Uitspraak
99/4595 AW
99/4597 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens appellant is mr. F.J. van der Vaart, advocaat te Enschede, op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van twee door de rechtbank Almelo op 21 juli 1999 tussen partijen gewezen uitspraken, waarbij de beroepen van appellant tegen een tweetal, respectievelijk op 8 juni 1998 en 4 november 1998, door gedaagde op bezwaar gegeven besluiten ongegrond zijn verklaard.
Gedaagde heeft een verweerschrift betreffende beide zaken ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad van 17 april 2002, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Vaart, voornoemd, en waar gedaagde zich niet heeft doen vertegenwoordigen.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat de in deze gedingen aan de orde zijnde geschillen worden beoordeeld aan de hand van het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekspersoneel (BWOO) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang.
Voor de feiten die voor deze gedingen van belang zijn, verwijst de Raad in de eerste plaats naar de beschrijving daarvan in de beide aangevallen uitspraken. In aanvulling daarop stelt de Raad het navolgende vast.
In verband met het opeenvolgend ontstaan van arbeidsurenverlies uit betrekkingen van appellant bij de Universiteit Twente heeft gedaagde bij een drietal in september 1996 genomen besluiten rechten op uitkering ingevolge het BWOO vastgesteld met als ingangsdatum respectievelijk 2 augustus 1995, 2 februari 1996 en 1 augustus 1996. Bij de toekenning van de uitkering per 2 februari 1996 is door gedaagde aangegeven dat recht bestaat op een vervolguitkering van 2 november 1996 tot 2 november 1998.
Gedaagde is er bij de vaststelling van de duur van de vervolguitkering van het recht op uitkering per 2 februari 1996 van uitgegaan dat daarop de wijziging van het BWOO per 1 augustus 1996 waarbij de duur van de vervolguitkering van één jaar naar twee jaar is verlengd, van toepassing was. Bij Besluit van 14 december 1996 (Stb. 680), in werking getreden op 31 december 1996, zijn echter alsnog degenen van wie het recht op BWOO-uitkering is ingegaan vóór 1 augustus 1996 van die verlenging uitgesloten, zij het dat dit niet geldt als het recht op het tweede jaar van de vervolguitkering al is ingegaan voor de datum van inwerkingtreding van dat Besluit. Bij brief van 30 december 1996 heeft gedaagde appellant mededeling gedaan van voormelde aanpassing per 31 december 1996.
Appellant heeft tegen de brief van gedaagde van 30 december 1996 een bezwaarschrift ingediend dat ertoe heeft geleid dat gedaagde bij besluit op bezwaar van 3 april 1997 de brief aan appellant van 30 december 1996 heeft ingetrokken met als redengeving dat de verlenging van de duur van de vervolguitkering wel voor appellant geldt aangezien hij een uitkering heeft met een ingangsdatum vanaf 1 augustus 1996.
Bij brief van 16 mei 1997 heeft gedaagde appellant meegedeeld dat het recht op uitkering per 2 februari 1996 nader is vastgesteld in die zin dat de einddatum van de vervolguitkering is bepaald op 2 november 1997.
Naar aanleiding van een terugvorderingsbesluit van 25 maart 1998 is namens appellant op 3 april 1998 een bezwaarschrift ingediend waarvan de gronden nadien zijn aangevuld. In die stukken is zijdens appellant onder meer te kennen gegeven dat hij zich niet kan verenigen met de stopzetting van de vervolguitkering per 2 november 1997. Gedaagde heeft dat bezwaar beschouwd als te zijn gericht tegen het in de brief van 16 mei 1997 vervatte besluit tot beëindiging van de vervolguitkering per 2 november 1997. Gedaagde heeft voorts vanwege het ontbreken van een bezwaarclausule in die brief alsmede op grond van de onduidelijkheden in de overige correspondentie, zoals het feit dat in het besluit van 30 december 1996 en het besluit op bezwaar van 3 april 1997 niet expliciet is vermeld dat deze enkel betrekking hadden op de aan appellant per 1 augustus 1996 toegekende uitkering, de termijnoverschrijding van het bezwaar verontschuldigd en dusdoende het bezwaar ontvankelijk geacht.
In het desbetreffende besluit op bezwaar van 8 juni 1998 (besluit I) heeft gedaagde evenwel de aangevochten einddatum van de vervolguitkering gehandhaafd op 2 november 1997. Gedaagde heeft daartoe verwezen naar voormelde wijziging van het BWOO en het overgangsrecht daarbij, welke bepalingen ertoe verplichten om in dit geval de duur van de vervolguitkering tot één jaar te beperken, terwijl zich zijns inziens geen omstandigheden voordoen om van die rechtsplicht af te wijken.
