Uitspraak
00/590 ZFW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Commissie voor bezwaarschriften van de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep, Ziekenfonds, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is mr. A.C.M. Peperkamp, werkzaam bij Das rechtsbijstand, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Breda op 6 december 1999 tussen partijen gewezen uitspraak.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van 10 oktober 2001, waar appellant met kennisgeving van verhindering niet is verschenen, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. N.J.H. Dams-van der Heijden, werkzaam op de Afdeling Juridische Zaken van de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep, Ziekenfonds (hierna: CZ Ziekenfonds).
II. MOTIVERING
De Raad gaat uit van de volgende vaststaande feiten.
Appellant heeft gedaagde op 2 april 1996 verzocht met terugwerkende kracht tot 1 september 1994 ontheffing te verlenen van de verplichte ziekenfondsverzekering. De reden hiervoor was een aan appellant met terugwerkende kracht tot 1 september 1994 toegekende uitkering ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet.
Op 11 april 1995 is door CZ Ziekenfonds een ziekenfondsverklaring afgegeven, inhoudende - samengevat - dat appellant niet krachtens pensioen of uitkering is verzekerd in de zin van de Ziekenfondswet (Zfw.) In die verklaring zijn als ingangsdatum en als einddatum vermeld 1 september 1994 respectievelijk 31 maart 1998.
Bij besluit van 24 maart 1997 heeft CZ Ziekenfonds afwijzend beslist op het verzoek van appellant om de verleende ontheffing ongedaan te maken.
De Klachtencommissie van de Ziekenfondsraad (thans: College voor Zorgverzekeringen) heeft appellant bij brief van 9 september 1997 bericht de tegen het besluit van 24 maart 1997 gerichte klacht niet toe te wijzen.
Het tegen het besluit van 24 maart 1997 ingediende bezwaar is vervolgens door gedaagde bij besluit van 22 juli 1998 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
De bevoegdheid van gedaagde
Uit de zaak, bekend onder nummer 00/4350 ZFW, welke is behandeld ter zitting van de Raad van 21 juli 2001, is het de Raad bekend dat gedaagde haar bevoegdheid om op appellantes bezwaarschrift te beslissen meent te ontlenen aan het Reglement bezwaarschriftenprocedure CZ (hierna: Reglement).
Dit Reglement bevat onder meer de volgende bepalingen:
"De directie van de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep Ziekenfonds (verder te noemen: CZ Ziekenfonds) en de Raad van Bestuur van de o.w.m. Centrale Zorgverzekeraars groep Ziektekosten u.a, in de hoedanigheid van uitvoeringsorgaan AWBZ (verder te noemen: CZ Ziektekosten) besluit:
Artikel 1
In dit reglement wordt verstaan onder:
a. Commissie: de Commissie als bedoeld in artikel 2;
b. Indiener van een bezwaarschrift: degene, die zich door een beschikking van CZ in zijn belang acht geschaad en die het bezwaarschrift heeft ingediend c.q. namens wie het bezwaarschrift is ingediend;
c. Beschikking: een op basis van de Ziekenfondswet of Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten genomen schriftelijke beslissing van CZ op een aanvraag, zoals bedoeld in de wet;
d. Beslissing op bezwaarschriften: de beslissing van CZ op een door of namens de indiener van een bezwaarschrift ingediend bezwaarschrift tegen een beschikking;
e. De wet: de Algemene Wet Bestuursrecht.
Artikel 2
1. Er is een Commissie voor bezwaarschriften.
2. De Commissie heeft tot taak het horen van de indiener van een bezwaarschrift en het nemen van beslissingen op bezwaarschrift.
Artikel 3
1. De behandelend medewerker van de Afdeling Juridische Zaken wijst na ontvangst van een bezwaarschrift de leden van de commissie aan.
2. Afhankelijk van de aard en de complexiteit van de zaak bestaat de commissie uit een danwel meer personen.
3. De behandelend medewerker van de Afdeling Juridische Zaken is voorzitter van de commissie.
4. De meerderheid van de leden en de voorzitter van de commissie mag niet betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van de beschikking.
Artikel 18
De commissie beslist binnen de door de wet gestelde uiterste termijn. Deze termijn wordt opgeschort, indien het bepaalde in artikel 7,8 of 1 van toepassing is, danwel in overleg met de indiener van een bezwaarschrift.
Artikel 19
1. De beslissing op bezwaarschrift wordt in afschrift gezonden aan de afdeling, die de bestreden beschikking heeft genomen.
