Uitspraak
00/4589 AWBZ
00/4590 AWBZ
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant 1] en [appellant 2], wonende te [woonplaats], appellanten,
en
Onderlinge Waarborgmaatschappij Nuts Zorgverzekering U.A., optredende in de hoedanigheid van Zorgkantoor Haaglanden, te 's-Gravenhage, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellanten hebben een persoonsgebonden budget (PGB) aangevraagd ten behoeve van hun verstandelijk gehandicapte [A.], geboren op [in] 1985.
Bij brief van 5 juni 1998 heeft gedaagde kennis gegeven van zijn besluit de aanvraag af te wijzen wegens uitputting van het voor toekenning van PGB's beschikbare budget.
Bij het bestreden besluit van 27 augustus 1998 is het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 5 juni 1998 ongegrond verklaard.
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage heeft bij de aangevallen uitspraak van 10 juli 2000 het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar die uitspraak wordt hierbij verwezen.
Appellanten zijn op bij beroepschrift aangegeven gronden van die uitspraak in hoger beroep gekomen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 19 september 2001, waar appellanten in persoon zijn verschenen en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. R.R.G. Dehue en J.M. Onnink, werkzaam bij gedaagde.
II. MOTIVERING
De Ziekenfondsraad heeft bij besluit van 27 november 1997 de Regeling Ziekenfondsraad subsidiëring persoonsgebonden budget 1998 (verder: de Regeling) vastgesteld. Deze regeling voorziet (onder meer) in de financiering en toewijzing van PGB's voor het jaar 1998. In de bijlagen bij de Regeling staat (onder meer) gedaagde vermeld als zorgkantoor waaraan subsidie voor de toekenning van PGB's wordt toegekend. De zorgkantoren beoordelen aanvragen om toekenning van een PGB aan de hand van de Regeling. De Regeling geeft per zorgkantoor nauwkeurig aan welk bedrag in het jaar 1998 beschikbaar is gesteld voor het toekennen van PGB's.
Appellanten hebben een persoonsgebonden budget (PGB), als bedoeld in de Regeling, aangevraagd ten behoeve van hun verstandelijk gehandicapte dochter [A.].
De Indicatiecommissie van de Sociaal Pedagogische Dienst Zuid-Holland Noord heeft op 19 mei 1998 geadviseerd [A.] in te delen in budgetcategorie III van Bijlage 2 van de Regeling en haar in aanmerking te brengen voor een PGB van f 15.000,-- op jaarbasis. Op de schaal "nood, urgent, gewenst, niet van toepassing" heeft zij [A.] ingedeeld in de categorie "gewenst".
Gedaagde heeft de aanvraag bij besluit van 5 juni 1998 afgewezen wegens uitputting van het voor toekenning van PGB's beschikbare budget voor het jaar 1998.
Appellanten hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en aangevoerd dat het niet toekennen van een PGB op de grond dat geen geld meer beschikbaar is strijdig is met de wet. Voorts is naar voren gebracht dat beleid voor de toekenning van budgetten ontbreekt.
Bij het thans bestreden besluit van 27 augustus 1998 is het bezwaar ongegrond verklaard.
Overwogen is dat het voor de toekenning van PGB's in 1998 beschikbare budget is uitgeput. Daarbij is het beleid gehanteerd dat aanvragen worden toegewezen naar de mate van urgentie en de datum van aanmelding. Uitgaande van dit beleid was er voor toekenning van een PGB aan aanvragers met het urgentiecriterium "gewenst" onvoldoende geld beschikbaar.
