Uitspraak
99/1068, 1707 AW en 00/5654 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[betrokkene], hierna: betrokkene,
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierna: de Minister.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Partijen hebben elk op de daartoe bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep doen instellen tegen (een deel van) de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank ‘s-Gravenhage van 1 februari 1999, nummers AWB 97/134 en 98/1750 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens elk van partijen is een verweerschrift ingediend.
De Minister heeft op 28 april 1999 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nader besluit aan betrokkene toegezonden. Betrokkene heeft aan de Raad haar bezwaren tegen dat besluit kenbaar gemaakt.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 12 april 2001, waar betrokkene in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. S.S. van Nijen, advocaat te Rijswijk en door haar partner [naam partner]. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.C.M. van Vliet, advocaat te Den Haag en door mr. J.A. van Eijkeren, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
II. MOTIVERING
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
2.1.1. Betrokkene was sedert 1990 in dienst van de Minister werkzaam bij de toenmalige Binnenlandse veiligheidsdienst (BVD), laatstelijk sinds 1992 als basisdocumentaliste.
2.1.2. Na eerder ziekteverzuim heeft betrokkene zich op 11 september 1995 ziek gemeld in verband met vermoeidheidsklachten. Zij is met ingang van 10 juni 1996 volledig hersteld verklaard, zij het dat zij in het kader van een zorgvuldige reïntegratie haar werkzaamheden aanvankelijk slechts gedurende drie uren per dag diende te hervatten. Een commissie van drie geneeskundigen als bedoeld in artikel 37, tweede en derde lid (oud), van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR) heeft na onderzoek van betrokkene bevestigd dat zij op 10 juni 1996 niet op grond van ziekte of gebreken verhinderd was haar arbeid te verrichten. Van dit oordeel is zowel betrokkene als de Minister in kennis gesteld.
2.1.3. Betrokkene heeft tot 15 juli 1996 verlof opgenomen. Op 12 juli 1996 heeft het hoofd van de afdeling personeelszaken van de BVD betrokkene medegedeeld dat zij op 15 juli 1996 haar werkzaamheden gedurende drie uren per dag diende te hervatten. Betrokkene heeft zich op laatstgenoemde datum ziek gemeld. Nadat de bedrijfsarts zich na onderzoek van betrokkene op het standpunt had gesteld dat zij nog onverminderd geschikt kon worden geacht voor haar arbeid, heeft de Minister, onder verwijzing naar het nadere medisch onderzoek en de brief van 12 juli 1996, betrokkene bij brief van 23 juli 1996 opgeroepen zich per omgaande te melden bij haar afdelingshoofd en betrokkene medegedeeld dat, indien zij haar werkzaamheden niet zou hervatten, de aanspraak op de betaling van haar bezoldiging op grond van artikel 41, vierde lid, aanhef en onder e, van het ARAR zou vervallen.
2.1.4. Betrokkene heeft verlof opgenomen van 15 juli 1996 tot 14 augustus 1996. Op laatstgenoemde datum heeft zij zich weer ziek gemeld. Bij besluit van 15 augustus 1996 heeft de Minister, betrokkenes aanspraak op bezoldiging met ingang van 16 augustus 1996 tot het moment waarop zij haar werkzaamheden zou hervatten, vervallen verklaard. Deze maatregel is om administratieve redenen per 1 september 1996 geëffectueerd.
2.1.5. Bij besluit van 18 december 1996 heeft de Minister betrokkene mede¬gedeeld haar bezwaar tegen de beslissing van 12 juli 1996 niet-ontvankelijk en haar bezwaar tegen de beslissing van 15 augustus 1996 ongegrond te verklaren.
2.1.6. Bij brief van 16 januari 1997 heeft de Minister betrokkene nogmaals opgedragen haar werkzaamheden, vooralsnog voor drie uren per dag en zo nodig in aangepaste werkzaamheden, te hervatten. Betrokkene heeft medegedeeld hieraan niet te kunnen voldoen. Bij besluit van 13 februari 1997 heeft de Minister, overeenkomstig zijn bij brief van 28 januari 1997 geuite voornemen, betrokkene wegens zeer ernstig plichtsverzuim, bestaande uit werkweigering, de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Bij besluit van 13 februari 1998 heeft de Minister dat besluit na bezwaar van betrokkene gehandhaafd.