Eveneens op 8 juni 1998 is namens appellant bij twee afzonderlijke bezwaarschriften bezwaar gemaakt enerzijds (uitdrukkelijk) tegen de brief van 16 mei 1997 en anderzijds tegen een brief van 20 mei 1998 waarin gedaagde onder verwijzing naar de brief van 16 mei 1997 aangeeft dat hij van mening blijft dat de beëindiging van de vervolguitkering per 2 november 1997 correct is.
Bij besluit op bezwaar van 4 november 1998 (besluit II) heeft gedaagde vastgesteld dat betreffende het besluit van 16 mei 1997 reeds een besluit op bezwaar is genomen, namelijk de ongegrondverklaring daarvan bij besluit I, en heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de brief van 20 mei 1998 geen besluit is, aangezien deze niet als rechtshandeling is te beschouwen nu de einddatum van de vervolguitkering reeds in het besluit van 16 mei 1997 is vastgesteld. Gedaagde heeft daarom het op 3 april 1998 ingestelde bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard.
Bij de aangevallen uitspraken zijn de beroepen tegen besluit I en besluit II beide ongegrond verklaard.
Ten aanzien van besluit I heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de correspondentie tussen appellant en gedaagde over de duur van de vervolguitkering niet in die mate aan duidelijkheid te wensen heeft overgelaten dat appellant daaruit niet tijdig de conclusie heeft kunnen trekken dat de duur van de in geding zijnde vervolguitkering met een jaar werd bekort. Gelet op het overgangsrecht ten aanzien van de gewijzigde uitke-ringsduur acht de rechtbank de bekorting van de vervolguitkering in beginsel niet in strijd met de rechtszekerheid. In hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot de door hem, in het vooruitzicht van het voortzetten van zijn vervolguitkering, gedane uitgaven heeft de rechtbank evenmin reden gezien om te concluderen dat het onderhavige besluit in strijd komt met de rechtszekerheid.
Wat betreft besluit II heeft de rechtbank geoordeeld dat gedaagde daarin terecht heeft aangegeven dat het bezwaar tegen het besluit van 16 mei 1997 reeds bij besluit I ongegrond was verklaard, zij het dat gedaagde heeft verzuimd om bij besluit II het herhaalde bezwaar uitdrukkelijk niet-ontvankelijk te verklaren, hetgeen de rechtbank echter beschouwt als een omissie waardoor appellant niet in zijn belangen is geschaad. Aangaande het bezwaar tegen de brief van gedaagde van 20 mei 1998 verenigt de rechtbank zich met de zienswijze van gedaagde dat die brief niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit is, zodat zij van oordeel is dat het bezwaar tegen die brief terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
De grieven van appellant in hoger beroep houden - samengevat - het volgende in:
- de brief van gedaagde van 16 mei 1997 is geen besluit omdat deze niet aan een aantal van de eisen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldoet;
- gedaagde had het bezwaarschrift van 3 april 1998 niet als gericht tegen de brief van 16 mei 1997 mogen beschouwen;
- gedaagde heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zijn brief van 20 mei 1998 geen besluit is en had dan ook niet tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen die brief mogen overgaan;
- appellant kon, gelet op de inhoud van de overige correspondentie en in het bijzonder op de inhoud van gedaagdes besluiten van 30 december 1996 en van 3 april 1997, redelijkerwijs niet begrijpen dat de brief van 16 mei 1997 betrekking had op het vervroegen van de einddatum van de vervolguitkering in het kader van het recht op uitkering per 2 februari 1996;
- gedaagde heeft dermate onzorgvuldig en zozeer in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gehandeld dat gedaagde in weerwil van de dwingendrechtelijke bepalingen die de duur van de vervolguitkering tot één jaar beperken, had moeten afzien van de beëindiging van die uitkering per 2 november 1997.
De Raad kan zich verenigen met de overwegingen die de rechtbank ertoe hebben gebracht om de beroepen tegen de besluiten I en II ongegrond te verklaren. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep namens appellant naar voren is gebracht voegt de Raad daar nog het volgende aan toe.
Ook de Raad is van oordeel dat de brief van gedaagde van 16 mei 1997 gericht is op rechtsgevolg, namelijk dat de einddatum van het op 2 februari 1996 ontstane recht op uitkering, in afwijking van de eerdere vaststelling daarvan, op 2 november 1997 komt te liggen. Die brief voldoet dan ook aan de omschrijving van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en is derhalve terecht door gedaagde als besluit aangemerkt, waaraan niet afdoet dat niet aan alle overigens ingevolge de Awb voor het nemen en bekendmaken van besluiten geldende eisen is voldaan.
