Uitspraak
02/2001 REA
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding (de Raad van bestuur van) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het Lisv.
Bij brief van 16 januari 2001 hebben de ouders van appellante aan gedaagde verzocht om een voorziening ingevolge de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) in de vorm van de verstrekking van een laptop met spraaksynthesizer voor het volgen van onderwijs.
Bij besluit van 28 maart 2001 heeft gedaagde dat verzoek op grond van artikel 22 van de Wet REA afgewezen.
Het tegen dat besluit ingediende bezwaar is door gedaagde bij besluit van 26 juli 2001 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage heeft het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep bij - met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewezen - uitspraak van 19 februari 2002 ongegrond verklaard. Het verzoek om voorlopige voorziening is bij die uitspraak afgewezen.
Namens appellante is mr. M.F. Vermaat, werkzaam bij de Stichting De Ombudsman, gevestigd te Hilversum van deze uitspraak, voorzover daarbij het beroep ongegrond is verklaard, in hoger beroep gekomen op bij het beroepschrift aangevoerde gronden.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van 7 januari 2003, waar appellante in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Vermaat voornoemd, en waar gedaagde - daartoe ambtshalve opgeroepen - is verschenen bij zijn gemachtigde mr. S.M. Ponsioen, werkzaam bij het Uwv.
Ter zitting is het onderzoek geschorst teneinde gedaagde in de gelegenheid te stellen om te onderzoeken of er, gelet op het verhandelde ter zitting en mede op basis van door appellante nog te verstrekken gegevens, aanleiding is terug te komen van het in het bestreden besluit neergelegde standpunt. Partijen hebben vervolgens nadere stukken aan de Raad doen toekomen.
Gedaagde heeft bij brief van 6 maart 2003 de Raad bericht dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aan te wijzen, die zouden nopen tot het maken van een uitzondering op het door hem gehanteerde en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde beleid.
Het onderzoek is hervat ter zitting van 11 maart 2003. Appellante is daar wederom in persoon verschenen met bijstand van mr. Vermaat. Gedaagde heeft zich weer laten vertegenwoordigen door mr. Ponsioen.
II. MOTIVERING
De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende, uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken, feiten en omstandigheden.
Op 12 mei 2000 is door het Haags Centrum voor Onderwijsbegeleiding verklaard dat appellante op grond van psycho-diagnostisch onderzoek conform de richtlijnen van de Gezondheidsraad dyslectisch is bevonden. Door (de ouders van) appellante is op 16 januari 2001 in verband met haar dyslexie een laptop met spraaksynthesizer aangevraagd om in het schooljaar 2001/2002 regulier voortgezet onderwijs op school te kunnen volgen en thuis het nodige huiswerk te kunnen maken. Door de gevraagde voorziening kan geschreven tekst worden omgezet in door de PC voorgelezen tekst. Ten tijde van de aanvraag van de voorziening zat appellante in de laatste klas van het basisonderwijs. Aan het eind van de basisschool was zij in staat te lezen op het zogeheten AVI niveau 5; op het gebied van de spelling funktioneerde zij toen op het niveau van eind groep 5. Hierin is nadien geen verbetering opgetreden.Vanaf medio 2001 volgt zij regulier voortgezet onderwijs (VMBO de theoretische leerweg). Appellante heeft deze opleiding tot nu toe door extra inspanning en met veelvuldige hulp van derden (remedial teacher, leraren en medeleerlingen die haar geschreven tekst voorlezen) met voldoende resultaat gevolgd.
Ter uitvoering van de artikelen 22, zesde lid, van de Wet REA en 9 van het Reïntegratie-instrumentenbesluit Wet REA (zie hierna) heeft gedaagde ter zake van de verstrekking van computervoorzieningen voor het volgen van onderwijs beleid geformuleerd, dat is vastgelegd in de bijlage bij de Regeling computervoorzieningen in het onderwijs 1999 (hierna: de Regeling). In deze bijlage staat, voorzover voor de beoordeling van deze zaak van belang, het volgende.
" Artikel 1 Het landelijk instituut sociale verzekeringen voert ter zake van verstrekking van computervoorzieningen voor het volgen van onderwijs een beleid als weergegeven in de bijlage bij deze regeling.
