Uitspraak
97/6447 WW
97/6452 WW
Q.
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
A te B, hierna: betrokkene,
en
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, hierna: Lisv.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Lisv in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv de rechtsopvolger van (het bestuur van) de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (hierna: NAB).
Mr P.H.E. Voûte, advocaat te Rotterdam, namens betrokkene, alsmede het Lisv hebben op bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een onder dagtekening 5 juni 1997 door de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam gewezen uitspraak, welke betrekking heeft op een geschil tussen partijen inzake de uitvoering van de Werkloosheidswet (hierna: WW).
Partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het geding is met een aantal soortgelijke gedingen gevoegd behandeld ter zitting van de Raad op 21 april 1998, waar betrokkene is verschenen bij gemachtigden mr Voûte, voornoemd, alsmede haar kantoorgenoot mr G.P.H. Kreijen en voorts mr A.L. van Itzinga, werkzaam bij de werkgeversvereniging AWVN en ir B.C.A. Nooijen, secretaris van de Stichting Uittreding Havenbedrijven (hierna: STUH). Het Lisv heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mr W.H.C. van Eck, mr W.M.J. Evers en M. Elfferich, allen werkzaam bij Gak Nederland bv.
Ter voormelde zitting hebben partijen in een aantal gedingen hun hoger beroep ingetrokken. Na afloop van de gevoegde behandeling zijn de resterende gedingen -de betreffende zaaknummers en de namen en woonplaatsen van de betrokkenen staan vermeld op de aan deze uitspraak gehechte bijlage-, waaronder het onderhavige, weer gesplitst en wordt hierin afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de WW en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang.
Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op grond van de zogeheten ouderenrichtlijn (richtlijn inzake het ontslagbeleid voor oudere werknemers) van 22 december 1987 was het mogelijk oudere werknemers bij voorrang te ontslaan. Onder bepaalde voorwaarden kon de directeur Arbeidsvoorziening afwijken van het anciënniteits- en afspiegelingsprincipe ten aanzien van oudere werknemers. Werknemers die op grond van deze regeling waren ontslagen, werden (collectief) niet-verwijtbaar werkloos in de zin van de WW beschouwd.
Nadat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid reeds in een persbericht van 29 oktober 1992 het voornemen daartoe had bekendgemaakt, is de ouderenrichtlijn met ingang van 1 januari 1994 ingetrokken. Dit had tot gevolg dat werknemers van 55 jaar en ouder niet langer met toestemming van de Arbeidsvoorziening bij voorrang konden afvloeien.
Op 21 november 1993 hebben de werknemers- en werkgeversorganisaties in de Amsterdamse en Rotterdamse havens een akkoord gesloten met daarin opgenomen een uittredingsregeling voor werknemers, geboren in de jaren 1937 tot en met 1941 en die voor hun pensioenvoorziening zijn aangesloten bij de Stichting Pensioenfonds voor de Vervoer- en Havenbedrijven (hierna: PVH). Op grond van dit zogenoemde Havenakkoord konden voornoemde werknemers, die van de regeling gebruik maakten, onder meer aanspraak maken op een aanvulling op hun WW-uitkering. Die aanvulling werd uitbetaald door de STUH. Deelnemers aan de regeling hebben het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (hierna: GAK) gemachtigd hun WW-uitkering over te maken aan de STUH.
Dit Havenakkoord was voor de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aanleiding bij brief van 15 december 1993 aan de Toezichtkamer van de toenmalige Sociale Verzekeringsraad (SVr) te verzoeken geëigende maatregelen te nemen, teneinde een juiste toepassing van de WW op het punt van verwijtbare werkloosheid te bewerkstelligen. Naar de mening van de Staatssecretaris was het, bezien ook in het licht van de intrekking van de ouderenrichtlijn, onaanvaardbaar dat aan grote groepen personen een vervroegde uittreding werd aangeboden met als basis een WW-uitkering, zonder dat er een reële kans op arbeidshervatting was. De individuele werknemer die op vrijwillige basis zijn dienstverband opgeeft, was, naar het oordeel van de Staatssecretaris, dan ook verwijtbaar werkloos.
Het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Haven- en aanverwante bedrijven, Binnenscheepvaart en Visserij (hierna: Habivi), bij welke bedrijfsvereniging de bij het Havenakkoord betrokken werkgevers waren aangesloten en die derhalve de aanvragen om WW-uitkering van de betrokken werknemers diende te beoordelen, heeft op 16 december 1993 besloten de werknemers, die gebruik maken van de uittredingsregeling als "niet verwijtbaar werkloos" aan te merken.
Dit besluit was voor de Toezichtkamer van de SVr -die van mening was dat dit besluit wegens het categorische karakter in strijd was met een rechtmatige uitvoering van de WW en deswege niet gehandhaafd kon blijven- aanleiding er bij de Habivi op aan te dringen alle individuele WW-aanvragen te toetsen aan alle relevante bepalingen van de WW.
Op 16 september 1994 is in de Staatscourant het Besluit van de Habivi d.d. 4 februari 1994 gepubliceerd, inhoudende dat op de uitkering van een werknemer die werkloos is geworden als gevolg van het feit dat hij gebruik heeft gemaakt van een ouderenregeling, een sanctie kan worden toegepast. Dit besluit is vervolgens bij "Besluit inzake sanctietoepassing bij ouderenregelingen" van 20 oktober 1994 (Stcrt. 1994, 210) ingetrokken. In artikel 2 van Pro laatstgenoemd besluit is bepaald dat toepassing van een sanctie op de WW-uitkering van een werknemer die werkloos is geworden als gevolg van het feit dat hij gebruik heeft gemaakt van een ouderenregeling, niet langer is uitgesloten.
