Uitspraak
02/209 REA
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[Appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding (de Raad van bestuur van) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het Lisv.
Namens appellant heeft P. Ruitenberg, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, op bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank 's-Hertogenbosch op 16 november 2001 tussen partijen gewezen uitspraak.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd hebben partijen de Raad bij brief van 27 juni 2002 en bij faxbericht van 20 augustus 2002 nadere inlichtingen verstrekt.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van 20 augustus 2002, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Ruitenberg voornoemd, en waar gedaagde zich - met kennisgeving van verhindering - niet heeft doen vertegenwoordigen.
II. MOTIVERING
De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende, uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken, feiten en omstandigheden.
Appellant, werkzaam als hoofd technische dienst, is op 26 november 1998 uitgevallen ten gevolge van een hartinfarct. Kort daarna, per 1 januari 1999, is zijn dienstverband beëindigd. Op 20 februari 1999 werd hij getroffen door een tweede hartinfarct, waarna op 11 mei 1999 een bypassoperatie heeft plaatsgevonden.
Per 1 november 1999 werd hij door gedaagde hersteld geacht in het kader van de Ziektewet. Met ingang van genoemde datum is appellant door gedaagde een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet toegekend. De door appellant aangevraagde uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) is bij besluit van 2 november 1999 door gedaagde afgewezen, omdat hij vanaf 26 november 1998 niet 52 weken onafgebroken arbeidsongeschikt is geweest.
Op 15 december 1999 heeft [naam bedrijf] te [vestigingsplaats] gedaagde verzocht om haar op grond van artikel 17 van Pro de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (hierna: Wet REA) een subsidie in de vorm van een plaatsingsbudget toe te kennen in verband met een voorgenomen indiensttreding van appellant als chef-werkplaats bij dit bedrijf.
De verzekeringsarts van het voormalige GAK Nederland BV (hierna: GAK), J. Janssen, is blijkens het medisch onderzoeksverslag van 20 december 1999 tot de volgende conclusie gekomen:
"Er is bij belanghebbende sprake van ziekte of gebrek. Hieruit vloeien echter geen structurele beperkingen voort die langer dan een jaar duren. Hij heeft inmiddels geen klachten meer wat heeft geleid tot hersteldverklaring tijdens het ziektewetjaar. Op grond van bovenstaande kan belanghebbende derhalve op medische gronden niet worden aangemerkt als zijnde arbeidsgehandicapt.".
Bij primair besluit van 2 februari 2000 heeft gedaagde - zich baserend op de conclusie van de verzekeringsarts J. Janssen - appellant bericht dat hij niet als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet REA wordt aangemerkt, aangezien hij geen arbeidsgehandicapte van rechtswege is en uit de medisch-arbeidskundige beoordeling niet gebleken is dat hij in verband met ziekte of gebrek een belemmering ondervindt bij het verkrijgen of verrichten van arbeid.
Bij besluit van gelijke datum is het verzoek van [naam bedrijf] om haar in aanmerking te brengen voor een plaatsingsbudget ten behoeve van appellant afgewezen.
Appellant heeft tegen het aan hem gerichte primair besluit bezwaar gemaakt. In zijn bezwaarschrift en in de mondelinge toelichting tijdens de in het kader van de bezwaarprocedure gehouden hoorzitting van 27 maart 2000 heeft hij onder meer aangegeven dat [naam bedrijf], na kennis te hebben genomen van het medisch verleden van appellant en van de resultaten van de onderzoeken van zijn specialist en van de keuringsarts van het GAK, wel bereid is hem in dienst te nemen, mits het GAK hem tegemoet wil komen in het verhoogd uitvalrisico, dat deze potentiële werkgever ondanks de bevindingen van genoemde artsen aanwezig achtte. Ter hoorzitting heeft appellant meegedeeld dat hij bij meerdere werkgevers een eerste sollicitatiegesprek heeft gevoerd, maar dat dit nooit heeft geleid tot een tweede gesprek, nadat hij eerlijk had verteld dat hij aan zijn hart was geopereerd. Volgens appellant is het financiële risico voor een werkgever bij uitval groot, omdat aan de functies waarvoor hij in aanmerking komt een behoorlijk hoog loon is verbonden.
