Uitspraak
02/3031 NABW-VV
U I T S P R A A K
van
DE VOORZIENINGENRECHTER VAN DE CENTRALE RAAD VAN BEROEP
inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 21 van de Beroepswet in het geding tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verzoeker,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. INLEIDING
Verzoeker heeft op de in het beroepschrift van 3 juni 2002 vervatte gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de rechtbank 's-Hertogenbosch op 23 april 2002 tussen partijen gewezen uitspraak reg. nr. 00/7618 NABW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
In dezelfde brief is verzocht om toepassing van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Namens gedaagde heeft mr. E. Driessen, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 23 juli 2002, waar verzoeker zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.L.J. Martens, werkzaam bij de gemeente Eindhoven, en namens gedaagde is verschenen mr. L.B. Sauerwein, advocaat te Amsterdam.
II. MOTIVERING
Ingevolge het bepaalde in artikel 18 en artikel 21 van de Beroepswet in verbinding met artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank als omschreven in artikel 18 van de Beroepswet hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voorzover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Aan de aangevallen uitspraak - waarin verzoeker als verweerder is aangeduid, en gedaagde als eiser - ontleent de voorzieningenrechter de volgende feiten en omstandigheden:
"Eiser is geboren in 1955 en heeft na de HAVO een opleiding gevolgd als industrieel ontwerper. Medio 1981 vond hij een baan als ontwerper van kunststof producten, maar het dienstverband is na afloop van de proeftijd met wederzijds goedvinden ontbonden. Op 30 mei 1982 was eiser bij een verkeersongeval betrokken, waaraan hij blijvend letsel heeft overgehouden.
Met ingang van 30 mei 1982 is aan eiser een bijstandsuitkering verleend ingevolge de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW) naar de norm voor een alleenstaande. Bij besluit van 25 september 1986 is eisers uitkering ingevolge de RWW per 1 september 1986 beëindigd en is aan hem per dezelfde datum een bijstandsuitkering ingevolge de Algemene Bijstandswet (ABW) toegekend. Met ingang van 1 augustus 1996 is deze uitkering omgezet naar een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw).
De veroorzaker van het verkeersongeval op 30 mei 1982 had het risico van haar aansprakelijkheid verzekerd bij (de rechtsvoorganger van) Unigarant N.V., welke verzekeraar het op zich heeft genomen de aan het ongeval toe te rekenen schade van eiser te vergoeden.
In augustus 1997 heeft eiser met Unigarant een vaststellingsovereenkomst gesloten. Daarin is bepaald dat aan eiser een schadevergoeding van f 636.991,40 wordt toegekend. De schadevergoeding is als volgt gespecificeerd: materiële schade f 15.000,--, smartengeld f 60.000,--, toekomstige medische kosten f 25.000,--, toekomstig verlies aan arbeidsvermogen f 500.000,-- en rente f 36.991,40. Op 22 september 1997 is aan eiser een bedrag van f 550.000,-- uitgekeerd. Aan eiser was reeds een bedrag van f 86.991,40 bij wijze van voorschot betaald. Eiser heeft de ontvangst van de schadevergoeding gemeld op een door verweerder op 3 oktober 1997 ontvangen inlichtingenformulier. Vervolgens heeft verweerder eisers uitkering met ingang van 1 oktober 1997 beëindigd.
Bij besluit van 4 mei 2000 heeft verweerder aangegeven dat de aan eiser over de periode 30 mei 1982 tot en met 30 september 1997 verstrekte bijstand geheel verhaalbaar is en dat de aan eiser over de periodes van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1996 en 1 augustus 1996 tot en met 30 september 1997 verstrekte bijstand ingevolge de ABW, respectievelijk de Abw wordt teruggevorderd. Eisers bezwaar tegen het besluit van 4 mei 2000 heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.".