Voorts kan de Raad zich ermee verenigen dat gedaagde het namens appellant op 3 april 1998 ingediende bezwaarschrift gericht heeft geacht tegen het besluit van 16 mei 1997, nu van de kant van appellant in dat bezwaarschrift en in zijn latere brief met aanvullende gronden met klem en gemotiveerd is aangegeven dat hij het niet eens is met het beëindigen van zijn uitkering per 2 november 1997. Het feit dat gedaagde de termijnoverschrijding heeft verontschuldigd in verband met het ontbreken van een bezwaarclausule in samenhang met de onduidelijkheid die als gevolg van de eerdere correspondentie kan zijn ontstaan over de reikwijdte van die brief, acht de Raad niet in strijd met artikel 6:11 van Pro de Awb.
Uit het vorenoverwogene volgt tevens dat gedaagde op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat de brief van 20 mei 1998, nu daarin slechts wordt herhaald wat in de brief van 16 mei 1997 is besloten, geen besluit is, zodat hij het bezwaarschrift tegen die brief bij besluit II terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Wat betreft de grief van appellant waarmee wordt beoogd dat het overgangsrecht ten aanzien van de wijziging van de duur van de vervolguitkering in zijn geval buiten toepassing moet blijven, wijst de Raad er allereerst op dat hij in zijn uitspraak van
5 oktober 1999, gepubliceerd in USZ 1999/315, heeft geoordeeld dat van dat overgangsrecht niet gezegd kan worden dat daarmee in onvoldoende mate rekening is gehouden met de bijzondere belangen van de betrokkenen en dat dit overgangsrecht als zodanig niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat oordeel neemt niet weg dat er bijzondere gevallen denkbaar zijn waarin strikte toepassing van een wettelijk voorschrift van dwingendrechtelijke aard als hier aan de orde, in die mate in strijd komt met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. De Raad verstaat de grief van appellant mede aldus dat zijns inziens van zodanig bijzonder geval sprake is.
Hoewel de Raad onderkent dat appellant in het bijzonder door het besluit op bezwaar van 3 april 1997 op het verkeerde been kan zijn gezet wat betreft de aan zijn rechten op BWOO-uitkering verbonden duur van de vervolguitkering, ziet de Raad daarin onvoldoende reden om te oordelen dat gedaagde bij besluit I ten gunste van appellant van genoemd overgangsrecht had moeten afwijken. Uit de brief van 30 december 1996 had appellant namelijk wel kunnen opmaken dat in beginsel ten aanzien van een recht op uitkering dat is ingegaan vóór 1 augustus 1996 de verlenging van de uitkeringsduur niet geldt. Bovendien is in het besluit van 16 mei 1997 expliciet aangegeven dat dit het recht op uitkering met ingang van 2 februari 1996 betreft en is daarin de gewijzigde einddatum van de vervolguitkering genoemd. Voor zover na ontvangst van dat besluit toch nog als gevolg van het besluit van 3 april 1997 en de overige correspondentie verwarring of onduidelijkheid omtrent de duur van de vervolguitkering bij appellant heeft (kunnen) bestaan, zou hij deze hebben kunnen wegnemen door bij gedaagde te vragen om op dit punt klaarheid te scheppen. Uit het door appellant verstrekte uitgebreide overzicht van zijn contacten met de uitvoeringsinstelling van gedaagde maakt de Raad echter op dat hij dit nu juist niet heeft gedaan. De Raad is daarom van oordeel dat eventuele onzekerheid over zijn rechtspositie na ontvangst van het besluit van 16 mei 1997 voor risico van appellant moet blijven. De omstandigheid dat onder meer uit genoemd overzicht blijkt dat gedaagde op een aantal andere punten bij de uitvoering van het BWOO ten aanzien van appellant steken heeft laten vallen, kan dit niet anders maken.
De Raad merkt overigens nog op dat hij uit de door appellant overgelegde gegevens omtrent zijn uitgavenpatroon in de periode van 1995 tot en met medio 1999 geen duidelijk verband met mogelijke verwachtingen omtrent de duur van de onderwerpelijke vervolguitkering kan afleiden, waarbij nog wordt daargelaten of dergelijke verwachtingen geheel of ten dele aan gedaagde toegerekend zouden kunnen worden.
De Raad ziet derhalve geen grond om een bijzonder geval als eerderbedoeld, waarin van de toepasselijke dwingendrechtelijke regelgeving zou moeten worden afgeweken, aanwezig te achten, zodat de Raad met de rechtbank concludeert dat besluit II in stand moet worden gelaten.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het voorgaande leidt tot de volgende beslissing.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gewezen door mr. M.A. Hoogeveen als voorzitter en mr. Th.M. Schelfhout en mr. H.G. Rottier als leden, in tegenwoordigheid van M.D.F. de Moor als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2002.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) M.D.F. de Moor.
AP0805