2. Indien door de beslissing op bezwaarschrift de beschikking vernietigd wordt, dan zal de afdeling, die de vernietigde beschikking heeft genomen, zorgdragen voor verdere afwikkeling conform (MB) de beslissing op bezwaarschrift.".
In het Reglement wordt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op bezwaar overgedragen aan een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan namens welke het primaire besluit is genomen. Zoals eerder door de Raad is overwogen (CRvB 25 maart 1997, AB 1997, 182, te lezen in verbinding met ABRvS 6 januari 1997, AB 1997, 86) voorziet de bezwaarprocedure, als neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet in een dergelijke delegatie van beslisbevoegdheid. De bevoegdheid tot bedoelde delegatie behoeft een uitdrukkelijke tot afwijking van de Awb strekkende grondslag in een wet in formele zin, niet zijnde de Awb. In het onderhavige geval ontbreekt een wettelijke grondslag daarvoor.
Ter zitting van 10 oktober 2001 is door de gemachtigde van gedaagde naar voren gebracht dat haar uit een oud stuk is gebleken dat het destijds bij de instelling van de Commissie voor bezwaarschriften de bedoeling van de directie van CZ Ziekenfonds is geweest haar bevoegdheid om op bezwaarschriften te beslissen te mandateren.
De Raad gaat hieraan voorbij, nu deze kennelijke bedoeling niet blijkt uit de tekst van het Reglement en gedaagde in de praktijk, gelet op de eerdere stellingen van gedaagdes gemachtigde terzake bij de behandeling van de zaak 00/4350 ZFW, is uitgegaan van een gedelegeerde bevoegdheid.
Op grond van het voorgaande stelt de Raad vast dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen door gedaagde, zodat dit reeds hierom voor vernietiging in aanmerking komt. De aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit in stand is gelaten, komt derhalve eveneens voor vernietiging in aanmerking.
Materiële beoordeling
De Raad ziet om proceseconomische redenen aanleiding het bestreden besluit ondanks de vernietiging ervan materieel te beoordelen.
Aan het bestreden besluit heeft gedaagde ten grondslag gelegd dat de ontheffing voor het tijdvak van 1 september 1994 tot en met 31 maart 1998 is verleend en dat de regelgeving die destijds van kracht was, de Regeling aanwijzing van categorieën van personen tijdelijk uitgezonderd van de verplichte verzekering ziekenfondswet (hierna: de Regeling), geen tussentijdse opheffing van de ontheffing toestond.
In beroep heeft appellant onder meer aangevoerd dat hij voor het eerst hoorde van de looptijd van de ontheffing tot 1 april 1998, nadat hij om ongedaanmaking van de ontheffing had verzocht. Indien hij van tevoren had geweten dat de ontheffing tot 1 april 1998 zou gelden, zou hij deze niet hebben aangevraagd, gelet op de toen beschikbare gegevens over (de ontwikkeling van) zijn inkomsten.
De rechtbank heeft het volgende overwogen (waarbij appellant als "eiser" is aangeduid en gedaagde als "verweerder":
"Op het verzoek van eiser om ontheffing van de verplichte ziekenfondsverzekering was van toepassing de toen nog geldende "Regeling aanwijzing van categorieën van personen, tijdelijk uitgezonderd van de verplichte verzekering Ziekenfondswet" (hierna: de Regeling). Artikel 2 van Pro de Regeling opende de mogelijkheid voor personen - zoals eiser -, die zowel over een AWW-uitkering als over andere inkomsten beschikten, ervoor te kiezen niet door middel van het ziekenfonds verzekerd te zijn. Uit artikel 2 van Pro de Regeling volgt dat die uitzondering op de verzekeringsplicht voor degenen die van die mogelijkheid gebruik wensen te maken, geldt gedurende een periode van drie jaren, te rekenen vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen. Die termijn van drie jaren is enkele keren verlengd. Ten tijde van de indiening van de ontheffingsaanvraag van eiser gold als ontheffingsperiode de periode van 1 april 1995 tot en met 31 maart 1998. Verweerder heeft voor deze gehele periode aan eiser ontheffing van de verplichte verzekering verleend. De rechtbank kan ver-weerder volgen in zijn standpunt dat gedurende die periode in die situatie geen wijziging kon worden gebracht. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de toelichting bij de Regeling tot uitdrukking is gebracht dat door betrokkenen niet op de door hen tot uitdrukking gebrachte wens tot ontheffing kan worden teruggekomen en dat derhalve tot de einddatum van die periode geen ziekenfondsverzekering ontstaat, ongeacht of er inmiddels een andere titel voor verplichte verzekering is ontstaan.