De rechtbank heeft - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - het tegen het besluit van 14 november 2000 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en gedaagde opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. Kort samengevat komt die uitspraak in hoofdzaak hierop neer dat verzoeker bij zijn nadere besluitvorming op bezwaar de volgende punten in acht moet nemen:
a. De ten behoeve van gedaagde gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992 kunnen op grond van artikel 70 (oud) van de ABW niet meer van gedaagde worden teruggevorderd;
b. De aan gedaagde toegekende schadevergoeding ter zake van verlies aan
c. arbeidsvermogen is terecht toegerekend aan de periode vanaf de datum van het ongeval;
d. Aan het besluit tot terugvordering over de periode van 1 augustus 1992 tot en met 31 juli 1996 had niet artikel 58, eerste lid, maar artikel 58, tweede lid, ABW ten grondslag moeten worden gelegd;
d. Het besluit tot terugvordering is terecht gebaseerd op artikel 82, aanhef en onder a, van de Abw voorzover dat ziet op de periode van 1 augustus 1996 tot en met 30 september 1997;
e. Door een te lange termijn te laten verstrijken alvorens tot afgifte van het terugvorderingsbesluit van 4 mei 2000 over te gaan, is artikel 3:2 van de Awb geschonden. Die schending kan niet zonder gevolgen blijven voor de terugvordering. Voor de beantwoording van de vraag of in overeenstemming met artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is gehandeld moet worden gerekend vanaf het tijdstip dat het vermoeden is gerezen dat ten onrechte uitkering is betaald.
Verzoeker heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen hetgeen de rechtbank heeft beslist met betrekking tot de punten a, b, c, en e en verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de uitvoering van de uitspraak van de rechtbank wordt opgeschort.
De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
Met betrekking tot de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992
Aangezien het volledige van gedaagde teruggevorderde bedrag reeds aan verzoeker is betaald zou onmiddellijke uitvoering van de aangevallen uitspraak in elk geval betekenen dat terugbetaling dient plaats te vinden van het gedeelte van het teruggevorderde bedrag dat ziet op de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992. De rechtbank heeft ter zake het volgende overwogen:
"Voor wat betreft het met betrekking tot de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992 aangevoerde beroep op verjaring ingevolge artikel 70 ABW, waarin is bepaald dat de rechtsvordering tot verhaal vervalt na verloop van vijf jaar nadat de kosten zijn gemaakt, oordeelt de rechtbank als volgt.
In een uitspraak van 11 mei 1984, gepubliceerd in JABW 1984/176, heeft de Hoge Raad (HR) bepaald dat wanneer in een besluit waarbij de in artikel 59, tweede lid, ABW bedoelde bijstand is verleend, duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat deze later moet worden terugbetaald, deze bijstand in zoverre overeenstemt met bijstand in de vorm van geldlening, dat ook deze de strekking heeft een tijdelijk gebrek aan middelen op te heffen. Volgens artikel 71a, eerste lid, ABW is artikel 70 niet van toepassing ten aanzien van terugvordering van kosten van bijstand, voortvloeiende uit geldlening of borgtocht. Tegen deze achtergrond brengt een redelijke uitleg van artikel 70 mee dat in een geval als bovenomschreven de verjaringstermijn van dat artikel buiten toepassing moet blijven.
Volgens verweerder dient de bijstandsuitkering van eiser te worden beschouwd als leenbijstand omdat deze bij besluit van 25 september 1986 verhaalbaar is gesteld. Die verhaalbaarstelling blijkt volgens verweerder uit de volgende zinsnede op de pagina achter dat besluit onder het kopje "Algemene bepalingen inzake de bijstand" onder punt 4.: "Kosten van bijstand, verleend over een bepaalde periode, kunnen worden verhaald tot het bedrag van de inkomsten, welke u met betrekking tot die periode later blijkt te genieten (art. 59 ABW)." In aanmerking genomen de hiervoor aangegeven jurisprudentie van de HR is verweerder van opvatting dat aan eiser met deze passage duidelijk is gemaakt dat de bijstand later moet worden terugbetaald en dat de verjaringstermijn van artikel 70 ABW niet geldt.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in deze opvatting. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat met de hiervoor geciteerde zinsnede in de algemene bepalingen achter het besluit van 25 september 1986 niet duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat de bijstand later moet worden terugbetaald. Dit geldt te meer nu bij die algemene bepalingen uitsluitend het eerste lid van artikel 59 ABW is geciteerd, en niet het juist in dit geval voor de hand liggende tweede lid van dat artikel.
