Uitspraak
01/2738 AKW en 01/3207 AKW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[betrokkene], wonende te [woonplaats], appellant en tevens gedaagde, hierna te noemen: betrokkene,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant en tevens gedaagde, hierna te noemen: de Svb.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent de Svb de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder de Svb tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Partijen hebben op daartoe bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 13 april 2001, waarnaar hierbij wordt verwezen.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De gedingen zijn behandeld ter zitting van de Raad op 28 mei 2003, gevoegd met een soortgelijke zaak bekend onder registratienummer 00/3126, waar betrokkene en zijn gemachtigde -met kennisgeving- niet zijn verschenen en waar de Svb zich heeft doen vertegenwoordigen door H. van der Most en mr. P.C.A. Buskens, beiden werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank.
II. MOTIVERING
Betrokkene woont in Nederland en heeft tot en met het tweede kwartaal van 1998 kinderbijslag ontvangen van de Svb voor zijn in Marokko verblijvende zoon Salim, geboren [in] 1981. Het kind Salim volgt aldaar vanaf september 1996 een opleiding aan de school Al Forkane te Ksar Kebir en woont in het internaat van de school. Blijkens een door het hoofd van deze opleiding ondertekende verklaring volgt Salim "enseignement coranique" en is zijn studieprogramma in overeenstemming met een door de Marokkaanse autoriteiten erkend programma.
Bij besluit van 2 juli 1999 heeft de Svb aan betrokkene medegedeeld dat Salim vanaf het tweede kwartaal van 1998 niet als onderwijsvolgend kan worden aangemerkt, zodat hij met ingang van dat kwartaal geen recht meer heeft op kinderbijslag voor Salim. Tevens heeft de Svb de ten onrechte betaalde kinderbijslag over het tweede kwartaal van 1998 van betrokkene teruggevorderd. Daarbij heeft de Svb aangegeven dat Salim zogenaamd koranonderwijs volgt, welke opleiding niet als onderwijs in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangemerkt kan worden.
Namens betrokkene is in bezwaar tegen het besluit van 2 juli 1999 aangevoerd dat Salim een algemene middelbare school bezoekt als voorbereiding op de universiteit, waar ook algemene vakken worden gegeven en welk onderwijs voorbereidend is op enig examen ter verkrijging van een diploma of getuigschrift. Door betrokkene is voorts een cijferlijst van Salim overgelegd. Voorts heeft betrokkene erop gewezen dat uit de cijferlijst blijkt dat naast koranonderwijs ook onderwijs wordt gegeven in tal van andere vakken.
Bij beslissing op bezwaar van 4 november 1999 (hierna: het bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene gegrond verklaard, omdat in het besluit van 2 juli 1999 ten onrechte geen beslissing omtrent invordering van de teveel betaalde kinderbijslag was genomen. Voor het overige heeft de Svb laatst genoemd besluit gehandhaafd. Daarbij heeft de Svb aangegeven dat op grond van het Besluit koranonderwijs AKW/Anw van 26 september 1997 (Stcrt. 1997, nr. 187, hierna: Besluit koranonderwijs) koranonderwijs vanaf 1 oktober 1997 niet langer wordt aangemerkt als onderwijs in de zin van de AKW en dat bij wijze van overgangsregeling kinderen, die in het derde kwartaal van 1997 op grond van hun studie aan een koranschool als onderwijsvolgend in de zin van de AKW werden aangemerkt, tot 1 april 1998 nog als onderwijsvolgend aangemerkt worden.
De Svb heeft in beroep een rapport d.d. 22 maart 2000 van een buitendienstonderzoek met betrekking tot de school
Al Forkane in het geding gebracht. Uit dit rapport blijkt dat aan de school na het kleuteronderwijs gedurende zes jaar basisonderwijs wordt gegeven, vervolgens zes jaar voortgezet onderwijs en daarna nog twee jaar een specialisatie. Het vakkenpakket voor het basisonderwijs bestaat uit 80% koranwetenschappen en 20% andere vakken zoals Arabisch, Frans, rekenen, wiskunde etc. Gedurende het voortgezet onderwijs ligt het accent meer op de koranwetenschappelijke vakken en tijdens de specialisatie kiest de leerling een godsdienstig vak en een ander vak. Verder beschikt de school over
20 klaslokalen en een grote studiezaal en worden er lesroosters gehanteerd en wordt een leerlingenadministratie bijgehouden. Ter zitting van de rechtbank op 26 september 2000 heeft de Svb medegedeeld dat de herziening en terugvordering van de kinderbijslag over het tweede kwartaal van 1998 niet gehandhaafd worden.
