits daarbij wordt gehandeld in overeenstemming met de in de Awb neergelegde beginselen, alsmede met andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De Raad kan zich verenigen met het standpunt van appellant dat de klachten en dan met name de klachten die samen- hangen met de fibromyalgie niet kunnen worden gezien als voort te komen uit de pols- en handklachten. Evenmin kan worden aangenomen dat de pols- en handklachten waarvoor gedaagde een WAO-uitkering ontvangt, achteraf gezien als uitingen van fibromyalgie kunnen worden geduid. Voor het andersluidende standpunt van gedaagde heeft de Raad in de aanwezige medische stukken geen steun kunnen vinden. Voor het standpunt van gedaagde dat zij de geduide functies niet fulltime kan verrichten, heeft de Raad evenmin in de aanwezige medische stukken een onderbouwing kunnen vinden. Die onderbouwing heeft de Raad, evenals de rechtbank en op de door de rechtbank aangegeven motivering, ook niet in de uitslag van het CIA-onderzoek kunnen vinden.
Met appellant is de Raad van oordeel dat in deze situatie op goede gronden twee belastbaarheidspatronen zijn opgemaakt. Toen het eerste belastbaarheidspatroon, waarbij rekening is gehouden met alle beperkingen die gedaagde ondervindt, na arbeidskundig onderzoek tot een toeneming van de mate van arbeidsongeschiktheid leidde, was appellant gehouden een tweede belastbaarheidspatroon op te stellen, waarbij alleen rekening werd gehouden met de pols- en handklachten. Gedaagde ontleent haar WAO-verzekering immers aan artikel 7b van de WAO, met als gevolg dat op grond van artikel 37, tweede lid, van de WAO toeneming van de mate van arbeidsongeschiktheid niet tot verhoging van de WAO-uitkering kan leiden als de toeneming kennelijk is voortgekomen uit een andere oorzaak dan die waaruit de ongeschiktheid terzake waarvan de arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt ontvangen, is voortgekomen.
Het is de Raad niet gebleken dat de bezwaarverzekeringsarts bij het opstellen van het belastbaarheidspatroon van 4 februari 2004 van te geringe beperkingen is uitgegaan, zodat de conclusie kan worden getrokken dat uiteindelijk het bestreden besluit op een juiste medische grondslag berust.
Met appellant is de Raad ten slotte van oordeel dat evenwel het bestreden besluit een deugdelijke arbeidskundige onderbouwing ontbeert. Tussen partijen is niet in geschil dat de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid van gedaagde moet plaatsvinden aan de hand van het arbeidsongeschiktheidscriterium zoals dat gold voor 1 januari 1987. Op een aantal aspecten wijkt dit arbeidsongeschiktheidscriterium af van het arbeidsongeschiktheidscriterium zoals dat momenteel geldt, zoals bijvoorbeeld:
“in billijkheid op te dragen”, “ter plaatse waar” en “regelmatig vacatures”.
De functieduiding met behulp van het FIS zal dan ook handmatig moeten worden bijgesteld, waarbij aan al die aspecten aandacht wordt besteed en waarvan blijk wordt gegeven in het arbeidskundig rapport. In het onderhavige geval is daarvan geen sprake, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft het bestreden besluit dan ook terecht vernietigd voorzover dat ziet op de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 10 maart 1999.
De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep.
Deze kosten worden begroot op € 644,00 voor verleende rechtsbijstand en op € 18,80 aan reiskosten, in totaal € 662,80.
De Raad beslist als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voorzover deze betrekking heeft op de vernietiging van dat deel van het bestreden besluit, waarbij het bezwaar tegen het besluit van
3 februari 1999 niet ontvankelijk is verklaard;
Verklaart het beroep in zoverre ongegrond;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot € 662,80, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Aldus gegeven door mr. Ch. van Voorst als voorzitter en mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk en mr. M.C. Bruning als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W.P van der Hoeven als griffier en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004.
(get.) Ch. van Voorst.
(get.) J.W.P van der Hoeven.