(…..)
Bijlage
Op grond van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten en het Reïntegratie-instrumentenbesluit Wet REA is het Lisv bevoegd om voorzieningen te verstrekken voor het volgen van onderwijs. Deze voorzieningen kunnen bestaan in verschillende vormen, waaronder voorzieningen in de vorm van (vergoedingen voor) hulpmiddelen nodig voor het verblijf op school, voor het volgen van onderwijs of voor het voorbereiden en uitwerken van lessen of werkstukken de dergelijke buiten de school, in het algemeen bij de betrokkene thuis. Een veel voorkomend hulpmiddel voor gehandicapten is een computer al dan niet met randapparatuur en aanpassingen. De computer wordt verstrekt als voorziening voor het schrijven c.q. om pen en papier te vervangen. Voor het volgen van onderwijs zijn onderwijsleermiddelen nodig die dienen om leerstof aan te bieden en kennis en vaardigheden te oefenen. Het is aan de school om het onderwijsleerproces met passende methodieken en middelen vorm te geven. De school dient de leerboeken en overige onderwijsleermiddelen die op school gebruikt worden ook beschikbaar te stellen om thuis mee te oefenen. De computer wordt in het reguliere basis- en vervolgonderwijs steeds meer gebruikt als een onderwijsleermiddel. Als gevolg daarvan heeft zich een wijziging voorgedaan in de aanvragen van de cliënt. De vraag naar laptops voor het maken van huiswerk nam toe, de voorzieningen in het speciale onderwijs worden in een vroeger stadium aangevraagd en ook de vraag in het beroeps-, HBO en universitair onderwijs is gewijzigd. Het Lisv heeft gemeend met dit besluit tegemoet te komen aan de maatschappelijke ontwikkelingen in deze. Het beleid zal er als volgt uitzien.
Blinden
(….)
1 De leerling volgt regulier voortgezet onderwijs.
Voorziening: draagbare computer met brailleleesregel en een scanner als accessoire bij de verstrekte computer zodra de noodzaak van regelmatig gebruik kan worden aangetoond.
(….)
Slechtzienden
(….)
1 De leerling volgt regulier voortgezet onderwijs.
Voorziening: draagbare computer met tekstvergroting en een scanner als accessoire bij de verstrekte computer zodra de noodzaak van regelmatig gebruik kan worden aangetoond.
(….)
Motorisch gehandicapten
(….)
Cognitief gehandicapten
(….)
Overige gehandicapten
1Voorziening niet van toepassing. De computer biedt geen oplossing of maakt onderdeel uit van een behandeling of therapie.".
Bij brief van 15 juni 2001 heeft P.J. Albersen, vader van twee dyslectische kinderen, gedaagde verzocht dit beleid te heroverwegen ten aanzien van dyslectici, omdat naar zijn mening een computer een belangrijk hulpmiddel kan zijn voor een dyslectische leerling of student bij het volgen van een opleiding of studie.
Bij schrijven van 21 december 2001 heeft de adjunct-directeur van het voormalige Lisv, mr. M.J.P.M. Kieviet, namens gedaagde aan Albersen onder meer het volgende geantwoord:
"Duidelijk is dat het hier gaat om een toepassing van de computer in het onderwijs die ons niet voor ogen stond ten tijde van de totstandkoming van het beleid. Dit maakt een heroverweging op dit onderdeel noodzakelijk.
Ter voorbereiding hierop hebben wij ons via mevrouw Kleijnen begin november gewend tot de Stichting Dyslexie Nederland (SDN); een landelijk platform waarin alle deskundigheid op het terrein van dyslexie is samengebracht. Onze notitie aan de SDN uitmondend in een vijftal vragen heeft u via de mail van ons ontvangen.
Van mevrouw Kleijnen kregen wij op 14 november 2001 het bericht dat de SDN wegens een overvolle agenda onze notitie slechts globaal heeft kunnen bespreken. Men onderschrijft de noodzaak van een laptop voor een aantal dyslectici en heeft ons een goed onderbouwde reactie in het vooruitzicht gesteld. Deze reactie, die volgens mevrouw Kleijnen wel enige weken in beslag zou nemen, hebben wij nog niet ontvangen.
