Uitspraak
01/5215 en 5216 ANW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent appellant de bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Appellant heeft op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 7 september 2001, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft mr. P.J. Hagemeijer, werkzaam bij ARAG - Nederland, een verweerschrift ingediend.
Het geding is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van de Raad op 4 april 2003, waar partijen -met kennisgeving- niet zijn verschenen.
II. MOTIVERING
Gedaagde ontving een weduwenpensioen ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW), dat met ingang van 1 juli 1996 van rechtswege is omgezet in een nabestaandenuitkering krachtens de Algemene nabestaandenwet (Anw). Tevens ontvangt zij arbeidsongeschiktheidsuitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheids-verzekering (WAO) en een overlevingspensioen krachtens de Belgische wetgeving. Sinds ongeveer 1992 woonde gedaagde ongehuwd samen met [naam partner] (verder: [naam partner]). De nabestaandenuitkering van gedaagde is met toepassing van artikel 67, derde lid, van de Anw en artikel 46, tweede lid, van EG-verordening nr. 1408/71 met ingang van
1 januari 1998 gesteld op 0,9704 x 30% van het netto-minimumloon. Op deze uitkering werd de arbeidsongeschiktheidsuitkering van gedaagde niet in mindering gebracht. De nabestaandenuitkering van gedaagde bedroeg aldus met ingang van 1 januari 1998
fl. 559,16 per maand.
Op 24 februari 1998 is [naam partner] opgenomen in het ziekenhuis, waar hij op 27 februari 1998 is overleden. Appellant heeft bij besluiten van 1 mei 1998 de oorspronkelijke nabestaandenuitkering van gedaagde met ingang van 1 februari 1998 beëindigd en aan gedaagde een nieuwe nabestaandenuitkering toegekend waarop haar arbeidsongeschiktheidsuitkering volledig in mindering wordt gebracht. De aldus resterende nabestaandenuitkering bedroeg fl. 9,07 per maand. Appellant heeft het onverschuldigd betaalde bedrag van fl. 1.107,56 van gedaagde teruggevorderd.
Bij besluit van 21 september 1998 heeft appellant het bezwaar van gedaagde tegen de intrekking van de oude nabestaandenuitkering en de toekenning van de nieuwe nabestaandenuitkering ongegrond verklaard. Appellant heeft hiertoe overwogen dat door het overlijden van [naam partner] een nieuw recht op nabestaandenuitkering is ontstaan aangezien de samenwoning van gedaagde met [naam partner] op het moment van diens overlijden niet was verbroken.
Bij besluit van 6 januari 1999 heeft appellant het bezwaar van gedaagde tegen de terugvordering ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft de beroepen van gedaagde tegen beide besluiten gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank stelt appellant zich ten onrechte op het standpunt dat artikel 67, derde lid, tweede volzin, van de Anw, niet ziet op situaties waarin sprake is van beëindiging van een gezamenlijke huishouding door overlijden.
Appellant heeft hiertegen aangevoerd dat het overgangsregime uitsluitend geldt totdat een nieuw recht op nabestaandenuitkering ontstaat, en dat bij overlijden van de partner met wie de nabestaande al voor 1 juli 1996 een gezamenlijke huishouding voerde, krachtens artikel 67, vierde lid, van de Anw alleen geen nieuw recht ontstaat als dit overlijden voor 1 januari 1998 plaatsvindt.
De Raad overweegt als volgt.
