Uitspraak
97/9531 ABW
98/7656 ABW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
1. A, wonende te B, appellant,
2. C, wonende te B, appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Breukelen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft op bij een aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger
beroep ingesteld tegen een door de Arrondissementsrechtbank te Utrecht onder
dagtekening 1 oktober 1997 tussen partijen gewezen uitspraak, nummer 96/1863
ABW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Als gemachtigde van appellante heeft D. Molin op bij een aanvullend
beroepschrift aangegeven gronden namens haar eveneens hoger beroep ingesteld
tegen evengenoemde uitspraak.
Gedaagde heeft verweerschriften ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 21 maart 2000, waar van de
zijde van appellanten niemand is verschenen, terwijl gedaagde zich heeft doen
vertegenwoordigen door G. Gijtenbeek, werkzaam bij de gemeente Breukelen.
II. MOTIVERING
In het geding, nummer 98/7656 ABW:
Bij de in rubriek I vermelde uitspraak heeft de rechtbank appellant niet-ontvankelijk verklaard
in het door hem ingestelde beroep op grond van de volgende overwegingen:
"Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit
beroep instellen bij de rechtbank.
In artikel 6:13 van de Awb is bepaald dat geen beroep kan worden
ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende
aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt
tegen het oorspronkelijke besluit.
Gelet op het bepaalde in artikel 1:2, lid 1, van de Awb wordt onder
belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit
is betrokken.
De rechtbank stelt vast dat eiser A geen zelfstandig bezwaar heeft
gemaakt tegen het oorspronkelijke besluit van 2 februari 1996 doch dit
heeft gedaan namens C, in dit geding eiseres, als haar gemachtigde. De
rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op basis waarvan eiser A
redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zelfstandig bezwaar te
hebben gemaakt. Reeds op die grond moet eiser A, gelet op het bepaalde in
artikel 6:13 van de Awb niet ontvankelijk worden geacht in zijn beroep.
Voorts acht de rechtbank eiser A geen belanghebbende in de zin van
artikel 1:2 van de Awb. Het besluit van verweerder tot beëindiging van
het recht op bijstand van eiseres raakt eiser A niet rechtstreeks in zijn
belang. Daarvan zou eerst sprake zijn indien eiser A op de wijze als
voorzien in de Algemene Bijstandswet aanspraak zou hebben gemaakt om als
subject van bijstandsverlening te worden beschouwd in het kader van een
gezinsbijstandsuitkering. De rechtbank is echter niet gebleken dat
daarvan sprake is geweest voorafgaande aan het in dit geding aan de orde
zijnde besluit. Voorts blijkt uit de gedingstukken dat eiser A ten tijde
in geding een uitkering ingevolge de arbeidsongeschiktheidswetgeving
ontving en dat het al dan niet bestaan van een gezamenlijke huishouding
alleen van betekenis was voor het recht op periodieke bijstand van
eiseres. Een louter subjectief gevoel van sterke betrokkenheid bij een
bestuursbesluit, hoe begrijpelijk ook in de onderhavige situatie, is niet
voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks betrokken belang.".
Hetgeen appellant in hoger beroep tegen deze beslissing van de rechtbank heeft
aangevoerd, heeft de Raad niet tot een ander oordeel kunnen brengen met
betrekking tot de ontvankelijkheid van het inleidend beroep van appellant.
De omstandigheid dat appellant niet betrokken was bij de aan appellante
verleende bijstand en derhalve niet kon worden aangemerkt als subject van de
hier in geding zijnde bijstandsverlening, verzet zich ertegen om appellant te
beschouwen als een persoon met een bij het beëindigingsbesluit rechtstreeks
betrokken belang.
Die vaststelling is al voldoende om te oordelen dat de rechtbank appellant
terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in het door hem ingestelde beroep.
De aangevallen uitspraak komt dan ook in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in
artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
In het geding, nummer 97/9531 ABW
Aan de aangevallen uitspraak - waarin appellante als eiseres is aangeduid, en
gedaagde als verweerder - ontleent de Raad de volgende, als vaststaand aan te
nemen feiten en omstandigheden:
"Met ingang van 17 september 1992 is aan eiseres, na beëindiging van de
bijstandsuitkering per 1 september 1992 bij besluit van 6 oktober 1992
vanwege het voeren van een gezamenlijke huishouding met A, door
verweerder recht op bijstand verleend.
In bezwaar en administratief beroep zijn de bezwaren van eiseres tegen de
beslissing van 6 oktober 1992 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14
november 1994 is door de Centrale Raad van Beroep het beroep tegen de
beslissing van het College van gedeputeerde staten van de provincie
Utrecht van 9 maart 1994, betreffende verweerders besluit van 6 oktober
1992, eveneens ongegrond geacht.
Op 5 januari is door eiseres schriftelijk verklaard dat A met ingang van
8 januari 1996 zijn hoofdverblijf zou hebben in haar woning.
Bij besluit van 2 februari 1996 is eiseres medegedeeld dat met ingang van
8 januari 1996 haar uitkering ingevolge de Algemene Bijstandswet werd beëindigd.
