Uitspraak
00/39 AW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
drs. [appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
het dagelijks bestuur van het [X.] locatie [Y.], als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het [Z.] in de kring [Y.], gedaagde 1,
en
het algemeen bestuur van het [X.] locatie [Y.], als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van het [Z.] in de kring [Y.], gedaagde 2.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank Breda van 15 november 1999, nr. 98/1983 AW VI, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Nadien zijn de gronden van het hoger beroep aangevuld en van de zijde van appellante nadere stukken ingezonden.
Namens gedaagden is een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 7 november 2001, waar appellante in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. P.F. Adolf, werkzaam bij D.A.S. Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringmaatschappij N.V. Gedaagden hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, werkzaam bij CAPRA.
II. MOTIVERING
1. Voor een uitgebreider feitenoverzicht wordt naar de aangevallen uitspraak verwezen. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellante was streekarchivaris bij het streekarchivariaat in de kring [Y.] (hierna: streekarchivariaat). Nadat zich aldaar vanaf 1990 samenwerkingsproblemen hadden voorgedaan waarbij appellante betrokken was, heeft het dagelijks bestuur van het streekarchivariaat (hierna: het dagelijks bestuur) in de loop van 1997 een interim-manager aangesteld om de werksfeer te verbeteren.
Op 12 november 1997 heeft het algemeen bestuur van het streekarchivariaat (hierna: het algemeen bestuur) besloten het hoofd van dienst-streekarchivaris per 1 februari 1998 te ontslaan en de bevoegdheid tot het benoemen, schorsen en ontslaan van het personeel van het streekarchivariaat - met uitzondering van het hoofd van dienst-streekarchivaris - tot het einde van de aan de interim-manager verstrekte opdracht doch tot uiterlijk 1 februari 1998 aan het dagelijks bestuur te delegeren. Hieraan was de voorwaarde verbonden dat het dagelijks bestuur het algemeen bestuur van de krachtens delegatie genomen besluiten onverwijld in kennis zou stellen. Het dagelijks bestuur heeft deze gedelegeerde bevoegdheid op 12 november 1997 tot het einde van het interim-managerschap doch tot uiterlijk 1 februari 1998 aan de interim-manager gemandateerd. Aan dit mandaat werd de voorwaarde verbonden dat de in mandaat genomen besluiten onmiddellijk ter kennis van het dagelijks bestuur zouden worden gebracht.
1.2. De interim-manager heeft met appellante vanaf 10 juli 1997 een aantal functioneringsgesprekken gevoerd, doen onderzoeken of haar gebrekkig communiceren een medische oorzaak had en gepoogd haar ertoe te brengen zich ter verbetering van haar communicatieve vaardigheden extern te laten begeleiden. Nadat was gebleken dat appellante hieraan onvoldoende meewerkte en ook terzake gegeven dienstopdrachten niet dan wel met vertraging uitvoerde, heeft de interim-manager - die inmiddels door het dagelijks bestuur als tijdelijk diensthoofd was aangewezen - zich op vrijwillig vertrek van appellante gericht. Tijdens het overleg op 21 januari 1998 over een daartoe geconcipieerde overeenkomst zijn de verhoudingen verder verscherpt. Appellante, gevraagd of zij besefte dat haar functioneren ter discussie stond, overhandigde een kopie van een vertrouwelijk rapport terzake. Zij weigerde voorts duidelijk te maken wie op dat moment haar raadsman was en of zij in principe met de vertrekregeling kon instemmen. Dit bracht het tijdelijk diensthoofd ertoe appellante nog tijdens dat overleg wegens disfunctioneel gedrag met onmiddellijke ingang te schorsen.
1.3. Na appellantes mondelinge verantwoording is zij bij besluit van 30 januari 1998 opnieuw geschorst (hierna: schorsingsbesluit), nu in verband met het op die dag meegedeelde voornemen haar strafontslag te verlenen. Dit strafontslag is bij besluit van 11 februari 1998 per 1 maart 1998 verleend, waarbij appellante voor een jaar een uitkering en een aanspraak op outplacementbegeleiding zijn toegekend (hierna: ontslagbesluit).
1.4. Het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit zijn blijkens het onderschrift door het tijdelijk diensthoofd genomen. Na appellantes bezwaren tegen deze besluiten heeft het dagelijks bestuur ze bij het bestreden besluit van 21 oktober 1998 alsnog als zijn besluiten aangemerkt en gehandhaafd.
2. Hangende appellantes beroep tegen het bestreden besluit heeft het algemeen bestuur, na een vraag van de rechtbank naar de grondslag van de bevoegdheden van het dagelijks bestuur, op 7 juli 1999 besloten het besluit tot aanwijzing van de interim-manager als tijdelijk diensthoofd en het bestreden besluit voor zijn rekening te nemen voorzover die besluiten niet bevoegdelijk krachtens mandaat of delegatie waren genomen.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het dagelijks bestuur vanaf 1 februari 1998 wegens het eindigen van de delegatie niet meer bevoegd was schorsings- en ontslagbesluiten te nemen en derhalve vanaf die datum ook niet meer bevoegd was op appellantes bezwaren te beslissen. De rechtbank heeft het bestreden besluit daarom vernietigd en bepalingen inzake de vergoeding van proceskosten en griffierecht gegeven. Zij heeft de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten, omdat zij van opvatting was dat het bevoegdheidsgebrek door het bekrachtigingsbesluit van 7 juli 1999 was geheeld en het bestreden besluit inhoudelijk de rechterlijke toets kon doorstaan.