Overgangsrecht
Op grond van artikel 67, derde lid, in samenhang met artikel 67, eerste lid, van de Anw heeft de persoon die direct voor de inwerkingtreding van de ANW recht had op een weduwenpensioen ingevolge de AWW, en die op 1 juli 1996 en op 1 januari 1998 met dezelfde persoon een gezamenlijke huishouding voert, aanspraak op een nabestaanden-uitkering van 30% van het bruto-minimumloon. Deze nabestaandenuitkering wordt verhoogd tot 70 % van het netto-minimumloon met ingang van de eerste dag van de maand dat de nabestaande voor 1 juli 1998 geen gezamenlijke huishouding meer voert. Op grond van artikel 67, eerste lid, onder c, en artikel 67, tweede lid, van de Anw, wordt in dat geval het overig inkomen van de rechthebbende op de nabestaandenuitkering in mindering gebracht, met dien verstande dat van de nabestaandenuitkering een bedrag ter hoogte van 30 % van het bruto-minimumloon buiten aanmerking blijft, en van het overig inkomen een bedrag ter hoogte van 70% van het bruto-minimumloon wordt vrijgelaten.
Het recht op een nabestaandenuitkering die is berekend met toepassing van de vrijlating als bedoeld in artikel 67, eerste lid, onder c, Anw is blijkens de aanhef van het eerste lid uitdrukkelijk beperkt tot de dag waarop de betrokkene een nieuw recht op nabestaanden-uitkering heeft verkregen. Het tweede en derde lid van artikel 67 Anw zijn blijkens hun aanhef uitsluitend van toepassing op personen bedoeld in het eerste lid. Derhalve kan naar het oordeel van de Raad zowel van een verhoging van de nabestaandenuitkering op de voet van artikel 67, derde lid, tweede volzin, van de Anw, als van een toepassing van de overgangsrechtelijke vrijlatingsregel als verwoord in artikel 67, tweede lid, van de Anw, uitsluitend sprake zijn indien en zolang de nabestaande geen nieuw recht op nabestaandenuitkering heeft verworven. Steun voor deze opvatting vindt de Raad in de Memorie van Toelichting bij de Wet van 4 juli 1996 tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet, waarin is opgemerkt dat het overgangsregime uitsluitend geldt tot het moment dat op basis van de Anw een nieuw recht op nabestaandenuitkering ontstaat (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 693, nr. 3, pag. 6). De Raad dient derhalve vast te stellen of gedaagde aan het overlijden van [naam partner] een nieuw recht op nabestaandenuitkering ontleent.
Gedaagde heeft primair gesteld dat voor haar geen nieuw recht op nabestaandenuitkering is ontstaan omdat haar gezamenlijke huishouding met [naam partner] ten tijde van diens overlijden reeds was verbroken. Volgens een verklaring van een dochter van [naam partner] zou [naam partner], als hij uit het ziekenhuis was gekomen, bij deze dochter zijn gaan wonen, omdat zijn gestaag verslechterende gezondheid de verzorging door gedaagde steeds zwaarder maakte. Hoewel de Raad niet uitsluit dat er vóór het overlijden van [naam partner] voorbereidingen zijn getroffen voor een verhuizing naar zijn dochter, vormt genoemde verklaring toch onvoldoende grondslag voor het oordeel dat ten tijde van de opname van [naam partner] in het ziekenhuis reeds een definitieve verbreking van de gezamenlijke huishouding had plaatsgevonden mede in aanmerking genomen dat die reeds jarenlang bestaande plannen nog niet tot concrete stappen ter uitvoering hadden geleid.
Op grond van artikel 67, vierde lid, van de Anw, zoals dit van kracht was ten tijde in geding, ontstaat voor de persoon die op 1 juli 1996 een gezamenlijke huishouding voert met een andere persoon, bij overlijden van die andere persoon geen nieuw recht op nabestaandenuitkering, indien dit overlijden plaatsvindt voor 1 januari 1998. Zowel uit de tekst van deze bepaling als uit de Memorie van Toelichting bij de Wet van 4 juli 1996 (pag. 2, 3 en 8) blijkt dat bij een later overlijden van de partner wel een nieuw recht op nabestaandenuitkering ontstaat. De Raad kan uit de parlementaire geschiedenis bij de Wet tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet in verband met gebleken onbillijkheden niet lezen dat de wetgever door de toevoeging van de tweede volzin aan artikel 67, derde lid, van de Anw, heeft willen afdoen aan het uitgangspunt dat het overgangsregime uitsluitend geldt tot het moment dat op basis van de Anw een nieuw recht op nabestaandenuitkering ontstaat, en dat genoemde volzin derhalve ook van toepassing zou moeten worden geacht op de nabestaanden van wie de partner tussen 1 januari 1998 en 1 juli 1998 is overleden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 900, nr. 3, pag. 6 en pag. 15; nr. 6, pag. 11 en 12). Veeleer leidt de Raad uit het feit dat artikel 67, vierde lid van de Anw, bij deze wetswijziging ongewijzigd is gelaten, af, dat de wetgever het bestaande regime voor personen die op 1 juli 1996 een gezamenlijke huishouding voerden en van wie de partner kwam te overlijden, onverkort heeft willen handhaven.