Tot zover de stand van zaken. Zoals u wellicht weet, houdt het Lisv volgend jaar op te bestaan. Wij zullen er op toezien dat dit onderwerp door de nieuwe uitvoeringsorganisatie, UWV (Uitvoering Werknemersverzekeringen), op een juist wijze wordt overgenomen. Zonder tegenbericht blijft de heer Lanen hiervoor uw contactpersoon.".
Gedaagde heeft bij schrijven van 9 november 2001 aan de Landelijke Stichting Dyslexie een aantal vragen voorgelegd over computervoorzieningen in het onderwijs bij dyslexie. In genoemde vraagstelling is onder het kopje 'Beleidskader' het volgende verwoord:
"De computervoorziening wordt beschouwd als hulpmiddel voor het schrijven en (terug)lezen van geschreven tekst; Ter vervanging van pen en papier. Vandaar dat primair gedacht wordt aan mensen met een zintuigelijke of motorisch handicap. Dat cognitief gehandicapten op de basisschool een computer krijgen dateert uit de tijd dat de computer nog niet zo wijd verspreid was in het onderwijs. Eigenlijk is dat nu niet meer nodig. De doelgroep dyslectici was t.t.v. de totstandkoming van het beleid niet in beeld. Indelen van deze doelgroep in de categorieën cognitief of overige gehandicapten lijkt geforceerd en zou leiden tot een afwijzing op grond van voor deze doelgroep onbedoelde argumenten. Daarom gaan we uit van de aanname dat kinderen met dyslexie die alleen met gebruik van de computer het lees- en schijfniveau kunnen bereiken om (voortgezet) onderwijs te volgen, als een aparte doelgroep voor het computer-voorzieningenbeleid gezien moeten worden. Nader beleid is derhalve geboden. Nadenkend en discussiërend over dit te vormen beleid kwamen er bij ons een aantal vragen op die moeten worden beantwoord voordat sprake kan zijn van verruiming van het beleid tot deze nieuwe doelgroep.".
Onder de vraagpunten is onder meer de volgende vraag opgenomen:
"Kennelijk is een groep kinderen met dyslexie 'resistent' voor de bestaande vormen van begeleiding c.q. behandeling. Deze leerlingen zouden aangewezen zijn op de computer.
Vraag:
Hoe kunnen we deze 'resistente groep' onderscheiden van de groep kinderen met dyslexie die wel behandelbaar is?".
Deze vraag is door de Landelijke Stichting Dyslexie bij brief van 4 februari 2002 als volgt beantwoord:
"Twee groepen:
Groep1:
Alle leerlingen in het voortgezet onderwijs met ernstige dyslexie die functioneel ongeletterd zijn op het moment dat ze geen computer aanpassingen gebruiken: het betreft die dyslectische leerlingen van wie op grond van psycho-diagnostisch onderzoek aangetoond is, dat ze aan het eind van de basisschool voor lezen AVI 9 (instructie niveau) niet gehaald hebben en/of het niveau van groep 5 niet gehaald hebben voor spelling.
Groep2:
Daarenboven leerlingen met dusdanige capaciteiten (VMBO (TL), HAVO, VWO, HBO, universiteit) die weliswaar het hiervoor genoemde lees-/spellingniveau bereikt hebben, maar door hun dyslexie het onderwijs op dit niveau niet kunnen volgen. Denk hier aan dyslectische leerlingen van wie op grond van psycho-diagnostisch onderzoek aangetoond is, dat ze aanzienlijk meer tijd nodig hebben (dan niet-dyslectici uit een relevante vergelijkingsgroep) om teksten (stil) te lezen en/of ernstige spellings-, formulerings- en organisatieproblemen hebben ten gevolge van de dyslexie. Het betreft ook leerlingen die op grond van hun dyslexie veel moeite hebben met het leren van moderne vreemde talen (m.n. Engels, een maatschappelijke vereiste voor het functioneren op dit niveau ) en ook daar vergelijkbare computeraanpassingen (tekst naar spraak, spraak naar tekst en een simpel vertaalprogramma) nodig hebben.".