Naar aanleiding van de hoorzitting heeft de bezwaarverzekeringsarts van het GAK, G.C.N. Debie, de behandelend cardioloog H.H. Tan om informatie gevraagd.
Bij brief van 4 juli 2000 heeft deze cardioloog bericht dat het wat het hart van appellant betreft goed gaat, dat hij ten aanzien van de fysieke belasting appellant geen beperkingen heeft opgelegd en dat hij de vraag hoe groot het risico is op een recidief cardiale klachten op een termijn van vijf jaar helaas niet kan beantwoorden. Op basis van deze informatie heeft de bezwaarverzekeringsarts Debie geconcludeerd "dat er geen sprake is van een aandoening waarvan een ernstige progressie/sterk invaliderend beloop cq ernstige gezondheidsklachten binnen de termijn van 5 jaar vaststaat, zoals omschreven in de toelichting bij dit criterium voor toekenning van het predikaat arbeidsgehandicapte in de zin van de wet REA". In zijn bevindingen heeft genoemde arts geen aanleiding gezien tot herziening van de medische grondslag van het primair besluit.
Bij het bestreden besluit van 9 augustus 2000 heeft gedaagde het bezwaar van appellant ongegrond verklaard onder overneming van de door voornoemde bezwaarverzekeringsarts aangegeven grond.
De rechtbank 's-Hertogenbosch heeft in haar uitspraak van 16 november 2001 het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant niet behoort tot de vijf categorieën personen die in artikel 2, eerste lid, van de Wet REA worden aangemerkt als arbeidsgehandicapte en evenmin voldoet aan de criteria die in artikel 2, derde lid, van de Wet REA zijn geformuleerd.
In hoger beroep is namens appellant aangevoerd dat hij door zijn medische geschiedenis wel degelijk beperkingen ervaart bij het vinden van werk. Werkgevers zijn niet bereid hem in dienst te nemen omdat zij een uitval op korte termijn verwachten ondanks het feit dat hij volgens de cardioloog volledig is hersteld. Appellant stelt talloze malen vruchteloos gesolliciteerd te hebben. Indien hij in aanmerking zou komen voor een voorziening op grond van de Wet REA zouden werkgevers echter wel bereid zijn hem aan te nemen. Ook de bemiddeling van het door het GAK ingeschakelde bemiddelingsbureau Agens heeft niet tot resultaat geleid. Dit bureau heeft - aldus appellant - aan het GAK duidelijk aangegeven dat hij zonder medewerking van het GAK geen kans van slagen zou hebben.
Gedaagde handhaaft in hoger beroep zijn standpunt, dat appellant niet als arbeidsgehandicapte kan worden aangemerkt, omdat hij niet behoort tot de categorieën van personen, zoals genoemd in artikel 2 van Pro de Wet REA.
De dit geding beheersende vraag is of gedaagde op goede gronden bij het bestreden besluit het standpunt heeft ingenomen dat appellant niet kan worden aangemerkt als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet REA.
De Raad overweegt het volgende.
Voor de beantwoording van de in geding zijnde vraag zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Artikel 2 van Pro de Wet REA:
"1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder arbeidsgehandicapte verstaan:
a. de persoon die recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de WAO, de WAZ op de WAJONG;
b. de persoon aan wie op grond van een wettelijke voorschrift in verband met ziekte of gebrek een voorziening is toegekend die strekt tot behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid of ten behoeve van wie een subsidie voor met een voorziening verband houdende kosten is verstrekt;
c. de persoon die bij indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking op grond van de WSW behoort tot de doelgroep voor de WSW, doch niet werkzaam is als werknemer in de zin van de WSW of op een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 7 van Pro de WSW;
d. voor de duur van vijf jaar na de datum van beëindiging van een dienstbetrekking op grond van de WSW, de persoon die arbeid heeft verricht op grond van de WSW;
e. voor de duur van vijf jaar na de datum van een een herindicatiebeschikking op grond van de WSW, de persoon die na herindicatie niet meer behoort tot de doelgroep van de WSW.
(….)
3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt tevens onder arbeidsgehandicapte verstaan, de persoon die niet behoort tot een categorie van personen als bedoeld in het eerste en tweede lid, doch ten aanzien van wie op grond van een medisch-arbeidskundige beoordeling is vastgesteld, dat hij in verband met ziekte of gebrek een belemmering heeft bij het verkrijgen of verrichten van arbeid.