Namens eiseres is op 7 februari 1996, aangevuld bij brief van 19 februari
1996, tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 11 april 1996 is het namens eiseres gedane verzoek van
6 maart 1996 om een voorlopige voorziening door deze rechtbank afgewezen.
Het bezwaarschrift is behandeld ter zitting van 6 mei 1996 van de
commissie bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Breukelen, alwaar
eiseres in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord naar aanleiding
van haar bezwaren. Na ontvangst van het advies van voornoemde commissie
heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
Blijkens de gedingstukken heeft verweerder bij het bestreden besluit
toepassing gegeven aan artikel 3, aanhef en derde lid, onder a, van de
Algemene Bijstandswet. Verweerder heeft daarbij overwogen dat eiseres
eerder een duurzame huishouding met A heeft gevoerd.".
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit van 28
mei 1996 ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe vastgesteld dat appellanten op
het relevante beoordelingstijdstip 8 januari 1996 hun hoofdverblijf hadden in
dezelfde woning en voorts in aanmerking genomen dat bij 's Raads uitspraak van
14 november 1994 in rechte is vastgesteld dat appellante op 1 september 1992 een
gezamenlijke huishouding voerde met appellant.
Op basis van deze beide gegevens heeft zij geconcludeerd dat gedaagde op juiste
wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 3, derde lid aanhef en onder a, van
de Algemene bijstandswet (Abw, tekst tot 1 januari 1998) en daarbij aangegeven
dat de wetgever geen beperking (in tijd) heeft aangegeven voor de toepassing van
evengenoemde bepaling.
De gemachtigde van appellante heeft in hoger beroep de toepasselijkheid van die
bepaling betwist.
De Raad stelt zich achter de overwegingen in de aangevallen uitspraak die de
rechtbank tot de conclusie hebben geleid dat in deze de bepalingen van de Abw
van toepassing zijn zoals deze van 1 januari 1996 tot 1 januari 1998 luidden.
Aangaande de toepassing van artikel 3, derde lid aanhef en onder a, van de Abw
per 8 januari 1996 overweegt de Raad het volgende.
Ingevolge artikel 3, derde lid aanhef en onder a, van de Abw wordt een
gezamenlijke huishouding als bedoeld in het tweede lid van dit artikel in ieder
geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in
dezelfde woning en zij met elkaar gehuwd zijn geweest of eerder voor de
verlening van bijstand als gehuwden zijn aangemerkt.
In de onderdelen b tot en met d zijn andere situaties beschreven waarin een
gezamenlijke huishouding eveneens aanwezig wordt geacht indien de
belanghebbenden hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever met artikel 3, derde lid aanhef
en onder a tot en met d, van de Abw heeft bedoeld situaties aan te geven waarin
gemeenten zonder nader onderzoek kunnen concluderen dat de betrokkenen een
gezamenlijke huishouding voeren.
Het vijfde lid van artikel 3 geeft aan dat bij algemene maatregel van bestuur de
reikwijdte in de tijd moet worden vastgesteld voorzover het gaat om registraties
van gezamenlijke huishoudingen die naar aard en strekking overeenkomen met de
gezamenlijke huishouding, bedoeld in het tweede lid van dat artikel. Dit is in
de wetsgeschiedenis als volgt toegelicht: "Er dient immers te worden gewaarborgd
dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan dat de betrokkenen - gezien
de aard van de desbetreffende registratie en gezien het tijdstip daarvan -
inderdaad een gezamenlijke huishouding voeren.". (Kamerstukken II 1993/1994,
22545, nr. 18, p. 38)
De bedoelde algemene maatregel van bestuur is neergelegd in het Besluit
aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding (KB van 12 april 1995, Stb.
1995, 202), verder: het Besluit.
Artikel 3 van het Besluit luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
"Voor de toepassing van artikel 3 van de Abw wordt een registratie als bedoeld
in artikel 2 in aanmerking genomen indien deze:
a. bij de aanvang van bijstand bestaat;
b. in een periode van twee jaar voorafgaand aan de aanvraag van bijstand op enig
moment heeft bestaan;
c. in een periode van twee jaar voorafgaand aan de bekendmaking van een besluit
als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene
Bijstandswet op enig moment heeft bestaan;
dan wel
d. gedurende de verlening van bijstand plaatsvindt.".
In de Nota van Toelichting bij het Besluit is onder meer neergelegd:
"In dit besluit wordt ook de reikwijdte van de betreffende registers in de tijd
aangegeven. Het kabinet heeft gekozen voor een termijn van twee jaren. ... Door
de termijn op twee jaar te stellen, wordt voorkomen dat ook minder actuele
registraties zouden doorwerken. Voorts zou een langere termijn mogelijk de
uitvoering te zeer belasten.".