(...)
Gelet op het voorafgaande concludeert de rechtbank dat verweerders standpunt, dat op de verleende ontheffing voor 31 maart 1998 niet kon worden teruggekomen, in overeenstemming is met de Regeling.
(...)
Eiser heeft in beroep niet betwist dat er telefonisch contact met verweerders uitvoeringsorganisatie is geweest, voorafgaand aan de indiening van het ontheffingsverzoek. Partijen zijn in beroep evenwel verdeeld gebleven over het antwoord op de vraag of eiser daarbij is geïnformeerd over de duur van de ontheffing.
Hetgeen op pagina 3 van het bestreden besluit is opgenomen over de inhoud van het telefonisch contact tussen eiser en een medewerkster van verweerder komt de rechtbank op zichzelf niet onaannemelijk voor. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat (ook) de ingangsdatum van de ontheffing aan de orde moet zijn gekomen, aangezien aan de ontheffing terugwerkende kracht is toegekend.
Wat daar verder ook van zij, de stelling van eiser dat hij voor het eerst hoorde van de looptijd van de ontheffing toen hij om ongedaanmaking van de ontheffing had verzocht, moet worden verworpen. In de ziekenfondsverklaring van 11 april 1995 is de einddatum van 31 maart 1998 immers met zoveel woorden vermeld. Eiser had daaromtrent toen al bij verweerder om opheldering kunnen vragen dan wel daartegen kunnen opkomen.".
In hoger beroep betwist appellant met name de laatste hiervoor weergegeven overweging van de rechtbank. Volgens appellant komt gedaagde geen beroep op artikel 2 van Pro de Regeling toe, nu gedaagde hem nooit geïnformeerd heeft over de verplichte looptijd van de ontheffing, terwijl dat wel op haar weg lag, en hij van de regeling nooit gebruik zou hebben gemaakt als hem duidelijk was geworden dat er sprake was van een verplichte looptijd van de ontheffing. Voorts heeft de rechtbank haar oordeel, dat de stellingen van gedaagde over telefonische inlichtingen die aan hem zouden zijn verstrekt, haar niet onaannemelijk voorkomen, niet gemotiveerd. Appellant heeft steeds ontkend dat hem telefonische informatie is verstrekt over de onmogelijkheid van tussentijdse beëindiging van de ontheffing. Tenslotte betwist appellant dat de vermelding van de einddatum van 31 maart 1998 voor hem aanleiding had moeten zijn om gedaagde om opheldering te vragen.
De Raad overweegt daarover als volgt.
Evenals de rechtbank en op dezelfde gronden is de Raad van oordeel dat de Regeling een beëindiging van de ontheffing vóór de einddatum ervan niet toestaat.
Het dwingendrechtelijk karakter van de Regeling behoort uitgangspunt te zijn voor het antwoord op de in geding zijnde vraag of terecht is geweigerd de voor de periode van 1 september 1994 tot en met 31 maart 1998 verleende ontheffing van de verplichte ziekenfondsverzekering tussentijds te beëindigen. Desalniettemin kunnen er omstandigheden zijn waarin toepassing van dwingendrechtelijke wetsbepalingen in die mate in strijd komt met regels van ongeschreven recht, dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.
De door appellant aangevoerde omstandigheden acht de Raad echter niet zo zwaarwegend dat van de duidelijke tekst van de - gepubliceerde - Regeling zou moeten worden afgeweken. Weliswaar zou het van meer zorgvuldigheid getuigen, indien CZ Ziekenfonds naar aanleiding van een aanvraag om ontheffing de betrokkene schriftelijke informatie verstrekt over de consequenties van de ontheffing, met name over de vaste looptijd, maar daar staat tegenover dat van appellant redelijkerwijs verwacht mocht worden dat hij bij onduidelijkheid over de betekenis van de op de ontheffing vermelde einddatum daarover navraag had gedaan bij CZ Ziekenfonds.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit inhoudelijk juist is.
Mede in aanmerking genomen dat uit het verweerschrift en het verhandelde ter terechtzitting blijkt dat CZ Ziekenfonds het standpunt als neergelegd in het bestreden besluit van gedaagde deelt, ziet de Raad in het hiervoor overwogene aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
Aangezien appellant ten materiële in het ongelijk wordt gesteld acht de Raad geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
Verstaat dat de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep, Ziekenfonds aan appellant het gestorte griffierecht van f 60,-- in beroep en f 170,-- in hoger beroep (in totaal f 230,-- ) dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Huls als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 november 2001.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) A.H. Huls.
GdJ