Uitspraak
00/5131 WVG
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eibergen, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant is op bij beroepschrift (met bijlagen) aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een door de rechtbank Zutphen op 22 augustus 2000 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft mr. E. van der Heijden, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 3 oktober 2001, waar namens appellant is verschenen M. Hoezen-Pronk, werkzaam bij de gemeente Eibergen, en drs. W.J.M. Peters, werkzaam bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Zoals tevoren aangekondigd is gedaagde niet verschenen.
Na de behandeling is het onderzoek ter zitting geschorst en heeft appellant de Raad desgevraagd bij faxbericht van 29 november 2001 nog nadere gegevens doen toekomen omtrent het gebruik van het collectief vervoer in de gemeente Eibergen.
Partijen hebben schriftelijk toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten.
II. MOTIVERING
Bij primair besluit van 17 juni 1999 heeft appellant gedaagde medegedeeld dat de hem toegekende autokostenvergoeding van f 1.703,40 (€ 772,92) in verband met een beleidswijziging met ingang van 1 juli 1999 wordt verlaagd naar f 1.450,-- (€ 657,98) per jaar, met ingang van 1 januari 2000 naar f 1.000,-- (€ 453,78) per jaar, en met ingang van 1 januari 2001 naar f 640,-- (€ 290,42) per jaar. Daarbij is gedaagde gewezen op de mogelijkheid om te kiezen voor een taxikostenvergoeding van maximaal f 1.703,40 ( €772,92) per jaar op declaratiebasis.
Appellant heeft het tegen voormeld besluit ingestelde bezwaar, voor zover gericht tegen de beleidswijziging, bij besluit van 13 oktober 1999 (het bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard, en voor zover gericht tegen de gevolgen van die beleidswijziging ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
"De rechtbank is van oordeel dat een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van de eigen auto van f 640,- op jaarbasis niet kan worden aangemerkt als een verantwoorde voorziening in de zin van artikel 3 van de WVG, nu met deze tegemoetkoming in (naar mag worden aangenomen) zowel de vaste als de variabele kosten van het rijden in een auto niet meer dan circa 1000 kilometer per jaar kan worden verreden.
Steun voor haar oordeel vindt de rechtbank mede in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 maart 2000, USZ 2000/128, waarin die Raad weliswaar overweegt dat in de (geschiedenis van de totstandkoming van de) WVG geen beletsel is gelegen om een lager aantal individueel met de auto te verrijden aantal kilometers dan 2500 als een verantwoorde voorziening in de zin van artikel 3 van die wet aan te merken doch een tegemoetkoming geheel gelijk aan die welke (op termijn) aan eiser is toegekend daarmee wel in strijd acht.
Daarnaast is in dit verband nog van belang dat aan de vaststelling van het onderhavige normbedrag kennelijk uitsluitend budgettaire overwegingen ten grondslag hebben gelegen en geen onderzoek naar eisers individuele vervoersbehoefte.".
De Raad dient in dit geding de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand houdt. Hij heeft, gelet op de gedingstukken en hetgeen in hoger beroep door partijen is aangevoerd, met betrekking tot het punt dat partijen verdeeld houdt, te weten bij welke vervoersmogelijkheden een vervoersvoorziening nog adequaat kan worden genoemd, het volgende overwogen.
Artikel 2, eerste lid, van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van - onder meer - vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten. Ingevolge artikel 3 van de Wvg dienen deze voorzieningen verantwoord, dat wil zeggen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht te zijn. In artikel 2, eerste lid, van de Wvg is voorts bepaald dat het gemeentebestuur met inachtneming van hetgeen bij en krachtens de Wvg bepaald is bij de verordening regels dient vast te stellen.
De Raad stelt vast dat de raad van de gemeente Eibergen uitvoering gevende aan artikel 2, eerste lid, van de Wvg de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Eibergen, 1996-2 (verder: de Verordening) heeft vastgesteld.