Naar aanleiding van vragen van de rechtbank heeft de Svb bij brief van 21 november 2000 -onder meer- het volgende medegedeeld:
"Onder 'koranonderwijs' verstaat de SVB de vorm van onderricht die in Marokko wordt gegeven aan de zogeheten écoles of mosquées coraniques. Dit onderricht wordt van oudsher op lokaal initiatief georganiseerd en komt vooral voor op het platte land. Het onderricht vindt in de regel plaats in zeer eenvoudig onderkomens of in een hoekje van de plaatselijke moskee, en is in de eerste plaats bedoeld om de (zeer) jonge kinderen de eerste kennis over de koran en de Arabische taal bij te brengen. In dat opzicht is het onderricht aan een école coranique in feite slechts te beschouwen als een peuter-/kleuterschooltje waar de desbetreffende kindertjes min of meer vrijblijvend worden beziggehouden totdat ze leerplichtig worden.
Hoewel het onderwijs dus in de eerste plaats is bedoeld om kleuters koranverzen te leren zijn de schooltjes waar dit onderricht wordt gegeven soms wat 'doorgeëvalueerd' tot wat grotere instellingen waar ook nog aan al wat oudere kinderen onderricht wordt gegeven. Bij dit laatstbedoelde onderricht is dan soms ook sprake van elementaire lessen in vakken als rekenen, taal, aardrijkskunde en geschiedenis. In tegenstelling tot het onder staatstoezicht gegeven onderwijs (…) is er bij een école coranique - noch in de meest basale vorm, noch in de wat meer geëvolueerde vorm - echter in het geheel geen sprake van een onderwijsprogramma dat aan algemeen vastgestelde eisen voldoet. Iedere école coranique 'regelt' zijn eigen onderricht, er zijn geen aan klassen gekoppelde vaste lesprogramma's, absentie van leerlingen wordt niet bijgehouden, er worden geen toetsen afgenomen waarvan de resultaten in rapporten worden vastgelegd, en van 'over gaan' of 'blijven zitten' is evenmin sprake. Tot slot is er ook geen sprake van einddiploma's, getuigschriften en dergelijke bij het verlaten van de école coranique. Voor zover wel 'iets' wordt verkregen bij het verlaten van de école coranique heeft dit in elk geval weinig waarde met het oog op toelating tot vervolgopleidingen of beroepen aangezien er geen enkele vorm van erkenning van deze documenten bestaat.
….
De SVB merkt het koranonderwijs niet aan als onderwijs in de zin van de AKW omdat van deze vorm van onderwijs in zijn algemeenheid niet gezegd kan worden dat het voldoet aan de eisen die de SVB stelt aan het criterium 'onderwijs in de zin van de AKW'. (zie hiervoor de SVB Beleidsregels). Met name het ontbreken van een algemeen erkende lesprogramma en (relevante) afsluitende diploma's acht de SVB hierbij doorslaggevend. Hoewel dit in de SVB Beleidsregels niet expliciet wordt vermeld wordt onder het aldaar genoemde criterium 'voorbereidend op enig examen, resulterend in een diploma of getuigschrift' impliciet verstaan: een diploma of getuigschrift waaraan op enige wijze waarde kan worden toegekend met het oog op arbeidsmarkt of vervolgopleidingen. Dit laatste is bij de école coranique/ het koranonderwijs totaal niet aan de orde."
De rechtbank heeft de door de Svb gehanteerde criteria bij de beoordeling of sprake is van onderwijs in de zin van de AKW niet kennelijk onredelijk geacht, maar heeft het bestreden besluit vernietigd omdat niet is gebleken dat de Svb heeft getoetst aan die criteria en evenmin hoe die toetsing is uitgevallen. Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gevonden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat uit de beschikbare gegevens omtrent de door Salim gevolgde opleiding afgeleid kan worden dat de school wel voorbereidt op enig examen vergelijkbaar met een eindexamen en dat de school wel toetsen afneemt en de resultaten daarvan vermeldt in een cijferlijst of rapport.