De Raad stelt vast dat de in het Besluit aan onderdeel d gegeven uitwerking tot
gevolg heeft, dat ten aanzien van niet met elkaar gehuwd geweest zijnde personen
die een gezamenlijk hoofdverblijf hebben en die voor de toepassing van de
ABW/Abw eerder de rechtsgevolgen hebben ondervonden van het voeren van een
(duurzame) gezamenlijke huishouding anders wordt gehandeld dan ten aanzien van
niet met elkaar gehuwd geweest zijnde personen die dezelfde rechtsgevolgen reeds
hebben ervaren voor de toepassing van een van de in artikel 2 van het Besluit
genoemde andere wetten met materieel eenzelfde partnerbegrip.
Voor de eerste groep vermeldt onderdeel a van artikel 3, derde lid, slechts de
niet nader omlijnde term "eerder" en is niet voorzien in een temporele beperking. Dat
zou bij een ruime uitleg van dat artikelonderdeel voor hen betekenen dat een gezamenlijke
huishouding die in een (veel) verder verleden is vastgesteld alsnog zou kunnen worden
aangegrepen om wederzijdse verzorging zonder nader onderzoek aanwezig te achten
wanneer zij weer in één woning gehuisvest zijn.
Voor de tweede groep is dat anders, omdat de wetgever ervoor heeft gekozen om
minder actuele registraties niet te laten doorwerken. Voor die groep geldt dat
niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat ook aan de eis van wederzijdse
verzorging is voldaan wanneer de aanwezigheid van een gezamenlijke huishouding
is vastgesteld voorafgaande aan het ingevolge artikel 3 van het Besluit in
aanmerking te nemen tijdvak/tijdstip.
De Raad is van oordeel dat de door hem geconstateerde rechtsongelijkheid voor
personen als appellanten kan worden opgeheven door bij de toepassing van artikel
3, derde lid aanhef en onder a, van de Abw de daarin voorkomende term "eerder"
te preciseren en daarvoor aansluiting te zoeken bij de uitwerking zoals deze
voor de toepassing van onderdeel d van dat artikelonderdeel geldt.
Hierbij tekent de Raad - in dit geding ten overvloede - aan dat de wijzigingen
die per 1 januari 1998 in artikel 3 van de Abw en met het inmiddels gegeven
Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998 tot stand zijn
gebracht niet tot een andere benadering nopen. Bij de toepassing van artikel 3,
vierde lid, aanhef en onder a, van de Abw (tekst vanaf 1 januari 1998) ten
aanzien van niet met elkaar gehuwde geweest zijnde personen kan de daarin
voorkomende term "eerder" worden gepreciseerd door aansluiting te zoeken bij de
tijdsbepalingen zoals deze in artikel 4 van het Besluit aanwijzing registraties
gezamenlijke huishouding 1998 voor de toepassing van de Abw en andere in dat
artikel genoemde wetten is gegeven.
In casu moet in de lijn van artikel 3 onder c van het Besluit worden vastgesteld
dat de door gedaagde aangegrepen situatie waarin appellanten eerder voor de
verlening van bijstand als gehuwden zijn aangemerkt, verregaand buiten de
periode van twee jaar voorafgaand aan de bekendmaking van het besluit van 2
februari 1996 gelegen is.
Daarom was gedaagde naar het oordeel van de Raad niet gerechtigd met toepassing
van artikel 3, derde lid aanhef en onder a, van de Abw het bestaan van een
gezamenlijke huishouding in het geval van appellanten zonder meer aanwezig te achten.
De Raad voegt aan het vorenstaande toe dat een beoordeling van het geschil op
basis van het tweede lid van artikel 3 van de Abw tot de conclusie moet leiden
dat het hebben van hoofdverblijf van appellanten in dezelfde woning op 8 januari
1996 buiten kijf is, maar dat overigens geen feiten zijn gesteld of gebleken die
het aannemelijk doen zijn dat er ten tijde als hier van belang óók van
wederzijdse verzorging sprake was.
In het voorgaande ligt besloten dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan
blijven voorzover daarbij het beroep van appellante ongegrond is verklaard.
Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het inleidend beroep
alsnog gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met
artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gedaagde zal een nieuw besluit op het
bezwaar van appellante hebben te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Aan hetgeen namens appellante in hoger beroep overigens naar voren is gebracht,
onder andere onder verwijzing naar de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en artikel 26 van het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, komt de Raad, gezien het
vorenstaande, nu niet toe.
De Raad acht ten slotte geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het
bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, nu hem van voor vergoeding in aanmerking
komende proceskosten niet is gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
in het geding, nummer 98/7656 ABW:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
in het geding nummer 97/9531 ABW:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep van appellante alsnog gegrond en vernietigt het
bestreden besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit neemt op het bezwaar van appellante met
inachtneming van deze uitspraak;
Gelast de gemeente Breukelen aan appellante het gestorte recht van f 50,-- in
beroep en f 160,-- in hoger beroep (totaal f 210,--) te vergoeden.
Aldus gewezen door mr J.G. Treffers als voorzitter en mr G.A.J. van den Hurk en
mr J.M.A. van der Kolk-Severijns als leden, in tegenwoordigheid van mr P.C. de
Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2000.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) P.C. de Wit.
HL
105