Naar de Raad reeds vele malen heeft overwogen heeft de wetgever met bovenstaand samenstel van bepalingen aan de gemeentebesturen bewust ruimte gelaten om naar eigen (beleids)inzicht aan hun zorgplicht gestalte te geven. De rechter dient deze ruimte, gezien zijn staatsrechtelijke positie, in beginsel te respecteren, onverminderd de gehoudenheid van de gemeentebesturen om zowel bij de vaststelling als bij de toepassing van hun verordeningen de in voormelde bepalingen van de Wvg globaal aangegeven ondergrens in acht te nemen.
Dit laatste brengt mee dat aan de ter plaatse wonende gehandicapten, die daarop aangewezen zijn, zodanige vervoersvoorzieningen dienen te worden aangeboden dat zij in hun naaste woon- en leefomgeving in aanvaardbare mate in staat worden gesteld om sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alledag. Daarin ligt tevens besloten dat de aanwezigheid van belangrijke bovenregionale contacten en/of activiteiten op zichzelf genomen niet beslissend kan zijn voor de omvang van de zorgplicht van de gemeentebesturen, zij het dat dit anders kan komen te liggen indien door of vanwege de belanghebbende duidelijk wordt aangetoond, of anderszins komt vast te staan, dat zonder die contacten of activiteiten sociaal isolement of vervreemding optreedt (CRvB 29 juli 1997, gepubliceerd in JSV 1998/8).
Uit 's Raads vaste jurisprudentie vloeit voort dat het de gemeentebesturen, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis, vrijstaat om aan de in artikelen 2 en 3 van de Wvg bedoelde zorgplicht gestalte te geven door instelling bij verordening van een systeem van collectief vervoer, op voorwaarde dat daarmee een zodanige voorziening wordt geboden dat vorenbedoelde ondergrens daarmee niet wordt overschreden. Uit die jurisprudentie vloeit verder voort dat de gemeentebesturen bevoegd zijn om aan zulk en systeem van collectief vervoer prioriteit te verlenen (CRvB 27 maart 1998, gepubliceerd in JSV 1998/155). Dit houdt in dat aan de gehandicapte die om medische redenen geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer deelname aan het collectief kan worden aangeboden en dat uitsluitend gehandicapten die om objectief aantoonbare medische redenen geen gebruik kunnen maken van het collectief vervoer in aanmerking kunnen worden gebracht voor een andere - individuele - vervoersvoorziening.
De Raad stelt vast dat in de gemeente Eibergen een systeem van collectief vervoer is ingevoerd en dat in de Verordening aan dat systeem prioriteit in even bedoelde zin is toegekend. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad kunnen de in Eibergen wonende, daarvoor in aanmerking komende, gehandicapten van het collectief vervoer gebruik maken in een gebied dat 17 gemeenten beslaat, naar kilometers gemeten in beginsel onbeperkt en tegen een tarief dat grosso modo overeenstemt met dat van het openbaar vervoer.
Gehandicapten in de gemeente Eibergen die om medische redenen geen gebruik kunnen maken van het collectief vervoer komen blijkens artikel 3.2, tweede lid, van de Verordening in aanmerking voor een andere vervoersvoorziening. Volgens artikel 3.1, aanhef en onder c, leden 3 en 4, van de Verordening kan deze bestaan uit een financiële tegemoetkoming in het gebruik van een taxi, een rolstoeltaxi of een eigen auto. Volgens artikel 3.2 van het door appellant vastgestelde Besluit financiële tegemoetkomingen voorzieningen gehandicapten geldt voor gebruik van een taxi een normbedrag van f 1.703,40 (€ 772,97) per jaar, voor gebruik van een rolstoeltaxi f 2.556,-- (€ 1.159,80) per jaar en voor het gebruik van de eigen auto of vervoer in een auto van derden f 640,-- (€ 290,42) per jaar. Volgens appellant kan met deze normbedragen 550 tot 680 kilometer per jaar worden gereisd in een taxi of rolstoeltaxi en circa 1000 kilometer in een particuliere auto.