2.2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het in de brief van 18 december 1996 neergelegde besluit tot niet-ontvankelijkverklaring van betrokkenes bezwaar tegen de beslissing van 12 juli 1996 (hierna: besluit 1), gegrond verklaard en besluit 1 vernietigd doch de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Voorts heeft zij het beroep tegen het in die brief neergelegde besluit de beslissing van 15 augustus 1996 te handhaven (hierna: besluit 2), gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de Minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft daarbij bepalingen gegeven omtrent de proceskosten en het griffierecht. Ten slotte heeft de rechtbank betrokkenes beroep tegen het besluit van 13 februari 1998 (hierna: besluit 3), ongegrond verklaard.
2.3. Het hoger beroep van de Minister heeft alleen betrekking op het oordeel van de rechtbank met betrekking tot besluit 2. Betrokkenes hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de ongegrondverklaring van haar beroep tegen besluit 3.
2.4. Met betrekking tot het door de Minister aangevochten deel van de aangevallen uitspraak overweegt de Raad het volgende.
2.4.1. De rechtbank heeft gewezen op het eerste lid van artikel 41 van het ARAR, waarin is bepaald dat dit artikel uitsluitend van toepassing is gedurende de eerste 52 weken waarin de ambtenaar ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte. Nu een commissie van drie geneeskundigen tot het oordeel is gekomen dat betrokkene op 10 juni 1996 niet wegens ziekte ongeschikt was voor het verrichten van haar arbeid, kan naar het oordeel van de rechtbank artikel 41 van het ARAR geen toepassing meer vinden. De Minister heeft, aldus de rechtbank, bij zijn beslissing van 15 augustus 1996 derhalve ten onrechte toepassing gegeven aan het bepaalde in het vierde lid, aanhef en onder e, van dat artikel en hij heeft na bezwaar bij besluit 2 die beslissing ten onrechte in stand gelaten. Op deze grond heeft de rechtbank besluit 2 vernietigd.
2.4.2. De Raad kan de rechtbank hierin niet volgen. Naar zijn oordeel heeft de rechtbank aldus een onjuiste betekenis gehecht aan artikel 41, eerste lid, van het ARAR. Deze bepaling is bij Besluit van 19 december 1995, Stb 1996, 2, in het ARAR opgenomen als een van de tussenstappen in de operatie die op termijn moet leiden tot het onder de werkingssfeer van de wettelijke werknemersverzekeringen brengen van het overheidpersoneel. In dat kader werd met ingang van 1 januari 1996 de WAO-conforme uitkering ingevoerd. Met het eerste lid van artikel 41 van het ARAR is slechts bedoeld aan te geven dat gedurende de eerste 52 weken van de arbeidsongeschiktheid de in artikel 41 van het ARAR neergelegde sanctiemogelijkheden van toepassing zijn, ter onderscheiding van het (op grond van artikel 41a van het ARAR) van toepassing zijn van het sanctieregime van hoofdstuk II van de WAO in de daarop volgende periode. Uitdrukkelijk is niet bedoeld wijziging te brengen in het bestaande scala van maatregelen zoals reeds was neergelegd in artikel 41 van het ARAR zoals dat vóór de invoering van het eerste lid per 1 januari 1996 gold.
De Raad vermag, gelet hierop, niet in te zien dat artikel 41, vierde lid, van het ARAR, zeker in een situatie als de onderhavige, waarin tussen de ambtenaar en het ten aanzien van hem bevoegde gezag verschil van inzicht bestaat over de (on)geschikt¬heid van de ambtenaar om de eigen arbeid te verrichten, geen toepassing zou kunnen vinden. De rechtbank is ten onrechte op deze grond tot vernietiging van besluit 2 overgegaan en de aangevallen uitspraak kan in zoverre derhalve geen stand houden.
2.5. Nu besluit 2 ten onrechte door de rechtbank op de genoemde grond is vernietigd, dient de Raad te beoordelen of dat besluit, waarbij betrokkenes bezoldiging vervallen is verklaard, overigens in rechte stand kan houden. De Raad overweegt daaromtrent het volgende.
2.5.1. In artikel 41, vierde lid, aanhef en onder e, van het ARAR, waaraan de Minister in het onderhavige geval toepassing heeft gegeven, was ten tijde hier van belang bepaald dat de aanspraak op betaling van bezoldiging als bedoeld in artikel 39 vervalt, indien en gedurende de tijd dat de ambtenaar in gebreke blijft op het door de bedrijfsgeneeskundige dienst bepaalde tijdstip en in de door deze dienst bepaalde mate zijn arbeid te hervatten, tenzij hij daarvoor een door deze dienst als geldig erkende reden heeft opgegeven.
