Uitspraak
98/1891 + 98/1893 + 98/2056 AW
98/2060 + 98/2062 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Meppel als rechtsopvolger van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijeveen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens appellant is op bij twee verschillende aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden, met bijlagen, hoger beroep ingesteld tegen de daarin aangegeven onderdelen van de door de Arrondissementsrechtbank te Assen op 18 februari 1998 onder de nrs. 96/646, 96/809, 96/971 AW, 96/1638 BELEI, 97/497, 97/693 AW, P04 G02 gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Meppel is een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft daarop nog aanvullende informatie verstrekt.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 18 mei 2000. Appellant is daar in persoon verschenen. Hij heeft zich laten bijstaan door mr C.J.M. Scheen, juridisch medewerker van de CFO, waar het betreft de gedingen met betrekking tot de besluiten van 11 juli 1996 en 29 april 1997, en door mr D.C.P.M. Straver, advocaat te Utrecht, waar het betreft de overige gedingen. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr P.J. Schaap, werkzaam bij het Centraal Adviesbureau voor Publiek Recht en Administratie te Zwolle.
II. MOTIVERING
Het College van burgemeester en wethouders van Nijeveen (hierna te noemen: het College) heeft appellant, die tot dan werkzaam was bij [oude werkgever], ingaande 1 september 1989 aangesteld als ambtenaar in de functie van [functie], tevens belast met [taakomschrijving].
Appellant werd bezoldigd naar het maximum van schaal 9, hetgeen werd aangevuld met toelagen tot f 7.000,-
bruto, vermeerderd met f 300,- bruto als vergoeding voor het ten behoeve van het dorpshuis verrichte overwerk. Naderhand is het salaris, in verband met overwerk dat was verricht, nog structureel verhoogd met f 408,05, waardoor het salaris overeenkwam met het maximum van schaal 13.
Appellant heeft zich op 25 november 1993 arbeidsongeschikt gemeld voor zijn werkzaamheden.
Door het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds is bij besluit van 6 juli 1995 aan appellant meegedeeld dat hij uit hoofde van ziekte of gebrek blijvend ongeschikt is zijn betrekking van ambtenaar ter secretarie te vervullen, dat hij niet herplaatsbaar is en dat zijn invaliditeitsgraad 80% of meer bedraagt.
Vervolgens heeft het College appellant bij besluit van 24 november 1995 met ingang van 1 december 1995 eervol ontslag verleend. Appellant heeft het daaromtrent ingestelde hoger beroep ter zitting ingetrokken.
Appellant is voorts met het College verwikkeld geraakt in diverse procedures, hetgeen heeft geleid tot de thans aangevallen uitspraak van de rechtbank.
Appellant heeft een aantal onderdelen van de uitspraak van de rechtbank aangevochten. De Raad zal deze grieven bespreken aan de hand van de onderliggende besluiten.
De Raad merkt hierbij nog op dat hij zich aan de hand van de voorliggende stukken en het verhandelde ter zitting voldoende voorgelicht acht, zodat geen aanleiding wordt gezien de behandeling van de gedingen aan te houden voor nader onderzoek.
1. het besluit van 16 april 1996.
Het College heeft bij besluit van 31 mei 1995, voor zover hier van belang, de appellant toekomende bezoldiging met toepassing van artikel 7:1, eerste lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten (hierna: de CAR) verlaagd tot 80%, omdat appellant gedurende 18 maanden wegens ziekte verhinderd was geweest zijn arbeid te verrichten. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, omdat het College naar zijn mening onder toepassing van artikel 7:1, derde lid, van de CAR de volledige bezoldiging had moeten blijven betalen. Ingevolge laatstgenoemde bepaling geniet de ambtenaar, indien na ingewonnen advies van de bedrijfsgezondheidsdienst blijkt dat de ziekte van de ambtenaar in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht, en deze niet aan zijn schuld of toedoen is te wijten, gedurende de verhindering wegens ziekte de volle bezoldiging.
Bij besluit van 16 april 1996 heeft het College, na advies te hebben ingewonnen bij de bedrijfsarts, het bezwaar tegen het besluit van 31 mei 1995 afgewezen.