Appellanten hebben in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat de afwijzing van hun aanvraag van een PGB in strijd met de wet is, aangezien aan verzekerden ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) met een zorgindicatie niet mag worden tegengeworpen dat geen middelen beschikbaar zijn. Als AWBZ-verzekerden hebben zij recht op toekenning van een PGB voor de zorg waarvoor zij een indicatie hebben gekregen. Zij hebben in dit verband gewezen op civielrechtelijke vonnissen. Voorts hebben zij aangevoerd dat in 1998 feitelijk een veel lager bedrag van de toegekende PGB's is besteed dan het aan gedaagde voor toekenning van PGB's beschikbaar gestelde budget. Dit valt naar hun oordeel niet te rijmen met het argument dat het beschikbare budget was uitgeput. Bovendien had gedaagde zich, indien het budget wel uitgeput was, moeten inspannen om gelden overgeheveld te krijgen uit regio's met een overschot. Voorts zou gedaagde bij de toekenning van PGB's willekeurig te werk zijn gegaan aangezien deugdelijke beleidsregels inzake de verdeling van de beschikbare middelen ontbreken. Het toekennen van budgetten naar urgentiecategorie achten zij in strijd met de Regeling en het gelijkheidsbeginsel. Er bestaat volgens hen geen grond om de aanvraag voor hun dochter niet gelijk te stellen met andere aanvragen met een positief advies van de Indicatiecommissie. Tenslotte is een beroep gedaan op artikel 16 van het Europees Sociaal Handvest en de artikelen 2 en 23 van het Verdrag inzake de rechten van het kind. In laatstgenoemd artikel is ondermeer bepaald dat de staten erkennen dat een geestelijk gehandicapt kind een volwaardig en behoorlijk leven dient te hebben en recht heeft op bijzondere zorg.
Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe - appellanten als eisers aanduidende en gedaagde als verweerder - het volgende overwogen:
" (a) Grief dat de regeling in strijd is met de wet
Eisers zijn van mening dat hen geen persoonsgebonden budget onthouden mag worden omdat het geld op is. Zij stellen als AWBZ-verzekerden recht te hebben op toekenning van een persoonsgebonden budget voor de zorg waarvoor zij een indicatie hebben gekregen.
De aanspraken van verstandelijk gehandicapten op zorg vloeien voort uit artikel 6 AWBZ jo. artikel 23 tot en met 25 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering, zoals het Besluit destijds luidde.
Met betrekking tot de totstandkoming van de Regeling merkt de rechtbank het volgende op.
Ten einde meer mogelijkheden tot zorg-op-maat te creëren, waarbij de verzekerden zelf hun zorg inkopen in plaats van deze van de reguliere instellingen te betrekken, hebben de bewindslieden van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de toenmalige Ziekenfondsraad gevraagd een subsidieregeling voor persoonlijke budgetfinanciering, ook ten behoeve van zorg voor verstandelijk gehandicapten, te ontwerpen (TK 1994-1995 23 904, nr 14).
Gelet op het experimentele karakter van de persoonlijke budgetfinanciering is er uitdrukkelijk voor gekozen daarvoor een beperkt budget ter beschikking te stellen en dit afhankelijk van de opgedane ervaringen eventueel uit te breiden totdat de persoonlijke budgetfinanciering bij wet in formele zin geregeld zou kunnen worden. Uitgangspunt daarbij was dat de aanspraken op zorg zoals bij de AWBZ geregeld, gehandhaafd bleven.
Naar aanleiding daarvan heeft de toenmalige Ziekenfondsraad op basis van artikel 39, derde lid, aanhef en sub h van de Wet financiering volksgezondheid (Wfv) de subsidieregelingen voor persoonsgebonden budgetten ontworpen. Deze zijn voor het eerst in 1996 in werking getreden. De Regeling hier in geding is het (geïntegreerde) vervolg hierop.
De rechtbank stelt vast dat de Regeling niet haar grondslag vindt in enig bij of krachtens de AWBZ gegeven voorschrift, maar in artikel 39, derde lid, aanhef en sub h, van de Wfv. Anders dan eiser veronderstelt, vloeit de eventuele aanspraak op een persoonsgebonden budget als hier in geding derhalve niet voort uit de AWBZ en is bedoelde aanspraak ook niet afhankelijk van de bij of krachtens die wet gestelde voorwaarden. In dit opzicht verschilt deze aanspraak wezenlijk van de aanspraken van verstandelijk gehandicapten op zorg zoals geregeld in artikel 6 AWBZ jo. artikel 23 tot en met 25 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering, zoals dat Besluit ten tijde hier in geding gold.