De Raad stelt, gelet hierop, vast dat in de gemeente Eibergen wonende gehandicapten, die geen gebruik kunnen maken van het collectief vervoer, in beginsel geringere vervoermogelijkheden hebben dan gehandicapten die daarvan wel gebruik kunnen maken. Laatstgenoemden zijn door de raad van de gemeente Eibergen in staat gesteld om in hun directe woon- en leefomgeving, gerekend naar aantal verplaatsingen en af te leggen kilometers, in beginsel onbeperkt te reizen, in die zin dat hun vervoermogelijkheden slechts worden begrensd door hun individuele financiële mogelijkheden om telkens het OV-tarief te betalen. Daar waar de raad van deze gemeente het collectief vervoer tot het uitgangspunt van zijn systeem van vervoersvoorzieningen heeft gekozen, rijst de vraag waarom aan gehandicapten die, naar objectief medische maatstaf gemeten, van het collectief vervoer geen gebruik kunnen maken, uit een oogpunt van in kilometers, kosten en aantal verplaatsingen uitgedrukte mobiliteit, minder mogelijkheden (behoren te) worden aangeboden dan aan gehandicapten die dat wel kunnen. De Raad is van oordeel dat een dergelijk verschil in behandeling niet rechtstreeks besloten ligt in de Wvg zelf. Noch in de tekst van de Wvg, noch in de geschiedenis van haar totstandkoming is daarvoor een directe grondslag aan te wijzen. Uit die geschiedenis komt wel naar voren dat de wetgever in zoverre is uitgegaan van een gelijke behandeling van gehandicapten dat aan hen, ongeacht waar zij in Nederland wonen, een adequate, dat wil zeggen een op het individu en de lokale omstandigheden, afgestemde voorziening wordt aangeboden (Kamerstukken II, 22 815, nr. 3, sub 3.2).
De Raad acht in het enkele gegeven dat in de wetsgeschiedenis wordt gesignaleerd dat de tegemoetkomingen voor het gebruik van een taxi en een eigen auto onder vigeur van artikel 57 (oud) van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) beduidend uiteenliepen, onvoldoende aanknopingspunt gelegen om aan te nemen dat de wetgever beoogd heeft dat deze praktijk onder de Wvg onverkort zou moeten of mogen worden voortgezet. Daarbij komt dat de wetgever weliswaar uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat de gemeentebesturen grote vrijheid toekomt bij de vormgeving van het stelsel van vervoersvoorzieningen in hun gemeenten, maar dat deze vrijheid niet zo ver gaat dat de verschillende groepen van gehandicapten voor de toepassing van de Wvg op het punt van de vervoersvoorzieningen zonder deugdelijke grond vergaand verschillend behandeld zouden mogen worden.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat aan de gemeentebesturen niet de vrijheid kan worden ontzegd om de aangeboden vervoersvoorzieningen af te stemmen op de aard van de in geding zijnde medische beperkingen, maar dat substantiële verschillen met betrekking tot het aantal verplaatsingen en/of kilometers deugdelijk moeten worden gemotiveerd.
Gelet hierop kan, nu ter zake hiervan vooralsnog niet van een dragende motivering is gebleken, het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in stand kan blijven.
De Raad overweegt in het voetspoor van het voorgaande dat de omstandigheid dat op een taxi of rolstoeltaxi aangewezen gehandicapten in de gemeente Eibergen, met het voor hen vastgestelde normbedrag, 550 tot 680 kilometer per jaar kunnen afleggen, geen toereikende grondslag kan vormen om het aantal te verreizen kilometers van degenen, die zijn aangewezen op vervoer per eigen auto, of vervoer door derden, te verlagen van circa 2600 kilometer per jaar naar circa 1000 kilometer per jaar. Hij wijst er op dat dit op voormeld individueel taxivervoer betrekking hebbende gegeven zonder nadere - deugdelijke - motivering het verschil in behandeling van degenen die zijn aangewezen op vervoer per particuliere auto ten opzichte van gehandicapten die zijn aangewezen op het collectief vervoer, en die zich daarmee in beginsel - slechts beperkt door een vergoeding die grosso modo gelijk is aan het normaal verschuldigde - OV-tarief - onbeperkt kunnen verplaatsen, niet kan rechtvaardigen.