In hoger beroep is door de Svb aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank berust op een onjuiste interpretatie van het criterium ´voorbereidend op enig examen, resulterend in een diploma of getuigschrift´ in het Besluit koranonderwijs. Dit criterium is volgens de Svb opgenomen en geschreven vanuit de impliciete gedachte dat het diploma of getuigschrift enige waarde vertegenwoordigt welke waarde hierin is gelegen dat de opleiding welke is gevolgd, en het examen dat aansluitend is afgelegd, is goedgekeurd en onder geregeld toezicht staat van een nationale onderwijsautoriteit. Aan deze uitgangspunten voldoen de koranscholen niet. Deze scholen vallen weliswaar onder het ´toezicht´ van het Marokkaanse ministerie van godsdienst en Islamitische zaken, doch dit toezicht is volgens de Svb zeer marginaal en omvat al helemaal niet de inhoud van onderwijsprogramma´s en het toezicht op de erkenning van examens. Op grond van de volstrekte vrijblijvendheid van deze onderwijsvorm heeft de Svb besloten het onderricht gegeven aan écoles en mosquées coranique generiek aan te wijzen als onderwijs dat niet valt aan te merken als onderwijs in de zin van de AKW.
Namens betrokkene is in hoger beroep aangevoerd dat sprake is van een normale opleiding, zodat sprake is van onderwijs in de zin van de AKW.
De Raad overweegt het volgende.
Voorop moet worden gesteld dat tussen partijen in hoger beroep nog slechts de weigering van kinderbijslag aan betrokkene voor zijn zoon Salim vanaf het derde kwartaal van 1998 in geschil is, nu de Svb de herziening en terugvordering van de over het tweede kwartaal van 1998 betaalde kinderbijslag voor Salim in eerste aanleg niet heeft gehandhaafd. Derhalve is nog slechts in geschil het antwoord op de vraag of het kind Salim op en na de peildatum van het derde kwartaal van 1998 onderwijs volgt in de zin van artikel 7, tweede lid, onder a, van de AKW.
Bij de uitleg van deze bepaling dient in het oog gehouden te worden dat de strekking van de onderhavige wettelijke bepaling is de verzekerde in de kosten van levensonderhoud van het betreffende kind financieel tegemoet te komen, indien hij zijn kinderen onderwijs laat genieten. Hoewel moet worden aangenomen dat destijds bij de invoering van deze of vergelijkbare wettelijke bepalingen vooral gedacht is aan in Nederland gangbare en erkende vormen van (voortgezet) onderwijs, heeft de wetgever geen nadere eisen gesteld aan de aard en inhoud van dat onderwijs.
Ten einde te kunnen bepalen of er gesproken kan worden van onderwijs in de zin van genoemde wetsbepaling bij andere dan de in Nederland gangbare en erkende vormen van (voortgezet) onderwijs dient derhalve te worden beoordeeld of de betreffende instelling of type instelling tot taak heeft het systematisch en georganiseerd overbrengen van kennis door daartoe aangestelde leerkrachten en dient te worden bezien welke betekenis aan de betreffende instelling in die samenleving toekomt.
Ter beantwoording van de vraag of sprake is van onderwijs in de zin van de AKW is in de rechtspraak van de Raad een aantal criteria ontwikkeld. Volgens die criteria is van belang of de betreffende instelling inzicht heeft in en toezicht houdt op de prestaties van het kind, of het onderwijs gericht is op enig examen, resulterend in een diploma of getuigschrift, en of de opleiding kan leiden tot toegang naar vervolgonderwijs dan wel van de opleiding een nuttig effect mag worden verwacht voor de uitoefening van enige functie of beroep.
In het onderhavige geval heeft gedaagde, zoals hierboven reeds is vermeld, toepassing gegeven aan het Besluit koranonderwijs. Volgens de -wetsinterpreterende- beleidsregels vervat in dat Besluit met bijlage wordt het volgen van onderwijs aan een école of mosquée coranique dat niet voorbereidend is op enig examen resulterend in een diploma of getuigschrift, koranonderwijs genoemd en niet aangemerkt als het volgen van onderwijs in de zin van de AKW. De hiervoor genoemde school die het kind Salim bezoekt, heeft gedaagde als zodanig koranonderwijs aangemerkt.