De rechtbank is derhalve van oordeel dat in het onderhavige geval geen sprake kan zijn van een situatie waarbij de verjaringstermijn buiten toepassing moet blijven. Hieruit volgt dat de aan eiser verstrekte kosten van bijstand over de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992 niet meer van eiser kunnen worden teruggevorderd, nu de rechtsvordering tot verhaal ingevolge het bepaalde in artikel 70 ABW is vervallen doordat vijf jaar zijn verlopen nadat de kosten zijn gemaakt.".
De voorzieningenrechter kan zich met deze overwegingen verenigen. Hij voegt daar aan toe dat de voor 1 augustus 1992 geldende materiële bepalingen ter zake van verhaal van kosten van bijstand hier van toepassing zijn voorzover het gaat om kosten van voor 1 augustus 1992 verleende bijstand. Anders dan in de door de Hoge Raad berechte casus uit bovenvermelde uitspraak is in het geval van gedaagde niet voldaan aan de in die uitspraak gestelde voorwaarde dat in het toekenningsbesluit duidelijk is gemarkeerd dat de uitkering is gedaan als voorschot op een eventuele schadeuitkering door een derde, waaruit de bijstand later moet worden terugbetaald. (vgl. ook de uitspraak van de Hoge Raad van 17 november 1989, nr. 7531, gepubliceerd in JABW 1990/46). De stelling van verzoekers gemachtigde dat artikel 70 (oud) van de ABW niet van toepassing is op grond van artikel 71a (oud) van de ABW is onjuist, omdat de onderhavige kosten van bijstand niet geacht kunnen worden te zijn voortgevloeid uit geldlening of borgtocht.
Met betrekking tot de periode van 1 augustus 1992 tot en met 30 september 1997
De vervaltermijn van vijf jaar geldt niet indien, zoals in dit geval, over de periode na 31 juli 1992 achtereenvolgens artikel 58 van de ABW (tekst vanaf 1 augustus 1992) en artikel 82 van de Abw is toegepast. Dit volgt voor de ABW uit artikel 61d, eerste lid (vanaf 1 augustus 1992) en voor de Abw uit artikel 87, eerste lid (oud), en de wijziging van dat artikel per 1 juli 1997 bij de Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248.
Zowel in bezwaar als in beroep is primair gesteld dat hetgeen aan gedaagde per september 1997 betaalbaar is gesteld ter zake van schade van verlies van arbeidsvermogen uitsluitend betrekking had op de dan toekomende periode en dus niet over de periode waarover bijstand is verleend. Blijkens het verhandelde ter zitting kan gedaagde zich niet verenigen met hetgeen de rechtbank omtrent dit punt heeft overwogen. Zijn gemachtigde heeft in verband met de gehele vernietiging van het bestreden besluit tegen die overwegingen geen hoger beroep ingesteld in afwachting van het nieuw te nemen besluit op bezwaar, en wenst het standpunt ter zake in de bodemprocedure nog nader toe te lichten. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan dit niet instellen van (partieel) hoger beroep gedaagde niet worden tegengeworpen (vgl. ook de uitspraak van de Raad van 16 december 1999, gepubliceerd in TAR 00/29). Met het door verzoeker ingestelde hoger beroep ligt het bestreden besluit tot terugvordering thans ter beoordeling voor aan de Raad. Dat betekent onder meer dat met betrekking tot de terugvordering over de periode van 1 augustus 1992 tot en met 30 september 1997 moet worden bezien of aan de voorwaarden voor toepassing van de artikelen 58 van de ABW onderscheidenlijk 82, aanhef en onder a, van de Abw wordt voldaan. Voor de beantwoording van die vraag is cruciaal of het hierboven onder punt b samengevatte oordeel van de rechtbank juist is.