Met betrekking tot het daartegen ingestelde beroep heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 16 april 1996, waar het de weigering betreft de bezoldiging op 100% te handhaven, aangemerkt moet worden als een primair besluit waartegen bezwaar en geen beroep openstond. Om die reden heeft de rechtbank het ingestelde beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ter behandeling als bezwaarschrift aan gedaagde te zenden, omdat volgens de rechtbank bij de hierna te bespreken beslissing op bezwaar van 11 maart 1997 tevens zou zijn beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen het (hier aan de orde zijnde gedeelte van het) besluit van 16 april 1996.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat tegen het hier besproken gedeelte van het besluit van 16 april 1996 wel beroep bij de rechtbank openstond. Bedoeld gedeelte strekte immers tot handhaving van een eerder besluit, te weten de bij beslissing van 31 mei 1995 tot stand gebrachte verlaging van de bezoldiging van appellant naar 80% per 1 juni 1995. Dat het College bij het nemen van die beslissing van 31 mei 1995 geen, althans niet expliciet, aandacht heeft besteed aan het bepaalde in artikel 7:1, derde lid, van de CAR ontneemt aan die beslissing tot verlaging van de bezoldiging niet het karakter van een besluit. Bovendien heeft de omstandigheid dat eerst bij de beslissing op bezwaar door het College is ingegaan op bedoelde bepaling, niet tot gevolg dat, waar het de toepassing van die bepaling betreft, een van de gehandhaafde verlaging van de bezoldiging losstaand, primair, besluit is genomen. De Raad merkt hierbij op dat de bezwarenfase het bestuursorgaan nu juist de gelegenheid biedt om te voorzien in een eventueel aan het primair besluit klevend gebrek.
Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep van appellant tegen het besluit van 16 april 1996 gedeeltelijk niet-ontvankelijk is verklaard, dient te worden vernietigd.
Nu de Raad in dit opzicht geen nadere behandeling door de rechtbank nodig acht, zal de Raad thans een inhoudelijk oordeel geven over het in geding zijnde besluit van 16 april 1996, voor zover betrekking hebbende op de handhaving van de verlaging van appellants bezoldiging per 1 juni 1995.
De grieven van appellant richten zich tegen de opvatting van gedaagde dat de ziekte van appellant niet in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht, zodat appellant in verband daarmee per 1 juni 1995 geen aanspraak heeft op 100% van zijn bezoldiging.
De Raad is tot het oordeel gekomen dat op grond van de voorhanden zijnde gegevens, in onderlinge samenhang bezien, niet aannemelijk is geworden dat de ziekte van appellant, die, zoals ter zitting van de Raad is benadrukt, niet alleen van psychische aard is, maar haar grondslag tevens vindt in een bij appellant bestaand hartlijden, in overwegende mate is veroorzaakt door spanningen op zijn werk.
De door appellant in dit kader gegeven voorbeelden laten zien dat de op 1 juni 1992 nieuw aangetreden burgemeester de regie strikter in handen nam. Duidelijk is, dat appellant daarmee in een andere positie kwam te verkeren, doordat zijn invloed in feite kleiner werd, en doordat werk werd uitbesteed kennelijk teneinde het in opdracht te verrichten overwerk te verminderen. In aanmerking genomen dat zulks leidde tot een normalisatie van de verhoudingen en de werkcultuur op het gemeentehuis, leidt dit niet tot de conclusie dat gesproken zou moeten worden van een in overwegende mate door de werkomstandigheden veroorzaakte ziekte. Daarbij is van belang, dat appellant wel heeft aangevoerd, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de nieuwe burgemeester buitensporig onder druk werd gezet in het leveren van werkprestaties.
Appellant heeft er op gewezen dat uit de informatie van zijn cardioloog blijkt dat deze aannemelijk acht dat stress de situatie heeft bevorderd, maar daarmee is het hiervoor vereiste verband tussen de ziekte en het werk niet gegeven. De Raad wijst er in dit verband op dat, zoals ook de cardioloog van appellant aangeeft, in het algemeen medisch wetenschappelijk niet bekend of bewezen is dat een directe althans causale relatie bestaat tussen enerzijds (ernstige) stress en anderzijds een myocardinfarct. De Raad overweegt hierbij nog, onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie van de Raad inzake stress als exogene factor voor het ontstaan van hart- en vaatziekten (zie de uitspraak van 10 augustus 1995, TAR 1995, 241) dat niet is gebleken dat appellant kort voor zijn uitval wegens ziekte aan acute stress op het werk blootgesteld is geweest. Zoals uit de stukken naar voren komt was geen sprake van een explosie, maar van een stelselmatige situatie van door appellant ervaren spanningen.