Nu [naam partner] na 1 januari 1998 is overleden staat artikel 67, derde lid van de Anw, derhalve niet in de weg aan het ontstaan van een nieuw recht op nabestaandenuitkering voor gedaagde.
Aangezien gedaagde ook overigens voldoet aan de voorwaarden voor het ontstaan van een recht op nabestaandenuitkering in verband met het overlijden van [naam partner], had gedaagde geen recht op een verhoging van haar oorspronkelijke nabestaandenuitkering tot 70 % van het netto-minimumloon op de voet van artikel 67, derde lid, tweede volzin van de Anw. De rechtbank heeft de bestreden besluiten dan ook ten onrechte op deze grond vernietigd.
De Raad dient vervolgens te beoordelen of de bestreden besluiten om enige andere reden niet in stand kunnen blijven.
Gedaagde heeft aangevoerd dat een vrijwillige beëindiging van een gezamenlijke huishouding haar in een gunstiger positie zou hebben gebracht dan de beëindiging van haar gezamenlijke huishouding door het overlijden van [naam partner]. Voorts meent zij dat de onderhavige overgangsregeling in strijd is met het internationale recht, nu de in verdragen voorziene minimumuitkering niet wordt verstrekt en de arbeidsongeschiktheidsuitkering van gedaagde volledig op haar uitkering in mindering wordt gebracht.
Ongelijke behandeling
Gedaagde heeft kennelijk willen aanvoeren dat de wetgever een door artikel 26 IVBPR verboden ongelijke behandeling tot stand heeft gebracht tussen personen wier gezamenlijke huishouding is beëindigd door overlijden, en personen van wie de gezamenlijke huishouding door een andere oorzaak is geëindigd.
De Raad kan gedaagde in deze stelling niet volgen. Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wet tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet in verband met gebleken onbillijkheden is de mogelijkheid van herleving van een nabestaandenuitkering bij beëindiging van een gezamenlijke huishouding binnen zes maanden nadat deze uitkering wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding is beëindigd, met name in de wet opgenomen om personen die voor hen onverwacht een gezamenlijke huishouding in de zin van de wet blijken te voeren, niet onverhoeds te confronteren met een definitieve beëindiging van hun uitkering. Om redenen van rechtszekerheid is deze bepaling van toepassing op alle gevallen waarin de nabestaande een gezamenlijke huishouding gaat voeren, de uitkeringsgevolgen daarvan aanvaardt, maar de gezamenlijke huishouding binnen korte tijd beëindigt. In overgangsgevallen heeft de wetgever personen die per 1 januari 1998 geconfronteerd werden met een verlaging van hun uitkering omdat zij een gezamenlijke huishouding voerden, een gelijke bedenktijd willen geven.
In geval van beëindiging van de gezamenlijke huishouding door overlijden van de partner is van een definitieve beëindiging of verlaging van de nabestaandenuitkering echter geen sprake. Er ontstaat immers een nieuw recht op een in beginsel volledige uitkering, waarop het inkomen volgens de reguliere bepalingen van de Anw in mindering wordt gebracht. Weliswaar wordt de inkomensonafhankelijkheid van een uitkering(sdeel) ter hoogte van 30 % van het bruto-minimumloon niet gehandhaafd, maar een onverkorte bescherming van dit overgangsrechtelijke voordeel is niet het doel geweest waarmee de wetgever de herlevingsregeling in de Anw heeft opgenomen.