2.5.2. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene in gebreke is gebleven op het door de bedrijfsgeneeskundige dienst bepaalde tijdstip en in de door deze dienst bepaalde mate haar arbeid te hervatten. Wel verschillen partijen erover van mening of betrokkene een geldige reden had om haar werkzaamheden niet te hervatten. Betrokkene stelt zich op het standpunt dat de bedrijfsgeneeskundige dienst de door haar opgegeven reden om haar werkzaamheden niet te hervatten, te weten vergaande vermoeidheid, ten onrechte niet als geldige reden heeft aangemerkt.
2.5.3. De Raad acht het besluit tot vervallen verklaring van de bezoldiging rechtens houdbaar. De Minister heeft dit besluit doen steunen op het oordeel van de bedrijfsarts dat betrokkene op 10 juni 1996 niet ongeschikt was voor haar arbeid, welk oordeel was bevestigd door de commissie van drie geneeskundigen. Voorts was betrokkene na onderzoek door de bedrijfsarts op 18 juli 1996 wederom niet arbeidsongeschikt geacht. De Raad sluit zich aan bij het - rechtens onaantastbaar geworden - oordeel van de rechtbank zoals neergelegd in de rechtsoverwegingen 4.3 tot en met 4.4.3 van de aangevallen uitspraak, waaruit naar voren komt dat ten tijde van belang geen sprake was van ongeschiktheid van betrokkene tot het verrichten van haar arbeid (voorshands voor drie uur per dag). Ook de Raad is van oordeel dat uit de talrijke zich onder de gedingstukken bevindende rapporten van diverse medische specialisten geen eenduidig beeld over betrokkenes gezondheidstoestand naar voren komt. Zo lopen de meningen over de te stellen diagnose uiteen en wijzen die rapporten niet eenduidig in de richting van ongeschiktheid tot werken. Voorzover zij wel in die richting wijzen, valt uit die rapporten niet af te leiden dat dit een rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte is.
Aangezien betrokkene haar werkzaamheden zonder geldige reden niet heeft hervat, heeft de Minister op goede gronden de aanspraak op salaris vervallen verklaard. Het inleidend beroep tegen dat besluit moet alsnog ongegrond worden verklaard.
2.6. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de Minister op 28 april 1999 een nieuw besluit aan betrokkene bekend gemaakt. Dit besluit, waarmee niet geheel aan betrokkenes bezwaren tegemoet is gekomen, wordt door de Raad op de voet van het bepaalde in artikel 6:19 juncto artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling van het hoger beroep betrokken.
Nu besluit 2 in rechte stand houdt, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voorzover daarbij besluit 2 was vernietigd en aan de Minister was opgedragen een nieuw besluit te nemen. Daarmee ontvalt de grondslag aan het besluit van 28 april 1999, zodat dat niet in stand kan worden gelaten.
2.7. Met betrekking tot betrokkenes hoger beroep, dat is gericht tegen de instandlating van besluit 3 door de rechtbank, overweegt de Raad het volgende.
2.7.1. Bij besluit 3 is het besluit van 13 februari 1997 gehandhaafd. Bij die beslissing heeft de Minister aan betrokkene de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim, bestaande uit werkweigering. De Raad stelt voorop dat in dit geding niet primair ter beoordeling staat of betrokkene al dan niet wegens ziekte ongeschikt was voor haar werkzaamheden, doch dat het hier gaat om de vraag of het besluit betrokkene wegens plichtsverzuim te straffen met ongevraagd ontslag in rechte stand kan houden.
2.7.2. In de eerste plaats dient te worden beoordeeld of betrokkene zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. De Raad stelt het volgende vast.
Nadat betrokkene door de bedrijfsarts per 10 juni 1996 hersteld was verklaard en haar was medegedeeld dat zij voor drie uren per dag diende te hervatten, heeft zij daartegen bedenkingen ingediend. De commissie van drie geneeskundigen als bedoeld in artikel 37 van het ARAR heeft na onderzoek van betrokkene bevestigd dat betrokken op 10 juni 1996 niet ongeschikt was voor haar arbeid wegens ziekte. Het standpunt van de Minister dat betrokkene op en na 10 juni 1996 niet arbeidsongeschikt was en daarom haar werk moest hervatten, is in rechte houdbaar gebleken. Hoewel betrokkene noch op 10 juni 1996, noch na de opdracht tot werkhervatting met ingang van 15 juli 1996, noch naar aanleiding van de sommatie op 23 juli 1996 haar werkzaamheden heeft hervat, was er door het opnemen van vakantieverlof tot en met 13 augustus 1996 geen sprake van plichtsverzuim.