Gesteld dat ondanks de bezwaren van gedaagde het antwoord op deze laatste vraag in de bodemprocedure met de rechtbank positief zou moeten worden beantwoord, dan kan de voorzieningenrechter de rechtbank niet volgen voorzover in haar uitspraak schending van artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld, dit onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 7 juni 2000, gepubliceerd in USZ 2000/202. Die uitspraak moet immers worden geplaatst in het kader van de rechterlijke toetsing van de wijze waarop bestuursorganen als het (voormalige) Landelijk instituut sociale verzekeringen en de Sociale Verzekeringsbank over tijdvakken tot 1 augustus 1996 van een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering gebruik maakten (vgl. ook de uitspraak van de Raad van 25 september 2001, gepubliceerd in RSV 2001/270). Datzelfde geldt ook voor de door de gemachtigde van gedaagde genoemde uitspraak van de Raad van 25 oktober 2000, gepubliceerd in RSV 2001/23. Van hantering van een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering is in dit geval geen sprake. Sedert 1 augustus 1992 zijn bestuursorganen als verzoeker - behoudens voorzover verval- of verjaringstermijnen van toepassing zijn - verplicht tot terugvordering van kosten van onverschuldigd betaalde bijstand over na 31 juli 1992 gelegen perioden in de gevallen en naar de regels aangegeven in de ABW en de Abw.
Zowel in bezwaar als in beroep is schending van artikel 6, eerste lid, van het EVRM als grief naar voren gebracht. Ook over dit punt blijven partijen in hoger beroep van mening verschillen. Naar aanleiding van hetgeen partijen en de rechtbank ter zake naar voren hebben gebracht overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
De door de rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden dat in maart 1997 bij verzoeker het vermoeden was gerezen dat mogelijkerwijs onverschuldigd bijstand zou zijn betaald en verzoeker in de periode tussen de ontvangst van de melding van de uitbetaling van de schadevergoeding op 3 oktober 1997 en 4 mei 2000 - de datum van het primaire besluit - nog geen standpunt ter zake van terugvordering had ingenomen, zijn naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet mede bepalend voor de vraag of de redelijke termijn van geschilbeslechting in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is geschonden. In de hierboven reeds vermelde uitspraak van 7 juni 2000 heeft de Raad immers overwogen dat er sprake dient te zijn van een geschil, dat wil zeggen dat - ten minste - een standpunt van het bestuursorgaan kenbaar is, ter zake waarvan mag worden aangenomen, of duidelijk is gemaakt, dat de wederpartij het daarmee niet eens is en zich daartegen in rechte wil verzetten. In dit licht bezien acht de voorzieningenrechter niet juist de in de aangevallen uitspraak neergelegde opvatting dat in het kader van de toetsing van het 'redelijke termijn vereiste' uit deze verdragsbepaling zou moeten worden gerekend vanaf het tijdstip dat het vermoeden is gerezen dat ten onrechte uitkering is betaald.
Gelet op hetgeen tot nu toe is overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor opschorting van de werking van de aangevallen uitspraak, voorzover verzoeker op grond daarvan gehouden is een nieuw besluit op bezwaar te nemen inzake terugvordering van voor gedaagde gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992.
Er bestaat echter een redelijke mate van waarschijnlijkheid dat de aangevallen uitspraak niet op de daarin aangegeven gronden in stand kan worden gelaten voorzover daarbij is geoordeeld en beslist over de terugvordering van kosten van bijstand over de periode van 1 augustus 1992 tot met 30 september 1997. Nu het teruggevorderde bedrag reeds geheel is voldaan, en niet is gesteld of gebleken dat gedaagde in geval van (gedeeltelijke) schorsing van de aangevallen uitspraak in financiële moeilijkheden zal geraken, is de voorzieningenrechter van oordeel dat er op grond van het bovenstaande voldoende aanleiding is om het verzoek in zoverre wel in te willigen. Het uitvoering geven aan de aangevallen uitspraak hangende de beslissing van de Raad op het hoger beroep dient dus beperkt te blijven tot het nemen van een nieuw besluit op bezwaar met betrekking tot de terugvordering over de periode van 1 september 1986 tot en met 31 juli 1992.
De voorzieningenrechter acht ten slotte termen aanwezig om verzoeker te veroordelen in de proceskosten van gedaagde. Deze worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep,
Schorst de werking van de aangevallen uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 23 april 2002, reg.nr. 00/7618 NABW, voorzover verzoeker op grond van die uitspraak gehouden is een nieuw besluit op bezwaar te nemen inzake terugvordering van voor gedaagde gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 augustus 1992 tot en met 30 september 1997;
Veroordeelt verzoeker in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Eindhoven.
Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk, in tegenwoordigheid van mr. M.C.M. Hamer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2002.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) M.C.M. Hamer.