Gezien het vorenstaande dient het hier besproken gedeelte van het besluit van 16 april 1996 in stand te blijven.
2. het besluit van 11 maart 1997.
Bij afzonderlijk besluit van eveneens 16 april 1996 heeft het College afwijzend beslist op het verzoek van appellant hem een aanvulling als bedoeld in artikel 7:11 van de CAR toe te kennen op zijn invaliditeitspensioen. Na bezwaar is dat besluit gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 11 maart 1997. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarbij is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat dit besluit van 11 maart 1997 tevens een beslissing op bezwaar bevat met betrekking een ander, te weten het hiervoor besproken, besluit van 16 april 1996.
De door het College gehandhaafde weigering om de gevraagde aanvulling toe te kennen is eveneens gebaseerd op de overweging, kort gezegd, dat de ziekte van appellant niet in overwegende mate veroorzaakt is door het werk of de werkomstandigheden. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 1. is overwogen met betrekking tot het besluit van 16 april 1996, waar een soortgelijke rechtsvraag aan de orde was, is de Raad van oordeel dat het besluit van 11 maart 1997 in rechte stand kan houden, Dit betekent dat de rechtbank het daartegen ingestelde beroep terecht ongegrond heeft verklaard.
3. het besluit van 29 oktober 1996.
Bij brief van 2 januari 1996 heeft appellant aan de gemeenteraad van Nijeveen verzocht om vergoeding van schade, bestaande uit de tengevolge van de arbeidsongeschiktheid gederfde en nog te derven inkomsten uit arbeid en pensioen, vermeerderd met een vergoeding voor het hem aangedane leed.
Bij besluit van 30 mei 1996 heeft het College, daartoe gemachtigd door de gemeenteraad, dat verzoek afgewezen. Na bezwaar is dat besluit bij het thans in geding zijnde besluit van 29 oktober 1996 gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep wegens het ontbreken van belang bij dat beroep niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat appellant naast de beoordeling van het besluit tot ontslag geen belang heeft bij een beoordeling van het door hem gevraagde zuiver schadebesluit, omdat appellant aan het verzoek om schadevergoeding dezelfde feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd als met betrekking tot de beoordeling van het ontslagverzoek.
De Raad overweegt hieromtrent dat het verzoek om schadevergoeding weliswaar op dezelfde feiten en omstandigheden is gebaseerd als door hem zijn aangevoerd tegen het ontslagbesluit, maar die feiten en omstandigheden zijn wel aangevoerd in een ander beoordelingskader, te weten een volgens appellant bestaande verplichting tot vergoeding van schade wegens aan (bestuursorganen van) de voormalige gemeente Nijeveen toe te rekenen onrechtmatig handelen, zodat reeds hierom belang bestaat bij een beoordeling van het bestreden besluit van 29 oktober 1996.
Gezien het vorenstaande dient de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep van appellant tegen het besluit van 29 oktober 1996 niet-ontvankelijk is verklaard, te worden vernietigd.
De Raad acht in dit opzicht geen nadere behandeling door de rechtbank nodig, zodat de Raad thans een inhoudelijk oordeel zal geven over het in geding zijnde besluit van 29 oktober 1996.
Zoals naar voren komt uit hetgeen hiervoor onder 1. is overwogen kan niet gesproken worden van een ziekte die in overwegende mate haar oorzaak vindt in het werk van appellant of de omstandigheden waaronder dat werk moest worden verricht. De uit die ziekte en het daarop volgende ontslag voortvloeiende derving van inkomsten en pensioen kan dan ook niet worden toegerekend aan de toenmalige gemeente Nijeveen, zodat reeds hierom terzake voor gedaagde niet een plicht tot vergoeding van schade is ontstaan.
De Raad is voorts, anders dan appellant heeft doen betogen, niet gebleken dat de toenmalige gemeente Nijeveen dan wel het College op zodanige wijze tekort zou zijn geschoten in de ten opzichte van appellant als ambtenaar bestaande zorgplicht dat uit dien hoofde een plicht tot vergoeding van schade zou zijn ontstaan. De voorbeelden die appellant in dit kader heeft genoemd zijn dezelfde als reeds onder 1. zijn besproken.
De Raad is verder van oordeel dat het College terecht geen aanknopingspunten heeft gezien voor toekenning van immateriële schadevergoeding. Noch de hiervoor weergegeven voorbeelden noch hetgeen de rechtbank met juistheid heeft aangeduid als een communicatiestoornis hebben de Raad er van kunnen overtuigen dat appellant is aangetast in zijn eer en goede naam dan wel anderszins in zijn persoon, als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek.