De in de Regeling opgenomen subsidieregeling voor persoonlijke budgetfinanciering kan aan de aanspraken die een verzekerde op basis van de AWBZ tot gelding kan brengen geen afbreuk doen. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de Regeling in strijd is met de AWBZ. Evenmin kan worden geoordeeld dat de Regeling zich niet verdraagt met het bepaalde in de Wfv. Het bepaalde in artikel 39, derde lid, aanhef en sub h, van die wet biedt immers de ruimte voor het doen van uitgaven uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten voor door de Ziekenfondsraad aan te geven doeleinden, verband houdende met de algemene verzekering bijzondere ziektekosten of met de volksgezondheid in het algemeen. Er is geen grond voor het oordeel dat de Ziekenfondsraad bij de vaststelling van de Regeling, voor zover betrekking hebbend op de persoonsgebonden budgetfinanciering voor verstandelijk gehandicapten, buiten de grenzen van evengenoemde bepaling is getreden.
De rechtbank is tevens van oordeel dat de jurisprudentie waarop door eisers is gewezen, op andere situaties ziet dan de onderhavige reeds omdat het daar ging om het tot gelding brengen van aanspraken voortvloeiende uit de AWBZ.
Zo heeft de uitspraak van de president van rechtbank Utrecht in kort geding van 29 oktober 1999 betekenis in gevallen waarin een thuiszorgbehoefte is vastgesteld door een Indicatiecommissie en desalniettemin met een beroep op het ontbreken van middelen de geïndiceerde zorg door de reguliere zorginstellingen niet wordt geleverd. De aanspraak op thuiszorg vloeit voort uit artikel 6 AWBZ jo artikel 15 van meergenoemd Besluit.
De rechtbank ziet voorts geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in beginsel als reden voor afwijzing van een aanvraag voor een persoonsgebonden budget als hier in geding de uitputting van de hem daartoe op grond van de Regeling ter beschikking gestelde financiële middelen heeft mogen aanvoeren, nu de Regeling uitdrukkelijk voorzag in een subsidieplafond voor de financiering van de onderhavige persoonsgebonden budgetten en van een onbeperkt wettelijk recht op toekenning van een dergelijk budget ten tijde hier in geding geen sprake was. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder daarbij ten tijde van de beslissing op de aanvraag van eisers is uitgegaan van de omvang van de met de reeds toegekende budgetten gemoeide reserveringen.
De rechtbank verklaart deze grief gezien het voorgaande ongegrond.
(b) Grieven met betrekking tot onzorgvuldigheid verweerder
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat gebleken is dat de voor persoonsgebonden budget beschikbaar gestelde middelen niet daartoe zijn benut en dat daarom het zorgkantoor als beheerder van dat budget onzorgvuldig tegenover hen heeft gehandeld.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Regeling kan aan de zorgkantoren tot een totaalbedrag van maximaal f 86.500.000,-- subsidie worden verstrekt voor de financiering van persoonsgebonden budgetten ten behoeve van verstandelijk gehandicaptenzorg in het jaar 1998 aan AWBZ-verzekerden.
In een bijlage bij de Regeling is vermeld welk bedrag maximaal per regio voor subsidieverstrekking beschikbaar is; voor regio Haaglanden, waar verweerder als zorgkantoor het op grond van de Regeling beschikbaar gestelde subsidiebudget beheert, was dat in 1998 f 3.879.492,--.
Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat hij in 1998 inderdaad ongeveer een derde van de hem beschikbaar gestelde middelen heeft overgehouden. Hij heeft daarvoor verschillende redenen genoemd. Zo heeft verweerder middelen gereserveerd voor gevallen waarin een budgethouder met een lange-termijn-indicatie op grond van een herindicatie gaande het jaar voor een hoger budget in aanmerking komt.