De Raad constateert in de eerste plaats dat in het Besluit koranonderwijs de door de Raad ontwikkelde criteria, zoals hiervoor samengevat, zijn versmald tot het vereiste van "een examen, resulterend in een diploma of getuigschrift". Nog daargelaten het antwoord op de vraag of zodanige beleidsregels zich verdragen met een juiste uitleg van artikel 7 van Pro de AKW, is in het onderhavige geval in voldoende mate vast komen te staan dat de lesjaren in het voortgezet onderwijs van de betreffende school met een "examen de passage" worden afgesloten en dat de opleiding in het laatste studiejaar wordt afgesloten met een diploma of getuigschrift. Reeds op deze grond moet naar 's Raads oordeel geconcludeerd worden dat de Svb ten onrechte reeds op grond van het Besluit koranonderwijs heeft geconcludeerd dat geen sprake is van onderwijs in de zin van de AKW.
Voorts acht de Raad van belang dat het onderwijs aan de school Al Forkane niet op een lijn gesteld kan worden met het koranonderwijs zoals omschreven in de aan het Besluit koranonderwijs ten grondslag gelegde rapporten van de Nederlandse Ambassade te Rabat waarvan de bevindingen kort samengevat zijn weergegeven in de brief van de Svb van
21 november 2000 welke hiervoor gedeeltelijk is geciteerd. Al Forkane is blijkens een omtrent die school opgestelde rapportage gehuisvest in een groot nieuw en luxe ingericht gebouw. Een deel van de leerlingen is intern en daarvoor is slaapruimte met bedden en douches beschikbaar. Er is een groot aantal klaslokalen. Al Forkane hanteert verder een lesprogramma en er wordt een aanwezigheidsregistratie bijgehouden.
Het onderwijs aan Al Forkane bestaat weliswaar voor een groot deel uit koranweten-schappen maar daarnaast worden ook andere vakken gegeven zoals Arabisch, Frans, rekenen, wiskunde, geschiedenis en aardrijkskunde. Door Al Forkane worden de resultaten van het onderwijs kennelijk wel met enige regelmaat getoetst, gelet op de door betrokkene overgelegde cijferlijst van Salim.
Voorts voldoet deze onderwijsvorm aan de vereisten dat er toezicht is op de prestaties van de leerlingen en dat de opleiding wordt afgesloten met een diploma of getuigschrift. Dit getuigschrift is (evenals de opleiding zelf) weliswaar niet erkend door het Marokkaanse ministerie van onderwijs, maar zulks is naar 's Raads oordeel in dit geval niet van doorslaggevende betekenis. Zoals namens de Svb ter zitting ook is erkend is met name van belang of aan het getuigschrift in de Marokkaanse samenleving betekenis toekomt met het oog op het verwerven van een bepaalde functie of een maatschappelijke positie. Naar het oordeel van de Raad is niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat een diploma of getuigschrift van Al Forkane een zodanige betekenis ontbeert. Daarbij heeft de Raad mede acht geslagen op het feit dat het lesprogramma van
Al Forkane niet wezenlijk lijkt te verschillen van het door het Marokkaanse ministerie van onderwijs wel erkende enseignement originel, waarin naast reguliere vakken ook veel aandacht wordt besteed aan koranwetenschappen.
Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat op grond van de thans bekende gegevens niet geconcludeerd kan worden dat het door Salim aan de school Al Forkane gevolgde onderwijs niet aangemerkt kan worden als onderwijs in de zin van de AKW. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt, met dien verstande dat de Svb een nieuwe beslissing dient te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.
De Raad heeft in het voorgaande ook aanleiding gezien de Svb te veroordelen tot betaling van de kosten die betrokkene in verband met het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten zijn begroot op € 322,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van 's Raads uitspraak;
Veroordeelt de Svb in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, in totaal begroot op € 322,- te betalen door de Sociale verzekeringsbank;
Bepaalt dat van de Sociale verzekeringsbank een recht van € 348,- wordt geheven;
Bepaalt dat de Sociale verzekeringsbank het door betrokkene gestorte griffierecht van € 77,14 (voorheen f 170,--) aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mr. T.L. de Vries als voorzitter en mr. H. Bolt en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van
mr. M.F. van Moorst als griffier en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2003.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) M.F. van Moorst.