Het onderscheid tussen personen wier gezamenlijke huishouding is beëindigd door overlijden, en personen van wie de gezamenlijke huishouding door een andere oorzaak is geëindigd, berust derhalve op redelijke en objectieve gronden.
De Raad merkt hierbij overigens nog op dat artikel 67, vierde lid van de Anw, niet afdeed aan de mogelijkheid voor ongehuwd samenwonenden om - uiteraard vóór het moment van overlijden van één van hen - de samenwoning op vrijwillige basis te beëindigen en aldus artikel 67, derde lid, tweede volzin van de Anw, op zich van toepassing te doen worden.
Minimumnormverdragen
Gedaagde heeft doen stellen dat de onderhavige regeling in strijd is met het internationale recht, nu de in verdragen voorziene minimumuitkering niet wordt verstrekt en de arbeidsongeschiktheidsuitkering van gedaagde volledig op haar uitkering in mindering wordt gebracht. Gedaagde heeft hierbij kennelijk het oog op met name artikel 28, sub b, van het Verdrag 128 betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen van 29 juni 1967, Trb. 1968, 131 (hierna: ILO-conventie 128) en artikel 67, sub b, van de Europese Code inzake sociale zekerheid van 16 april 1964, Trb. 1965, 47 (hierna: de Europese Code). De Raad heeft in zijn uitspraak van 24 januari 2001, RSV 2001/138, reeds overwogen dat deze normverdragen een instructiekarakter dragen en gericht zijn tot de verdragsluitende partijen, hetgeen in het algemeen in de weg zal staan aan de mogelijkheid van het inroepen van een rechtens afdwingbare aanspraak op een concrete prestatie in een individueel geval. Bij uitspraak van 4 april 2003, nr. 99/4861, heeft de Raad in het bijzonder met betrekking tot artikel 28 van ILO-conventie 128 overwogen dat een staat geacht wordt aan artikel 28 te voldoen als het collectieve beschermingsniveau adequaat is, zonder daarbij acht te slaan op datgene wat in het individuele geval tot uitbetaling komt, en dat de verdragsluitende partijen op verschillende wijzen inhoud kunnen geven aan die instructienormen, zodat deze moeilijk te sublimeren zijn tot een rechtens afdwingbare norm voor burgers. De Raad is tot het oordeel gekomen dat de artikelen 28, sub b, van ILO-conventie 128 en 67, sub b van de Europese Code niet geacht kunnen worden een eenieder verbindende bepaling te bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die in beginsel door de burger voor de rechter kan worden ingeroepen.
Een beroep op genoemde bepalingen kan derhalve niet leiden tot het door gedaagde gewenste resultaat.
Conclusie
Gelet op het bovenstaande is de Raad van oordeel dat appellant de oorspronkelijke nabestaandenuitkering van gedaagde op goede gronden met ingang van 1 februari 1998 heeft beëindigd. Van onjuistheden bij de vaststelling van de nabestaandenuitkering die haar met ingang van die datum is toegekend, is niet gebleken. Gedaagde heeft tegen de terugvordering van het onverschuldigd betaalde bedrag geen zelfstandige bezwaren ingebracht. Ook overigens ziet de Raad geen aanleiding om het bestreden besluit van 6 januari 1999 voor onjuist te houden. De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden vernietigd onder ongegrondverklaring van de inleidende beroepen.
De Raad acht ten slotte geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake een vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart de inleidende beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. T.L. de Vries als voorzitter en mr. H.J. Simon en mr. R.C. Stam als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.B.M. Vermeulen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2003.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) M.B.M. Vermeulen.