De door appellant in beroep en in hoger beroep, in het kader van de beoordeling van het zuiver schadebesluit, aanvullend gevorderde vergoeding van proceskosten in diverse door hem gevoerde bezwarenprocedures, dient thans buiten beschouwing te blijven. Het bestreden besluit heeft daarop geen betrekking, zodat die vordering buiten de omvang van dit geding is gelegen.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen kan het in geding zijnde besluit van 29 oktober 1996 in rechte stand houden.
4. het besluit van 11 juli 1996.
Bij brief van 27 juni 1995 heeft appellant verzocht om vergoeding van overuren over de jaren 1989 tot en met 1993. Bij besluit van 6 februari 1996 is een vergoeding toegekend voor het jaar 1993 en het verzoek voor het overige geweigerd. Het daartegen door appellant gemaakte bezwaar is bij beslissing op bezwaar van 11 juli 1996 afgewezen.
De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Waar het betreft overuren in de periode van 1989 tot en met 1991 wil appellant terugkomen van de, op zijn voorstel, met het College gemaakte afspraak om - naast uitbetaling van twee maal f 36.056,04 en een bedrag van f 408,05 maandelijks - 400 overuren direct te laten vervallen en 400 overuren op te nemen in de jaren 1993 en 1994, en deze uren anders te laten vervallen.
Dat appellant in november 1993 ziek is geworden, waardoor hij de betrokken 400 uur niet heeft kunnen opnemen, is niet een omstandigheid die, bezien bij het licht van het totaal van de gemaakte afspraken, zo uitzonderlijk is te achten, dat appellant redelijkerwijs niet gehouden zou kunnen worden aan deze door hem gemaakte afspraak.
De vergoeding van 400 overuren over de jaren 1989 tot en met 1991, waartoe appellant zijn vordering in hoger beroep heeft beperkt, is door het College dan ook op goede gronden afgewezen.
Op 26 maart 1993 heeft het College een beslissing genomen met betrekking tot vergoeding van in 1992 door appellant gemaakte overuren. Na bedenkingen van appellant heeft het College die beslissing bij besluit van 2 april 1993, en vervolgens bij besluit van 19 april 1993, gehandhaafd.
Evenals de rechtbank is ook de Raad van oordeel dat het op 27 juni 1995 door appellant gedane verzoek om vergoeding van overuren over 1992 gezien moet worden als een verzoek om terug te komen van een eerder genomen, rechtens onaantastbaar geworden, besluit, zijnde het besluit van 26 maart 1993, zoals gehandhaafd bij besluit van 2 april 1993 en vervolgens bij besluit van 19 april 1993. De Raad acht hierbij van belang dat appellant wel heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt, dat hij tegen dat besluit van 19 april 1993 bezwaar heeft gemaakt bij de gemeentesecretaris, die daarop zou hebben toegezegd de zaak verder uit te zoeken.
Appellant heeft aangevoerd dat hij op last van het College meer heeft overgewerkt dan hem aan overuren is vergoed. Hij heeft daartoe een verklaring overgelegd van de toenmalige burgemeester Hokken. Nu appellant niets had behoeven te beletten een zodanige verklaring eerder tegen het besluit van 19 april 1993 in te brengen, kan deze verklaring niet gezien worden als een nieuw gebleken feit of omstandigheid, zodat het College redelijkerwijs heeft kunnen besluiten om niet terug te komen van de vaststelling van de vergoeding van overuren over het jaar 1992.
Wat betreft de toegekende vergoeding over het jaar 1993 onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij gedurende meer uren in opdracht van of namens het College overwerk heeft verricht dan inmiddels zijn vergoed.
Met betrekking tot het eerste kwartaal van 1993 was alleen toestemming verleend voor drie avonden. Dat appellant eerst eind maart 1993 zou hebben vernomen dat hij alleen dan een overwerkvergoeding zou ontvangen indien expliciet toestemming voor overwerk was verleend, acht de Raad niet aannemelijk, nu appellant tevoren wel enkele malen expliciet om toestemming had verzocht.