(….)
6. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het derde lid.".
Aan artikel 2, zesde lid, van de Wet REA is uitwerking gegeven in het Arbeidsgehandicaptebesluit (Besluit van 20 juli 1998, Stb. 1998,488; hierna te noemen: het Besluit).
Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit stelt het Uwv aan de hand van een advies van een of meer deskundigen vast of een persoon arbeidsgehandicapte is als bedoeld in de Wet REA met inachtneming van het beslisschema behorend bij het Besluit.
Artikel 5 van Pro het Besluit luidt als volgt:
"1. In het deskundigenadvies wordt ten minste aan de volgende vragen aandacht besteed:
a. of er sprake is van ziekte of gebreken die leiden tot structurele functionele beperkingen van lichamelijke, verstandelijke of psychische aard;
b. of er sprake is van een aanzienlijk risico op ernstige gezondheidsklachten binnen vijf jaar;
c. of betrokkene door de in onderdeel a bedoelde beperkingen evident minder dan 75% van een normale voltijdsfunctie kan vervullen;
d. of voor betrokkene voorzieningen als bedoeld in artikel 31 van Pro de Wet op de (re)ïntegratie arbeidsgehandicapten vereist zijn voor het verrichten van normale functies.
2. Aan de hand van het beslisschema behorende bij dit besluit stellen de deskundigen vast aan welke vragen in het advies aandacht wordt besteed.".
Artikel 7 van Pro het Besluit luidt als volgt:
"1. In het deskundigenadvies wordt indien betrokkene geen werknemer is ten minste aan de volgende vragen aandacht besteed:
a. tot het verrichten van welke arbeid is betrokkene nog in staat;
b. of betrokkene voorzieningen of maatregelen nodig heeft voor de in onderdeel a bedoelde arbeid;
c. of die voorzieningen of maatregelen zijn te realiseren binnen een normale werkomgeving;
d. of betrokkene een goed beroepsperspectief en goede arbeidsmarktkwalificaties heeft.
2. Aan de hand van het beslisschema behorend bij dit besluit stellen de deskundigen vast aan welke vragen in het advies aandacht wordt besteed.".
Het bij het Besluit behorende beslisschema is aan deze uitspraak gehecht.
Niet in geschil is dat appellant niet behoort tot de in artikel 2, eerste lid, van de Wet REA genoemde categorieën personen, die van rechtswege als arbeidsgehandicapte worden aangemerkt.
Voorts staat tussen partijen vast - en ook de Raad is niet gebleken van feiten of omstandigheden die twijfel zaaien omtrent de juistheid daarvan - dat er ten tijde van de aanvraag van het plaatsingsbudget bij appellant geen sprake (meer) was van ziekte of gebreken die op dat moment leidden tot structurele functionele beperkingen.
Gelet op de stellingen van partijen spitst dit geding zich toe op de vraag of appellant, bij wie ten tijde van de aanvraag geen sprake meer was van ziekte of gebreken die op dat moment leidden tot structurele functionele beperkingen, eerst dan als arbeidsgehandicapte kan worden aangemerkt, indien vaststaat dat er sprake is van een aanzienlijk risico op ernstige gezondheidsklachten binnen vijf jaar.
Om die vraag te beantwoorden zal de Raad eerst ingaan op de strekking van de Wet REA en de daarbij beoogde doelgroep (artikel 2 van Pro die wet) en - in relatie met het voorgaande - op het Besluit en het daarbij behorende beslisschema.
Met de invoering van de Wet REA is, mede in aanmerking genomen de considerans van die wet, beoogd de (re)integratie van arbeidsgehandicapten in de vrije arbeidsmarkt een krachtige impuls te geven en knelpunten die zich in de reïntegratieproblematiek voordoen zoveel mogelijk weg te nemen (zie CRvB van 8 oktober 1999, gepubliceerd in onder meer RSV 1999/292).