Gedaagde heeft bij het bestreden besluit zijn weigering om een laptop te verstrekken gehandhaafd, primair op de grond dat er een voorliggende voorziening op het gebied van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is, namelijk de Regeling dyslexie voortgezet onderwijs, schooljaar 2001-2002, en subsidiair op grond van de Regeling. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel is bij het bestreden besluit afgewezen, omdat in het geval waar zij zich op heeft beroepen, ten onrechte een laptop is toegekend dan wel dit geval niet gelijk is te stellen aan de situatie van appellante.
De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage heeft het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard, omdat naar zijn oordeel de door gedaagde subsidiair aangevoerde afwijzingsgrond in rechte stand houdt.
In hoger beroep is van de zijde van appellante aangevoerd, dat gedaagde de aanvraag niet met een verwijzing naar de Regeling had mogen afwijzen, maar op zijn eigen merites had moeten beoordelen, omdat bij de totstandkoming van de Regeling de situatie van dyslectici niet is betrokken. De gevraagde voorziening moet volgens appellante worden aangemerkt als een compenserende voorziening, die de gehandicapte in staat stelt het reguliere onderwijs te volgen zodat deze verstrekt had moeten worden. Voor zover de Regeling wel aan het besluit ten grondslag mag worden gelegd, had het feit dat de onderhavige situatie niet bij de beleidsvorming onder ogen is gezien, in de visie van appellante aanleiding moeten zijn om met toepassing van art. 4:84 van de Awb af te wijken van dat beleid en aansluiting te zoeken bij het beleid dat is geformuleerd voor blinden.
Gedaagde heeft zijn weigering om de gevraagde voorziening te verstrekken gehandhaafd, zij het dat gedaagdes gemachtigde ter zitting van 7 januari 2003 heeft meegedeeld dat de primair aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond niet langer wordt gehandhaafd. Aan hetgeen eerder in de procedure is aangevoerd heeft gedaagde toegevoegd, dat het niet zo kan zijn dat door zijn voornemen tot heroverweging van het beleid met betrekking tot de verstrekking van computervoorzieningen voor het volgen van onderwijs het beleid ten tijde in geding terzijde geschoven moet worden en alle aanvragen om laptops gehonoreerd moeten worden. Dit klemt volgens gedaagde temeer, nu er allerlei verschillende groepen dyslectici kunnen worden onderscheiden en deze niet allemaal compenserende computerfaciliteiten nodig hebben. Onduidelijk is of en in welke zin het beleid gewijzigd gaat worden en of appellante tot de groep dyslectici behoort die eventueel voor verstrekking van een laptop in aanmerking zouden moeten komen. Volgens gedaagde zijn er blijkens zijn brief van 6 maart 2003 geen bijzondere omstandigheden aan te wijzen, die zouden nopen tot het maken van een uitzondering op het door hem gehanteerde en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde beleid, nu gebleken is dat zij, weliswaar met de nodige begeleiding tijdens en na schooltijd en ondanks een spelniveau op eind groep 5 en een leesniveau op AVI 5, voldoende tot goede bij haar capaciteiten passende schoolprestaties levert.
In geding is de vraag of het bestreden besluit, waarbij in het kader van de Wet REA de eerdere weigering om een laptop met spraaksynthesizer te verstrekken op grond van het in de bijlage bij de Regeling neergelegde beleid is gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
Voor de beantwoording van die vraag zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Ingevolge artikel 11 van de Wet REA heeft gedaagde mede tot taak te bevorderen dat belemmeringen worden weggenomen die de ingezetene vanwege ziekte of gebrek ondervindt bij het volgen van onderwijs, indien het een persoon betreft die jonger is dan 17 jaar.
In artikel 22 van de Wet REA is, voor zover in dit geding van belang, het volgende bepaald:
"(…)
4. Het Lisv kan op aanvraag aan de persoon, bedoeld in artikel 11, voorzieningen toekennen die hem in staat stellen onderwijs te volgen.
(…)".