Als belangrijkste reden voor de onderuitputting heeft verweerder echter genoemd dat in veel gevallen achteraf is gebleken dat budgethouders het hen toegekende budget niet of slechts ten dele hebben besteed (vaak omdat de gewenste zorg niet kon worden ingekocht). De niet bestede gelden vloeien dan terug naar het algemene fonds. Verweerder heeft daarbij opgemerkt dat hij over de besteding van de toegekende budgetten op een zodanig tijdstip werd geïnformeerd door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) - het orgaan belast met de feitelijke betalingen aan zorgleveranciers -, dat hij de resterende gelden niet meer in het subsidiejaar voor honorering van aanvragen op de wachtlijst kon aanwenden. Verweerder heeft aangegeven dat hij wel al in 1998 is overgegaan tot toekenning van persoonsgebonden budgetten tot 110% van het hem beschikbaar gestelde bedrag anticiperend op achteraf vast te stellen restanten.
Verweerder heeft desgevraagd verklaard geen middelen te reserveren voor kosten voortvloeiend uit geschillen over de toekenning en hoogte van persoonsgebonden budgetten. Tevens heeft verweerder aangegeven dat de doorlooptijd tussen het moment waarop de indicatie beschikbaar is en de beslissing op de aanvraag minimaal is, zodat de doorlooptijden bij hem geen reden voor onderuitputting vormen.
Verweerder heeft nooit stappen ondernomen om aan andere regio's beschikbaar gestelde middelen overgeheveld te krijgen, omdat - zo stelt hij - hij daartoe nooit een aanvraag of een aanwijzing gekregen.
Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Allereerst merkt de rechtbank op dat de onderuitputting een landelijk probleem is, getuige ook de door eisers in geding gebrachte brieven van de Staatssecretaris van VWS (onder andere TK 1999-2000, 25 657 en 26 801, nr. 14). Het percentage onderuitputting bij verweerder steekt niet negatief af bij het landelijk gemiddelde en levert in zoverre geen aanwijzing op dat verweerder nalatig is geweest.
Evenmin is gebleken dat verweerder aanwijzingen van het College van Zorgverzekeringen, dan wel van de staatssecretaris om onderuitputting tegen te gaan niet heeft opgevolgd.
Zoals hierboven is uiteengezet is de persoonsgebonden budgetfinanciering voor verstandelijk gehandicapten eerst per 1 januari 1996 landelijk ingevoerd. Het betrof een experiment met vele nieuwe facetten. Verweerder had daarmee ten tijde van het bestreden besluit ongeveer twee jaar ervaring kunnen opdoen.
Tijdens die periode heeft hij er blijk van gegeven in elk geval ten aanzien van de belangrijkste oorzaak van de onderuitputting maatregelen te hebben genomen door over te gaan tot toekenning tot 110% van de hem ter beschikking gestelde middelen. Tevens blijkt uit de door verweerder overgelegde verslagen van de Stuurgroep Persoonsgebonden Budget Verstandelijk Gehandicapten uit 1997 dat verweerder op basis van opgedane ervaringen gezocht heeft naar mogelijkheden om de wachtlijsten te beperken.
De rechtbank ziet geen aanleiding om het reserveren van middelen met het oog op herindicaties bij budgethouders die een zorgindicatie voor lange termijn hebben (volgens verweerder ongeveer f 100.000,--), onzorgvuldig te achten.
Daarbij gaat zij ervanuit dat verweerder het te reserveren bedrag afhankelijk van de opgedane ervaring tijdig bijstelt.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat er onvoldoende grond is voor de conclusie dat verweerder als beheerder van het subsidiebedrag onzorgvuldig heeft gehandeld bij de totstandkoming van het bestreden besluit.
(c) Grieven met betrekking tot het toedelingsbeleid van de persoonsgebonden budgetten
Ingevolge artikel 12 van de Regeling moet iemand om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden budget voldoen aan de indicatievereisten voor één van de in bijlage 2 vermelde budgetcategorieën. De Indicatiecommissie heeft [A.] ingedeeld in categorie III (C), f 15.000,--, hetgeen wil zeggen dat zij haar aangewezen acht op 11-25 uur extra (de normale ouderlijke zorg te boven gaande) begeleiding per week in de thuissituatie. Tevens heeft de Indicatiecommissie de zorgbehoefte ingedeeld in de urgentiecategorie "gewenst".