4. Appellante vecht de aangevallen uitspraak aan voorzover de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten en heeft nagelaten het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit te vernietigen. Appellante stelt daartoe dat het bestreden besluit ook inhoudelijk geen stand kan houden en dat het algemeen bestuur de primaire besluiten niet heeft bekrachtigd.
5. De Raad zal eerst op de aan de orde zijnde bevoegdheidsvragen ingaan.
5.1. Het moet ervoor worden gehouden dat het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit in mandaat namens het dagelijks bestuur zijn genomen, ook al heeft het tijdelijk diensthoofd daar in die besluiten niet gewag van gemaakt. Met betrekking tot de vervolgens rijzende vraag of het dagelijks bestuur bevoegd was die besluiten te nemen, overweegt de Raad dat artikel 15 van de destijds geldende gemeenschappelijke regeling inzake het streekarchivariaat bepaalde: "Het algemeen bestuur benoemt, schorst en ontslaat de streekarchivarissen en het overige personeel van het streekarchivariaat." Deze bevoegdheid mocht het algemeen bestuur op grond van artikel 33 van de Wet gemeenschappelijke regelingen in verbinding met artikel 156 van de Gemeentewet aan het dagelijks bestuur delegeren. Doch nu de delegatie per 1 februari 1998 ten einde liep, is het ontslagbesluit - anders dan het schorsingsbesluit - onbevoegdelijk genomen en was het dagelijks bestuur vanaf 1 februari 1998 ook niet meer bevoegd op de bezwaren tegen die besluiten te beslissen.
5.2. Met het op 7 juli 1999 door het algemeen bestuur genomen besluit tot bekrachtiging van het bestreden besluit is beoogd het bevoegdheidsgebrek van dat besluit voorzover nodig alsnog te herstellen. Evenwel, nu niet is gebleken dat het dagelijks bestuur het schorsingsbesluit, het ontslagbesluit en het bestreden besluit aan het algemeen bestuur heeft gezonden, heeft het dagelijks bestuur niet alleen de uitdrukkelijk aan de delegatie verbonden voorwaarde niet nageleefd dat toezending onverwijld diende te geschieden, maar tevens het algemeen bestuur niet onverwijld de kans geboden het onbevoegd genomen ontslagbesluit en het onbevoegd genomen bestreden besluit voor zijn rekening te nemen. Dat het algemeen bestuur geruime tijd nadien bij zijn bekrachtiging op 7 juli 1999 wel over het bestreden besluit en het daarin overgenomen advies van de bezwarenadviescommissie beschikte, is de Raad evenmin gebleken. Derhalve kan niet worden gezegd dat de bekrachtiging door het bevoegde bestuursorgaan op een eigen beoordeling van de feiten en een eigen afweging van belangen berustte, welke tekortkoming temeer klemt nu het ging om zo ingrijpende maatregelen als strafontslag en daarmee verband houdende schorsing. Hoewel bevoegdheidsgebreken onder omstandigheden door bekrachtiging kunnen worden hersteld, is het algemeen bestuur daarin gelet op voormelde omstandigheden in het onderhavige geval niet geslaagd. Derhalve is het bestreden besluit in beroep terecht vernietigd.
5.3. Nu het aan het ontslagbesluit klevende bevoegdheidsgebrek in bezwaar nog kan worden hersteld en het schorsingsbesluit bevoegdelijk is genomen, ziet de Raad geen aanleiding om ook deze primaire besluiten te vernietigen. Gedaagde 2 is als rechtsopvolger van het algemeen bestuur gehouden alsnog op appellantes bezwaren tegen het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit te beslissen.
6. De Raad acht het vervolgens geraden na te gaan of hij de rechtbank kan volgen in haar oordeel dat het bestreden besluit inhoudelijk gezien wel de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
6.1. Bij het bestreden besluit is het advies van de adviescommissie in rechtspositionele zaken betreffende ambtenaren van de gemeente [Y.] onverkort en zonder enige toevoeging overgenomen. In dit advies is geconcludeerd dat de belangrijkste gronden waarop het strafontslag en de schorsing berusten, inhouden dat appellante (i) onjuiste informatie aan de gemeente Waalwijk heeft verstrekt en dit in strijd met de afspraken buiten het tijdelijk diensthoofd om heeft gedaan en (ii) voorts zonder toestemming vertrouwelijke stukken heeft gecopiëerd en naar buiten heeft gebracht waardoor zij het vertrouwen dat in archivarissen wordt gesteld in ernstige mate heeft geschonden. In het ontslagbesluit werden appellante ook nog andere tekortkomingen verweten (aldaar samengevat als obstructief gedrag jegens de leiding en een negatieve invloed op de collegiale verhoudingen). Nu deze in het advies en daarmee in het bestreden besluit niet meer als (belangrijke) grond voor strafontslag zijn aangemerkt, laat de Raad ze buiten beschouwing.