Naast de in artikel 2, eerste lid, van de Wet REA geregelde situaties, geeft het derde lid van dit artikel een algemene definitie van het begrip arbeidsgehandicapte. Arbeidsgehandicapt is volgens het derde lid van dat artikel de persoon ten aanzien van wie op grond van een medisch-arbeidskundige beoordeling is vastgesteld dat hij in verband met ziekte of gebrek een belemmering heeft bij het verkrijgen of verrichten van werk. In de memorie van toelichting op de Wet REA (Tweede Kamer, 1996-1997, 25 478, nr. 3, blz. 28) staat hierover onder meer vermeld:
"Dit wetsvoorstel betreft de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. De eerste vraag die in dit verband moet worden beantwoord is wat onder het begrip arbeidsgehandicapt moet worden verstaan. Uitgangspunt is dat het begrip arbeidsgehandicapte ruim moet worden uitgelegd. Daarbij zijn het niet de feitelijke belemmeringen die iemand ondervindt bij het verrichten van werk, die iemand arbeidsgehandicapt maken. Deze spelen in een minderheid van de gevallen een rol: het gaat hier om arbeidsgeschikte personen. Wat vooral het vinden van betaalde arbeid bemoeilijkt is het negatieve beeld dat uitgaat van het hebben van een arbeidsongeschiktheidsverleden, of de aanwezigheid van een handicap. Arbeidsgehandicapt is men niet alleen als men bepaalde handicaps heeft, maar vooral ook wanneer de omgeving denkt dat een werknemer - omdat hij een arbeidsongeschiktheidsverleden heeft - in een baan minder goed zal presteren. De algemene definitie van arbeidsgehandicapte in deze wet houdt rekening met deze maatschappelijke perceptie. Arbeidsgehandicapt is een ieder die door ziekte of gebrek verminderde kansen heeft op de arbeidsmarkt.
Wel is enige nader specificering van deze zeer ruime definitie gewenst. Dit vanwege het feit dat arbeidsgehandicapten onderscheiden moeten worden van diegenen wier ziekte of gebrek van voorbijgaande aard is enerzijds, en anderzijds van personen die volledig arbeidsongeschikt zijn.".
Naar aanleiding van deze passage is in het kader van het voorbereidend onderzoek van het wetsvoorstel door leden van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegen-heid van de Tweede Kamer de vraag gesteld, of de aanwezigheid van vooroordelen (etikettering) ten aanzien van het functioneren van, bijvoorbeeld, een voormalig arbeidsongeschikte werkzoekende, nu wel of niet als arbeidshandicap aangemerkt kan worden (Tweede Kamer, 1997-1998, 25 478, nr. 5,
blz. 11).
Door het toenmalige Kabinet is daarop het volgende geantwoord (Tweede kamer, 1997-1998, 25 478, nr. 6, blz. 13 en 14):
"De vraag in hoeverre in de maatschappij levende vooroordelen moeten meewegen bij de vaststelling van het aanwezig zijn van een arbeidshandicap is een kernvraag bij dit wetsvoorstel. Het algemene uitgangspunt waar op pagina 28 van de memorie van toelichting aan wordt gerefereerd is dat het negatieve beeld dat door een bepaalde aandoening wordt opgeroepen, een belangrijke belemmering kan zijn voor het vinden van werk. Zoals in de memorie van toelichting ook wordt aangegeven dient dit punt echter wel nader gespecificeerd te worden. Met name de afgrenzing ten opzichte van personen met problemen en aandoeningen van voorbijgaande aard is hierbij een kernprobleem. Deze overkomen iedereen, maar het is natuurlijk niet de bedoeling om op grond hiervan alle Nederlanders als arbeidsgehandicapt aan te merken. Ook bestaan er veel min of meer ernstige fysieke of psychische aandoeningen die te genezen zijn, maar die in bepaalde gevallen toch een nadelig beeld omtrent de betrokken persoon kunnen oproepen. Indien een persoon in het verleden aan een bepaalde, als negatief ervaren kwaal heeft geleden, hoeft dit echter op zich nog geen reden te zijn een arbeidshandicap aan te nemen. De negatieve beeldvorming moet het gevolg zijn van het bestaan van een wellicht kleine, maar toch reële mogelijkheid dat de betrokken persoon in de toekomst weer om reden van de eerder geconstateerde aandiening zal uitvallen. Aan het vooroordeel moet - vreemd als het klinkt - een reëel probleem ten grondslag liggen."