Aan het vorenstaande wordt toegevoegd dat het uitgangspunt blijft gelden dat, zoals uit 's Raads vaste jurisprudentie met betrekking tot de ondergrens van de zorgplicht van de gemeentebesturen, als neergelegd in artikel 3 van de Wvg, voortvloeit, elke (combinatie van) vervoersvoorziening(en) de in de gemeente woonachtige gehandicapten in staat dient te stellen in aanvaardbare mate sociale contacten te onderhouden in de directe woon- en leefomgeving en deel te nemen aan het leven van alledag.
De vraag bij welk aantal kilometers en welk aantal verplaatsingen nog gezegd kan worden dat een vervoersvoorziening de gehandicapte in aanvaardbare mate in staat stelt deel te nemen aan het leven van alledag, is mede afhankelijk van de lokale omstandigheden. Aard en omvang van het gemeentelijk grondgebied (en dat van de omringende regio) en de bereikbaarheid van winkels, sociale contacten en openbare en andere activiteiten en voorzieningen zijn daarbij van belang.
Daarvan uitgaande zal een vervoersvoorziening, daaronder begrepen vervoer per deeltaxi, of een combinatie van vervoersvoorzieningen, die neerkomt op een aflegbare afstand in de bandbreedte van circa 1500 tot 2000 kilometer per jaar, in beginsel voldoen aan de in 's Raads jurisprudentie tot uitdrukking gebrachte ondergrens. De enkele omstandigheid dat pashouders in de gemeente mogelijk in het verleden gedurende enige tijd feitelijk minder gebruik hebben gemaakt van het openbaar vervoer brengt daarin geen verandering.
Het vorenstaande laat onverlet dat voor gehandicapten die ten gevolge van een uiterst beperkte mobiliteit, omdat zij ten hoogste circa 100 meter kunnen lopen, voor vrijwel elke verplaatsing buitenshuis op een vervoersvoorziening zijn aangewezen, en die ten gevolge daarvan voor aanmerkelijke meerkosten komen te staan in vergelijking met andere gehandicapten, een aanvullende voorziening dient te worden getroffen in natura en/of in de vorm van een extra financiële tegemoetkoming.
Voorts staat het een gemeentebestuur vrij om bij de beoordeling van de vraag welke vervoersvoorziening in het algemeen adequaat moet worden geacht rekening te houden met een afwijkende vervoerbehoefte van een gehandicapte of bepaalde groepen van gehandicapten. Daar staat tegenover dat het belanghebbende gehandicapten in de bijzondere omstandigheden van het geval vrijstaat om door middel van concrete verifieerbare gegevens aannemelijk te maken dat zij een - in de zin van artikel 3 van de Wvg relevant te achten - grotere vervoerbehoeften hebben dan blijkens het gemeentelijk beleid in het algemeen aanvaardbaar wordt geacht.
Uit het voorgaande vloeit voort dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd, zodat de aangevallen uitspraak - op de door de Raad aangegeven gronden - voor bevestiging in aanmerking komt.
Appellant dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze, 's Raads, uitspraak is overwogen.
De Raad acht termen aanwezig om appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in artikel 22, derde lid, van de Beroepswet, stelt de Raad tenslotte vast dat van appellant een recht van € 327,-- dient te worden geheven.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verstaat dat appellant een nieuw besluit op bezwaar zal nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot € 322,-- en wijst de gemeente Eibergen aan als de rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden;
Bepaalt dat van appellant een recht van € 327,-- dient te worden geheven.
Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2002.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) E.W.F. Menkveld-Botenga.
AP