Eisers zijn van mening dat aan het verdelen van de beschikbare middelen geen deugdelijk beleid ten grondslag ligt. Daarbij hebben zij opgemerkt dat het urgentiebeleid hen niet bekend was en dat zij de implicaties van een urgentiecategorie-indeling niet kenden ten tijde van de indicatiestelling. Ook hebben zij een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
De rechtbank overweegt naar aanleiding hiervan als volgt.
Artikel 11, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat het zorgkantoor voor de toekenning van persoonsgebonden budgetten slechts voorwaarden stelt die voldoen aan de Regeling. Er moet derhalve sprake zijn van een indicatie als bedoeld in artikel 12 van de Regeling. Volgens de toelichting bij artikel 11, vierde lid, van de Regeling mag urgentie evenwel ook een rol spelen bij de toekenning van budgetten als het zorgkantoor in overleg met de regionale oudervereniging(en) nader heeft bepaald of, en zo ja, op welke wijze urgentie een rol speelt.
Blijkens de door verweerder overgelegde verslagen van de Stuurgroep Persoonsgebonden Budget Verstandelijk Gehandicapten van april, mei en juni 1997 heeft verweerder in overleg met de Sociaal Psychiatrische Dienst (SPD) en de Federatie van Ouderverenigingen (FvO) besloten om een urgentiebeleid te voeren, waarbij dezelfde urgentie-indicaties gehanteerd worden als ten aanzien van aanvragen tot zorg in natura voor verstandelijk gehandicapten.
De indicatiecommissie is bij brief van 24 juni 1997 verzocht de aanvragen ook naar urgentie-categorie in te delen. In de bundel "Regionale Werkafspraken Indicatiecommissie ten behoeve van mensen met een verstandelijke handicap Regio Haaglanden" (uitgave Sociaal Pedagogische Dienst november 1997/002) is de indeling naar urgentiecategorie nader beschreven.De rechtbank is van oordeel dat het urgentiebeleid niet onaanvaardbaar is.Daartoe heeft ze het volgende overwogen.
Verweerder heeft geconstateerd dat het voor persoonsgebonden budgetten beschikbare budget onvoldoende was om alle aanvragen te honoreren. Voor zover eisers hebben gesteld dat deze constatering onjuist was, hebben zij dit slechts achteraf kunnen doen; niet gebleken is dat verweerder op grond van de hem toen bekende gegevens deze constatering ten onrechte heeft gedaan.
Voorts laat de Regeling ruimte voor een urgentie-beleid. Verweerder heeft het in overeenstemming met de toelichting bij artikel 11, vierde lid, van de Regeling, in overleg met de FvO vastgesteld. Bovendien heeft verweerder het urgentiebeleid afgestemd op het urgentiebeleid dat wordt gevoerd bij aanvragen tot zorg in natura.
Voor zover eisers hebben aangevoerd dat zij het niet eens zijn met de urgentie-indicatie "gewenst" heeft de rechtbank overwogen dat de indicatiestelling wordt verricht door de Indicatiecommissie en geen onderwerp is van dit geding.
Met betrekking tot de grief van eisers dat het urgentiebeleid hen niet bekend was heeft de rechtbank overwogen dat zowel in de handleiding als op het aanmeldingsformulier gesproken wordt over de mogelijkheid dat de aanvraag wordt afgewezen omdat het geld op is. In zoverre hebben eisers met die mogelijkheid rekening moeten houden. De rechtbank is het evenwel met eisers eens dat aanvragers van een persoonsgebonden budget door verweerder ook over het urgentiebeleid geïnformeerd horen te worden.
Aangezien echter in de bezwaarfase voldoende duidelijkheid is ontstaan over de implicaties van het urgentiebeleid en overigens niet valt in te zien hoe bekendheid met het beleid tot een voor eisers andere uitkomst had kunnen leiden, is de rechtbank van oordeel dat deze grief faalt.
De rechtbank kan eisers niet volgen in hun stelling dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt gezien de opmerking in de Handleiding "De indicatiestelling is voor alle verstandelijk gehandicapten gelijk". Een indicatiestelling is slechts een voorwaarde om tot een toewijzend besluit te komen.