Voormelde strekking en ontstaansgeschiedenis van de Wet REA mede in aanmerking genomen is de Raad van oordeel dat de wetgever met de in artikel 2, derde lid van die wet vermelde persoon ten aanzien van wie 'op grond van een medisch-arbeidsdeskundige beoordeling is vastgesteld dat hij in verband met ziekte of gebrek een belemmering heeft bij het verkrijgen of verrichten van arbeid' mede voor ogen heeft gestaan een persoon die door de met zijn (ernstige) ziekteverleden verband houdende negatieve beeldvorming problemen ondervindt bij het vinden van werk, indien er een wellicht kleine, maar wel reële mogelijkheid is dat de betrokken persoon in de toekomst weer om reden van de eerder geconstateerde aandoening zal uitvallen.
In de artikelen 5 en 7 van het ter nadere regeling van - kort gezegd - de medisch-arbeidskundige beoordeling als zoëven bedoeld vastgestelde Besluit is bepaald aan welke vragen in het deskundigenadvies ten minste aandacht dient te worden besteed. Deze vragen zijn neergelegd in het beslisschema. Mede gelet op het vorenoverwogene leidt de Raad uit het gebruik van het begrip "ten minste" af, dat door de regelgever deze opsomming van vragen, en dus ook het beslisschema, niet onder alle omstandigheden uitputtend bedoeld is bij de medisch-arbeidsdeskundige beoordeling of een persoon in verband met ziekte of gebrek een belemmering heeft bij het verkrijgen of verrichten van arbeid. Zou dit wel het geval zijn dan zou tekort worden gedaan aan een niet onbelangrijke categorie potentiële arbeidsgehandicapten, zoals - gelet op de hiervoor vermelde ontstaansgeschiedenis van de Wet REA - zijn bedoeld in artikel 2, derde lid, van die wet, en ten aanzien van wie die wet evenzeer beoogt knelpunten bij de reïntegratie weg te nemen.
Kijkend naar de concrete omstandigheden van het onderhavige geval stelt de Raad vast dat appellant in een relatief korte tijd twee hartinfarcten heeft gekregen en daarna nog een hartoperatie heeft ondergaan. Appellant is net binnen een jaar na de eerste hartaanval zonder beperkingen ten aanzien van werk hersteld verklaard, maar de behandelend cardioloog Tan achtte zich niet in staat de vraag te beantwoorden hoe groot het risico op hernieuwde hartklachten op een termijn van vijf jaar zou zijn. Gezien de ernst van de ziekte en de recidive in een korte periode acht de Raad geenszins onaannemelijk dat een potentiële werkgever bang is dat betrokkene wederom met gezondheidsklachten zal uitvallen, temeer nu de behandelend cardioloog niet heeft kunnen aangeven dat er geen of een gering uitvalrisico is, en dat de werkgever op grond van het daarmee samenhangende financiële risico betrokkene niet wenst aan te nemen. Onder deze omstandigheden had gedaagde, mede gelet op de hiervoor vermelde bepalingen en strekking van de Wet REA en op het bepaalde in het eerste lid van de artikelen 5 en 7 van het Besluit, niet mogen volstaan met een louter medische beoordeling of er sprake is van ziekte of gebreken die leiden tot structurele functionele beperkingen en of er sprake is van een aanzienlijk risico op ernstige gezondheidsklachten binnen vijf jaar. Gedaagde had in dit geval ook moeten onderzoeken of appellant op grond van zijn medische voorgeschiedenis belemmeringen ondervindt bij het verkrijgen van werk. Nu gedaagde dit laatste aspect niet heeft onderzocht concludeert de Raad dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Dat besluit komt wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking. De aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, deelt hetzelfde lot. Gedaagde dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- aan kosten voor verleende rechtsbijstand in beroep en op € 644,-- aan kosten voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in de artikelen 24 en 25, eerste lid, van de Beroepswet, stelt de Raad tenslotte vast dat het door appellant zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gestorte griffierecht door gedaagde dient te worden vergoed.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Verstaat dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant, in eerste aanleg tot een bedrag van € 644 ,-- en in hoger beroep tot een bedrag groot € 644,-- te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Verstaat dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 104,37 (f 230,-- ) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2002.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) E.W.F. Menkveld-Botenga.