Op 14 augustus 1996 heeft betrokkene zich wederom ziek gemeld. Blijkens het besluit van 15 augustus 1996 is deze ziekmelding niet aanvaard en is haar salarisaanspraak vervallen verklaard. Dit besluit is naar uit het voorgaande blijkt eveneens door de Raad rechtens houdbaar geacht.
Op en na 15 augustus 1996 heeft betrokkene ondanks de in het besluit van 15 augustus 1996 herhaalde opdracht tot werkhervatting, haar werkzaamheden niet hervat. Ook na het verwerpen van haar bezwaren tegen de besluiten van 12 juli 1996 en 15 augustus 1996 bij het in geding zijnde besluit van 18 december 1996 heeft betrokkene haar werkzaamheden niet hervat.
Ten slotte heeft de Minister bij brief van 16 januari 1997, met verwijzing naar het besluit van 18 december 1996, betrokkene opgedragen haar werkzaamheden met ingang van 20 januari 1997 te hervatten, voorshands voor drie uren per dag, waarbij in overleg aangepaste werkzaamheden konden worden opgedragen. Betrokkene heeft ook aan deze opdracht niet voldaan.
2.7.3. Gezien het vorenstaande kan de Raad slechts vaststellen dat betrokkene bij herhaling niet heeft voldaan aan opdrachten haar werkzaamheden te hervatten. Deze herhaalde werkweigering is op zich aan te merken als plichtsverzuim.
2.7.4. Betrokkene heeft naar voren gebracht dat dit plichtsverzuim haar niet toe te rekenen valt nu zij wegens ziekte ongeschikt was voor haar arbeid dan wel dat zij op goede gronden mocht menen arbeidsongeschikt te zijn en daarom mocht weigeren aan de oproepen tot werkhervatting gehoor te geven.
2.7.5. De Raad kan dat standpunt niet onderschrijven. Naar uit het vorenstaande blijkt heeft het -bij besluit van 18 december 1996 gehandhaafde - besluit van 15 augustus 1996 in rechte stand gehouden. Dat sprake was van (een toename van) psychische klachten, zoals namens betrokkene is gesteld, vindt geen steun in de gedingstukken. De Raad wijst er voorts op dat gesteld noch gebleken is dat betrokkene zich in deze periode onder behandeling van een deskundige op het gebied van de psychische ziekten heeft gesteld.
2.7.6. Naar het oordeel van de Raad bestond er voorts voor betrokkene geen grond om in weerwil van het oordeel van de bedrijfsarts te menen arbeids¬ongeschikt te zijn. De in dit verband overgelegde verklaring van betrokkenes huisarts heeft de Raad niet kunnen overtuigen. Daarin staan geen andere gegevens dan die de bedrijfsarts bij zijn beoordeling van betrokkenes gezondheidstoestand bekend waren. Het was betrokkene zeer wel bekend dat de bedrijfsarts en in diens voetspoor de Minister zich op het standpunt stelden dat zij ondanks haar klachten in staat moest zijn haar werkzaamheden te verrichten. Door bij herhaling vast te houden aan haar eigen mening heeft betrokkene willens en wetens het risico van een disciplinaire maatregel genomen.
2.7.7. Naar het oordeel van de Raad kan gezien de ernst van het plichtsverzuim de door de Minister gekozen zwaarste straf van ongevraagd ontslag niet onevenredig worden geacht. De Raad laat daarbij wegen dat betrokkene niet de minste poging tot werkhervatting heeft gedaan, terwijl de Minister zich alleszins soepel opstelde door betrokkene de mogelijkheid te bieden tot een in uren gefaseerde hervatting, desgewenst in aangepaste arbeid, waarbij de Minister zelfs heeft aangeboden voor vervoer van en naar het werk zorg te dragen.
3. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het beroep tegen besluit 3 door de rechtbank terecht ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
4. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij het beroep tegen besluit 2 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd, alsmede voorzover aan de Minister is opgedragen in zoverre opnieuw te besluiten;
Verklaart het inleidend beroep tegen besluit 2 alsnog ongegrond;
Vernietigt het besluit van 28 april 1999;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevallen voor het overige.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. M.M. van der Kade en mr. K. Zeilemaker als leden, in tegenwoordigheid van D. Boers als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2001.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) D. Boers.
HD