(d) Grieven met betrekking tot verdragsbepalingen
Met betrekking tot de grieven van eisers dat verweerder met zijn afwijzende besluit in strijd zou hebben gehandeld met de artikelen 2 en 23 van het Verdrag inzake de rechten van het kind oordeelt de rechtbank dat - zo het hier al gaat om bepalingen die naar inhoud een ieder verbinden - niet staande kan worden gehouden dat de door de wetgever alhier geformuleerde voorwaarden op grond waarvan budgettoekenning afhankelijk is gesteld van onder andere de beschikbare middelen en mate van urgentie een inbreuk vormen op deze verdragsrechtelijke bepalingen.
Voor wat betreft artikel 16 van het Europees Sociaal Handvest is de rechtbank van oordeel dat die bepaling niet behoort tot de in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet bedoelde bepalingen die naar inhoud een ieder kunnen verbinden.".
Appellanten hebben in hoger beroep naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat gedaagde een beroep kon doen op tekortschietende middelen. Aangevoerd is dat het in casu gaat om een AWBZ-gerelateerde regeling die gefinancierd wordt uit AWBZ-premies, uitgevoerd wordt door AWBZ-zorgkantoren en die aan de AWBZ-verzekerden ten goede komt. De AWBZ is een verzekering met open eindfinanciering hetwelk naar hun oordeel bevestiging vindt in een arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 23 december 1999, gepubliceerd in KG 2000/63. De omstandigheid dat geen beroep is gedaan op de AWBZ kan naar het oordeel van appellanten geen afbreuk doen aan hun aanspraak op een PGB voor hun dochter. Appellanten stellen zich voorts op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de regeling voorziet in een subsidieplafond, aangezien artikel 27 van de Regeling bepaalt dat extra kosten voortvloeiende uit geschillen uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten worden betaald en artikel 2, vierde lid, van de Regeling voorziet in de mogelijkheid van overheveling van subsidies van de ene regio naar de andere. Daarbij komt dat blijkens mededelingen van gedaagde voor het jaar 2000 geen subsidieplafond meer geldt, zonder dat de Regeling op dit punt is gewijzigd. Bovendien gaan de in de Regeling aan de zorgkantoren toegekende beperkte budgetten naar het oordeel van appellanten slechts deze kantoren aan en niet de AWBZ-verzekerden. Er is volgens hen geen wettelijke grondslag aanwezig die een beroep op tekortschietende financiële middelen zou kunnen rechtvaardigen.
Appellanten ontkennen dat sprake is geweest van tekortschietende financiële middelen aangezien het zorgkantoor steeds gelden heeft teruggestort in de algemene middelen. De onderuitputting is volgens appellanten veroorzaakt door gebrekkige informatievoorziening van de Sociale Verzekeringsbank aan de zorgkantoren en door inadequaat handelen van deze kantoren met betrekking tot de gevolgen die aan de onderuitputting moesten worden verbonden. De rechtbank heeft volgens appellanten ten onrechte geoordeeld dat dit handelen wordt gerechtvaardigd door de door de rechtbank gereleveerde feiten en omstandigheden.
Met betrekking tot de hantering van urgentiecriteria is aangevoerd dat onduidelijk is of de Regeling ruimte biedt voor het hanteren ervan, dat appellanten direct noch indirect bij de totstandkoming ervan betrokken zijn geweest en dat deze criteria in casu onjuist zijn toegepast. Ten aanzien van het laatste aspect is naar voren gebracht dat het op [A.] van toepassing geachte criterium "gewenst" inhoudt dat toekenning van een PGB binnen één jaar" geïndiceerd is; daarmee verdraagt zich niet dat de desbetreffende belanghebbenden veelal onderaan de wachtlijst terechtkomen.
Appellanten achten - ten slotte - het onderhavige systeem van budgetfinanciering strijdig met in eerste aanleg genoemde in zowel het Verdrag inzake de rechten van het kind als in het Europees Sociaal Handvest op de lidstaten neergelegde bijzondere zorgplicht waar het betreft de rechten van het gehandicapte kind en van het gezin. Hiermee verdraagt zich naar hun oordeel niet dat in het kader van een volksverzekering gelijke zorgbehoeftigden ongelijk worden behandeld. Dat de bepalingen van het Verdrag en het Handvest niet direct zouden werken doet er naar hun mening niet aan af dat in het licht van deze verdragen overwegingen van financiering onvoldoende rechtvaardiging zijn om af te wijken van het gelijkheidsbeginsel.