Ten aanzien van het derde kwartaal van 1993 is op 9 november 1993 aanvankelijk intern besloten tot een ruime vergoeding, maar op 30 november 1993 is aan appellant bericht dat in alle gevallen geen toestemming was verleend en dat een gespecificeerde opgave van de op het gemeentehuis gewerkte uren diende te worden verstrekt, waarna een beslissing zou worden genomen. Aangezien geen opgave volgde heeft het College de zaak aanvankelijk verder laten rusten.
Uiteindelijk heeft het College appellant het voordeel van de twijfel gegeven en 141,5 uur vergoed. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij gedurende het derde kwartaal van 1993 in opdracht van het College gedurende meer dan dat aantal heeft overgewerkt.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen is het besluit van 11 juli 1996 door de rechtbank terecht in stand gelaten.
5. het besluit van 29 april 1997.
Onder verwijzing naar hetgeen de rechtbank hieromtrent heeft overwogen is ook de Raad van oordeel dat appellant op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat hij over de jaren 1992 en 1993 nog een tegoed aan vakantiedagen zou hebben. Het College heeft dan ook het verzoek om vergoeding van die dagen bij beslissing op bezwaar van 29 april 1997 terecht afgewezen.
Het College heeft aan appellant over 1994 10 vakantiedagen uitbetaald.
Het geschil over 1994 heeft zich toegespitst op 28 januari 1994. Het College heeft, blijkens het verweerschrift bij de rechtbank, deze dag aangemerkt als vakantiedag. Gebleken is evenwel dat appellant deze dag, die aanvankelijk wel als vakantiedag was bedoeld, tengevolge van ziekte in het ziekenhuis heeft doorgebracht.
Dit betekent dat het College niet, zoals in het verweerschrift bij de rechtbank uiteen is gezet, 0,5 vakantiedag te veel, maar 0,5 dag te weinig heeft vergoed. Om die reden komt de aangevallen uitspraak, evenals het bestreden besluit van 29 april 1997, in zoverre het betreft de handhaving van het aantal over 1994 uit te betalen vakantiedagen op 10, voor vernietiging in aanmerking.
De Raad ziet aanleiding, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, te bepalen dat appellant recht heeft op betaling van 10,5 vakantiedag.
Voorts dient de gemeente Meppel, met toepassing van artikel 8:73 van de Awb te worden veroordeeld tot betaling van de daarover verschuldigde, door appellant gevorderde, wettelijke rente, een en ander te rekenen vanaf 1 juli 1996, zijnde de dag na die waarop de betrokken betaling uiterlijk, bij een juiste besluitvorming, had dienen te zijn verricht.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep, voor zover betrekking hebbende op het besluit van 29 april 1997, alsmede de proceskosten in hoger beroep, voor zover betrekking hebbende op de besluiten van 16 april 1996 en van 29 oktober 1996.
Deze kosten worden begroot op f 1.420,- wegens in beroep verleende rechtsbijstand en eveneens op f 1.420,- wegens in hoger beroep verleende rechtsbijstand, derhalve in totaal f 2.840,- met betrekking tot het besluit van 29 april 1997.
Met betrekking tot de besluiten van 16 april 1996 en van 29 oktober 1996 worden de kosten begroot op f 1.420,- wegens in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep tegen het besluit van 16 april 1996 niet-ontvankelijk is verklaard;
Verklaart het inleidend beroep tegen dat besluit in zoverre ongegrond;
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep tegen het besluit van 29 oktober 1996 niet-ontvankelijk is verklaard;
Verklaart het inleidend beroep tegen dat besluit ongegrond;
Vernietigt de aangevallen uitspraak alsmede het bestreden besluit van 29 april 1997, voor zover daarbij het aantal over 1994 uit te betalen vakantiedagen is gehandhaafd op 10 en bepaalt dat aantal op 10,5;
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover betreffende de besluiten van 11 juli 1996, 11 maart 1997 en 29 april 1997, voor het overige;
Veroordeelt de gemeente Meppel tot betaling van wettelijke rente, zoals hiervoor aangegeven;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep ten bedrage van f 2.840,-, respectievelijk in hoger beroep ten bedrage van f 1.420,-, te betalen door de gemeente Meppel;
Bepaalt dat de gemeente Meppel aan appellant het door hem betaalde griffierecht van f 515,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr J.C.F. Talman en prof. F.A.M. Stroink als leden, in tegenwoordigheid van mr A.W.M. van Bommel als griffier en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2000.
(get.) W. van den Brink.
(get.) A.W.M. van Bommel.
HD
5.06
Q