De Raad constateert op grond van de in de bijlage van de Regeling gegeven toelichting op het beleid, het verhandelde ter terechtzittingen en de gedingstukken, waaronder met name de van gedaagde afkomstige brief van 21 december 2001 aan P.J. Albersen en gedaagdes vraagstelling van 9 november 2001 aan de Landelijke Stichting Dyslexie, dat bij de vaststelling van het beleid, zoals neergelegd in de bijlage bij de Regeling, niet is onderkend dat een computer in de onderwijssituatie naast de functie van schrijfhulp ook andere toepassingen kan hebben. Dit heeft ertoe geleid dat bij de totstandkoming van de Regeling de doelgroep dyslectici niet 'in beeld' was en dat de Regeling blijkens de bijlage slechts betrekking heeft op gebruik van de computer als voorziening voor het schrijven c.q. om pen en papier te vervangen. Nu de aanvraag van de laptop met spraaksynthesizer geen betrekking heeft op een schrijfvoorziening ter vervanging van pen en papier en de Regeling niet geacht kan worden betrekking te hebben op andere computertoepassingen dan de hiervoor genoemde, had gedaagde de Regeling niet ten grondslag mogen leggen aan het bestreden besluit. Dit heeft tot gevolg dat dit besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
Gedaagde heeft hangende hoger beroep bezien of er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat de weigering van de gevraagde voorziening onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot het met het beleid te dienen doel en is tot de conclusie gekomen dat daarvan geen sprake is. De Raad ziet hierin geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat gedaagde daarbij voor de beoordeling van de aanvraag een verkeerde maatstaf heeft aangelegd. Het gaat, zoals in het voorgaande is overwogen, niet om een in de Regeling verdisconteerde voorziening, waarbij ingevolge artikel 4:84 van de Awb onder omstandigheden afwijking van het beleid is aangewezen, maar om een voorziening die niet geacht kan worden in de Regeling te zijn begrepen.
Gedaagde zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, waarbij de aanvraag op zijn eigen merites wordt beoordeeld aan de hand van de artikelen 11 en 22, vierde lid, van de Wet REA. In dat kader is van belang of appellante ten gevolge van ziekte of gebrek belemmeringen ondervindt bij het volgen van onderwijs - ter zitting waren partijen het erover eens dat hiervan bij appellante sprake was -, en of de gevraagde voorziening een adequate oplossing is om die belemmeringen op te heffen. Als daarvan sprake is, dient voorts te worden bezien of in het licht van de ingevolge artikel 11 van genoemde wet op gedaagde rustende taak in het onderhavige geval tot gehele of gedeeltelijke verstrekking van de gevraagde voorziening dient te worden overgegaan. De enkele omstandigheid dat appellante hangende de beroepsprocedure in de praktijk er blijk van heeft gegeven met veel extra inspanningen van haarzelf, haar medeleerlingen en van professionele begeleiding op school op voldoende niveau te kunnen presteren behoeft op zichzelf bezien niet - per definitie - een beletsel te vormen voor toepassing van artikel 22, vierde lid, van de Wet REA. De Raad merkt in dit verband op dat uit het verhandelde ter terechtzitting is gebleken dat gedaagde deze maatstaf niet hanteert bij aanvragen van blinden om een computer ter beschikking te stellen voor het volgen van onderwijs. Gedaagde zal zich bij het nieuw te nemen besluit moeten beraden over de vraag in welke mate ter compensatie van de door appellante als gevolg van dyslexie ondervonden belemmeringen bij het volgen van onderwijs redelijkerwijs extra inspanningen van appellante zelf en hulp van derden mag worden gevergd.
Het vorenstaande houdt in dat het bestreden besluit wordt vernietigd evenals de aangevallen uitspraak waarbij dat besluit in stand is gelaten. Gedaagde dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor kosten van verleende rechtsbijstand in beroep en op € 966,-- voor kosten voor verleende rechtsbijstand en € 29,40 aan reiskosten in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
recht doende,
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Verstaat dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante, in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,-- en in hoger beroep tot een bedrag groot € 995,40, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Verstaat dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellante het door haar in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 138,23 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 april 2003.
(get.) M.I. 't Hooft
(get.) E.W.F. Menkveld-Botenga