Vanwege gedaagde is in hoger beroep naar voren gebracht dat de eventuele aanspraak op een PGB niet voortvloeit uit de AWBZ en niet afhankelijk is van de bij of krachtens die wet gestelde voorwaarden. De Regeling doet dan ook geen afbreuk aan de aanspraken die een verzekerde aan deze wet kan ontlenen. Van strijd met de AWBZ kan volgens gedaagde dan ook geen sprake zijn. Evenmin is naar het oordeel van gedaagde sprake van strijd met artikel 39, derde lid, aanhef en onder h van de Wet financiering volksverzekeringen aangezien niet is gebleken dat de voormalige Ziekenfondsraad bij de vaststelling van de Regeling buiten de grenzen van zijn bevoegdheid is getreden. De jurisprudentie waarop appellanten zich beroepen heeft volgens gedaagde geen betrekking op de toekenning van PGB's, maar op de aanspraken die verzekerden aan de AWBZ kunnen ontlenen. De Regeling, zoals deze ten tijde van de aanvraag luidde, voorzag volgens gedaagde wel degelijk in een subsidieplafond zodat daar bij het nemen van het bestreden besluit naar het oordeel van gedaagde terecht rekening mee is gehouden. Gedaagde ontkent onzorgvuldig te zijn omgegaan met de onderuitputting van het beschikbare budget; het percentage onderuitputting steekt niet negatief af bij het landelijk gemiddelde en geeft geen aanwijzing dat gedaagde nalatig zou zijn geweest. Ook is geen sprake geweest van het niet opvolgen van aanwijzingen van de Ziekenfondsraad of enig ander bevoegd orgaan.
De Raad dient in dit geding de vraag te beantwoorden of gedaagde de aanvraag van appellanten om in aanmerking te worden gebracht voor een PGB op grond van de Regeling bij het bestreden besluit terecht heeft afgewezen.
Overwogen wordt als volgt.
De Raad kan zich in grote lijnen verenigen met de overwegingen van de aangevallen uitspraak welke hij tot de zijne maakt.
Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht wordt daaraan nog het volgende toegevoegd.
De Regeling voorziet in de subsidiëring van zorgkantoren teneinde deze in staat te stellen PGB's toe te kennen aan daarvoor in aanmerking komende AWBZ-verzekerden. Zij berust niet op de AWBZ maar is door de Ziekenfondsraad vastgesteld ter invulling van zijn op artikel 39, derde lid aanhef en onder h van de Wet financiering volksverzekeringen berustende bevoegdheid om financiële middelen voor de aldaar opgesomde doeleinden beschikbaar te stellen. De Regeling wijst de zorgkantoren aan, aan welke subsidie is toegekend voor de toekenning van PGB's, en bepaalt in de van de Regeling deel uit maken de bijlage de per kantoor beschikbaar gestelde middelen. Tevens bepaalt zij de voorwaarden waaronder PGB's mogen worden toegekend.
Vastgesteld moet worden dat gedaagde, één van deze zorgkantoren, aanvragen voor een PGB toetst aan het in de Regeling neergelegde beoordelingskader, daaronder begrepen het door de Ziekenfondsraad blijkens de Regeling beschikbaar gestelde beperkte budget.
De Raad is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat gedaagde, die ter zake van de toekenning van PGB's over een discretionaire bevoegdheid beschikt, door de Regeling met de daartoe behorende bijlage in het jaar 1998 als toetsingskader te hanteren in strijd is gekomen met enige regel van geschreven of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en algemene rechtsbeginselen. De Raad is van oordeel dat hetzelfde geldt voor de vraag of gedaagde, gegeven het beschikbare beperkte budget voor PGB's, de hem toekomende discretionaire bevoegdheid aldus mocht invullen dat de aanvragen voor een PGB worden beoordeeld naar de mate van urgentie en de aanvraagdatum.