6.1.1. Terzake van de vraag of de belangrijkste aan het strafontslag ten grondslag gelegde gedragingen plichtsverzuim opleveren en van een zodanige ernst zijn dat onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig is te achten, overweegt de Raad als volgt.
6.1.2. Appellante is terecht verweten dat zij plichtsverzuim heeft gepleegd door de gemeente Waalwijk bij brief van 7 januari 1998 onjuist en buiten het tijdelijk diensthoofd om in te lichten over het niet beschikbaar stellen van diskettes met archiefbestanden wat die gemeente al enige tijd had verzocht. Appellante kon begrijpen dat haar brief, gezien de inhoud en toon, bij die gemeente en het tijdelijk diensthoofd tot ernstig ongenoegen zou leiden en had die brief reeds daarom niet buiten het tijdelijk diensthoofd om mogen verzenden, ook al was deze enkele dagen afwezig.
6.1.3. De Raad deelt voorts de opvatting dat een archivaris het in hem gestelde vertrouwen ernstig schendt als hij uit het archief met het beheer waarvan hij is belast, vertrouwelijke stukken kopiëert. Vaststaat dat appellante een offerte aan de gemeente Dongen inzake het opschonen van het archief van de voormalige gemeente 's-Gravenmoer heeft gekopiëerd en die kopie aan een collega heeft gegeven, omdat zij ernstige bezwaren tegen die offerte had. De Raad kan hierin evenwel geen (ernstig) plichtsverzuim zien, nu appellantes stelling dat dit stuk niet vertrouwelijk was, omdat het destijds onderdeel van openbare gemeenteraadsstukken was, niet duidelijk is weersproken. Het rapport waarvan appellante tijdens het overleg op 21 januari 1998 een kopie heeft overhandigd, was gezien het daarop aangebrachte kenmerk "confidentieel" ontegenzeggelijk vertrouwelijk. Appellante heeft zich aan ernstig plichtsverzuim schuldig gemaakt door daarvan zonder toestemming een kopie te maken. Maar het verwijt dat appellante die kopie in de openbaarheid heeft gebracht houdt geen stand, nu met dit verwijt werd gedoeld op het overhandigen van die kopie aan het tijdelijk diensthoofd en deze zelf de auteur van dat rapport was.
6.1.4. Hetgeen blijkens de overwegingen 6.1.2. en 6.1.3. terzake van de belangrijkste bij het bestreden besluit verweten gedragingen is komen vast te staan, levert geen plichtsverzuim van zodanige ernst op dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan evenredig kan worden geacht. De Raad wijst er wel op dat hiermee niet is gezegd dat deze gedragingen van appellante tezamen met haar eerdere gedragingen geen beletsel vormden voor het adequaat functioneren als streekarchivaris. Of zich zodanig beletsel voordeed is in dit geding niet aan de orde, nu het gegeven ontslag op plichtsverzuim berust.
6.2. Terzake van de inhoudelijke houdbaarheid van de bij het bestreden besluit gehandhaafde schorsing overweegt de Raad dat deze schorsing berust op artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de van toepassing verklaarde Arbeidsvoorwaardenregeling personeel gemeente [Y.]. Die bepaling gaf de bevoegdheid een ambtenaar te schorsen wanneer hem een voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag was meegedeeld. Nu appellante op
30 januari 1998 van een dergelijk voornemen op de hoogte was gesteld, bestond de bevoegdheid haar deswege vanaf dat tijdstip te schorsen. De Raad kan niet inzien dat er in het licht van hetgeen haar bij dat ontslagvoornemen verweten werd, onvoldoende gronden waren die bevoegdheid te gebruiken. Ook de omstandigheid dat thans is komen vast te staan dat onvoorwaardelijk strafontslag op de uiteindelijk in het bestreden besluit vermelde, als belangrijkste aangeduide, gronden niet mogelijk was, kan niet tot dat oordeel leiden.
7. Gelet op het vorenoverwogene moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten en moet die uitspraak voorzover aangevochten voor het overige worden bevestigd. De Raad ziet aanleiding gedaagden op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in appellantes proceskosten in hoger beroep ten bedrage van ƒ 710,- wegens verleende rechtsbijstand. Beslist wordt derhalve als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zijn gelaten;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten voor het overige;
Bepaalt dat gedaagde 2 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is overwogen alsnog beslist op het bezwaar tegen het schorsingsbesluit van 30 januari 1998 en het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 11 februari 1998;
Veroordeelt gedaagden in appellantes proceskosten tot een bedrag van € 322,-, te betalen door het [X.];
Bepaalt dat het [X.] aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 154,29 (voorheen:ƒ 340,-) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. J.H. van Kreveld en mr. R.P.Th. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2002.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) M. Pijper.
HD
Q