De toepassing van deze gedragslijn in het onderhavige geval houdt in dat het gedaagde ten tijde in geding, mede gelet op de zorgindicatie in de categorie "gewenst", vrijstond de aanvraag van appellanten niet te honoreren op de grond dat het budget voor 1998 was uitgeput, waarbij de Raad in aanmerking neemt dat het appellanten vooraf redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat de uitputting van het budget hen kon worden tegengeworpen. Op het aanvraagformulier is immers duidelijk aangegeven dat rekening moet worden gehouden met niet toereikende financiële middelen, in welk geval de aanvrager op de wachtlijst kan komen. Appellanten hebben op dat formulier aangekruist dat zij in dat geval op de wachtlijst wensen te worden geplaatst.
De Raad voegt hieraan nog toe dat niet gebleken is dat zich een bijzondere situatie voordoet waarin van evenbedoelde gedragslijn behoorde te worden afgeweken.
In het vorenstaande ligt besloten dat de grief van appellanten dat de Regeling, anders dan gedaagde aanneemt, geen subsidieplafond inhoudt, geen doel treft. Gedaagde heeft het in de Regeling, daaronder mede begrepen de bijlage, neergelegd te achten plafond tot de zijne gemaakt en door middel van het aanmeldingsformulier tijdig kenbaar gemaakt dat met uitputting van het budget rekening moest worden gehouden. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 17 oktober 2000, gepubliceerd in USZ 2001/32. De civielrechtelijke jurisprudentie waarop appellanten zich hebben beroepen kan daarin geen verandering brengen, reeds niet omdat deze betrekking heeft op zorg in natura ingevolge de AWBZ en niet op de toepassing van de onderhavige Regeling. Voorts laat het bepaalde in artikel 27 van de Regeling, dat betrekking heeft op uit geschillen voortkomende kosten, het voorgaande onverlet en is artikel 2, vierde lid, van de Regeling, waarop appellanten zich hebben beroepen, niet van toepassing, aangezien dit ziet op PGB's verpleging en verzorging.
Met betrekking tot de grief dat in het jaar 1998 feitelijk geen sprake is geweest van uitputting van het budget overweegt de Raad dat genoegzaam aannemelijk is geworden dat ten tijde van de besluitvorming PGB's waren toegekend tot het maximaal voor toekenning beschikbare budget. De omstandigheid dat achteraf is gebleken dat de toegekende PGB's voor een aanmerkelijk gedeelte niet zijn besteed kan daaraan niet afdoen. Gelet op het experimentele karakter van de PGB's en de beperkte ervaring met de mate van besteding ervan heeft gedaagde naar 's Raads oordeel niet onzorgvuldig gehandeld door met betrekking tot het jaar 1998 PGB's toe te kennen tot 109% van het beschikbare budget.
De Raad ziet niet in dat gedaagde in strijd met zijn eigen beleid heeft gehandeld door ten behoeve van [A.], die in de categorie "gewenst" was ingedeeld, niet binnen één jaar een PGB toe te kennen. Hij overweegt daartoe dat de onderhavige zorginhoudelijke indicatie met betrekking tot de termijn waarbinnen een voorziening moet worden getroffen, naar zijn aard geen aanspraak geeft op daadwerkelijke toekenning van een PGB, aangezien daarvoor ook andere dan zorginhoudelijke criteria gelden.
De grief ten slotte dat toepassing van de Regeling tot een ongelijke behandeling van personen met eenzelfde zorgindicatie leidt, en mitsdien strijdig met het gelijkheidsbeginsel moet worden gevonden, stuit naar 's Raads oordeel af op het gegeven dat dit inherent is aan de uit de Regeling en het daarop gebaseerde beleid voortvloeiende beschikbaarheid van beperkte financiële middelen en daardoor objectief wordt gerechtvaardigd. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de weigering om in het onderhavige geval voor het jaar 1998 een PGB toe te kennen in strijd komt met de door appellanten genoemde bepalingen van verdragen, daargelaten de vraag of deze bepalingen zijn aan te merken als een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.
Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep geen doel treft, dat het bestreden besluit in rechte stand houdt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De Raad acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak..
Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Huls als griffier en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2001.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) A.H. Huls.
GdJ
279