Nadat uit een door de Toezichtkamer van de SVr ingesteld onderzoek onder meer was gebleken dat de gevalsbehandeling door de Habivi onaanvaardbaar lang duurde en dat, ondanks de toezegging daartoe van de Habivi, in geen van de ruim 900 tot 1 oktober 1994 afgehandelde WW-aanvragen een sanctie was opgelegd, heeft de Toezichtkamer de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geadviseerd de behandeling van WW-aanvragen van deelnemers aan de ouderenregeling over te dragen aan een andere bedrijfsvereniging.
Bij koninklijk besluit (Kb) van 1 maart 1995 (Stb. 1995, 110) is bepaald dat de taken en bevoegdheden van de Habivi worden uitgeoefend door de NAB ten aanzien van werknemers:
a. die geboren zijn op of na 1 januari 1937 en voor
1 januari 1942;
b. die verplicht verzekerd zijn bij de PVH;
c. wier eerste werkloosheidsdag is gelegen op of na
1 januari 1994 en voor 1 januari 1997; en
d. wier werkgever is aangesloten bij de Habivi.
Over de wijze van uitvoering van dat Kb zijn door de Habivi en de NAB, in overleg met de partijen die waren betrokken bij het Havenakkoord, afspraken gemaakt. Onder meer is afgesproken dat aanvragen, ingediend na 1 januari 1995, door de NAB als normale WW-aanvragen behandeld zouden worden en dat de beoordeling diende plaats te vinden aan de hand van het NAB-beleid.
Ten aanzien van alle ter zitting behandelde zaken geldt dat de betrokkenen behoren tot de categorie werknemers, vallend onder voornoemd Kb van 1 maart 1995. Daar de betrokkenen voorts na 1 januari 1995 hun verzoek om een WW-uitkering hebben ingediend, zijn de WW-aanvragen beoordeeld door de NAB.
Betrokkene, geboren in 1940, is vanaf 4 mei 1981 werkzaam geweest bij B.V. X te Y (hierna: X), laatstelijk in de functie van operator binnenboord. Aan dit dienstverband is op 3 mei 1995 een einde gekomen, doordat betrokkene gebruik heeft gemaakt van de uittredingsregeling.
De NAB heeft de wijze waarop aan de dienstbetrekking tussen betrokkene en X een einde is gekomen -hoewel feitelijk gegoten in de vorm van een beëindiging met wederzijds goedvinden- gelet op de onderliggende omstandigheden aangemerkt als een ontslagneming als bedoeld in artikel 24, tweede lid, onder b, van de WW en betrokkene op grond daarvan verwijtbaar werkloos geacht. Om die reden heeft de NAB bij primair besluit van 3 oktober 1995 op de bij dat besluit met ingang van 4 mei 1995 aan betrokkene toegekende WW-uitkering, voor zover hier van belang, een sanctie toegepast van 30% gedurende 21 weken. Bij het bestreden besluit van 18 maart 1996 is het tegen deze sanctie ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
De rechtbank is in de aangevallen uitspraak tot het oordeel gekomen dat betrokkene verwijtbaar werkloos is geworden als bedoeld in artikel 24, tweede lid, onder b, van de WW en dat de NAB derhalve bevoegd was tot het treffen van een sanctie.
Met betrekking tot de wijze waarop de NAB van die sanctiebevoegdheid gebruik heeft gemaakt, heeft de rechtbank overwogen dat in het onderhavige geval, en ook in vrijwel alle andere gevallen die door de Habivi aan de NAB zijn overgedragen, is besloten tot een sanctie van 30% gedurende 21 weken, ongeacht aard en ernst van de gewraakte overtreding en ongeacht de bijzondere omstandigheden van het geval.
Een dergelijke categorische sanctietoepassing zonder enige, op het concrete geval toegespitste, belangenafweging en zonder inachtneming van alle relevante factoren van het individuele geval heeft de rechtbank niet in overeenstemming geacht met het in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde motiverings- en evenredigheidsbeginsel.
Om die reden heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit, voor zover betreffende de korting op de WW-uitkering van 30% gedurende 21 weken, vernietigd en bepaald dat het Lisv opnieuw op bezwaar beslist, onder toewijzing van het griffierecht.
Betrokkene stelt zich op de in hoger beroep nog gehandhaafde gronden op het standpunt dat hij niet verwijtbaar werkloos is geworden, zodat in het geheel geen bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie bestaat. Subsidiair acht hij de hem opgelegde sanctie te zwaar.
Het hoger beroep van het Lisv spitst zich toe op het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de wijze waarop van de sanctiebevoegdheid gebruik is gemaakt.
De Raad overweegt het volgende.
De gemachtigde van betrokkene heeft aangevoerd dat het betrokkene voor de toepassing van de WW reeds hierom niet aangerekend kan worden dat hij heeft ingestemd met de beëindiging van zijn dienstverband, omdat hij wist dat de Habivi een en ander altijd akkoord had bevonden, terwijl het hem voorts niet bekend was dat de NAB hier duidelijk afstand van had genomen.
Het Lisv heeft gesteld dat betrokkene in ieder geval na de publikatie in de Staatscourant van het hiervoor genoemde Besluit van 20 oktober 1994 geacht moet worden geweten te hebben dat een sanctie terzake niet langer uitgesloten was te achten.
Laatstgenoemd standpunt wordt door de Raad onderschreven. Weliswaar is uit het in dit verband door de gemachtigde van betrokkene aangehaalde onderzoek van de Toezichtkamer gebleken dat de tot 1 oktober 1994 gevoerde uitvoeringspraktijk nog steeds inhield dat geen sanctie werd opgelegd, maar daarmee is op zich niet gegeven dat die uitvoeringspraktijk na de publikatie in de Staatscourant -al dan niet met een overgangstermijn- ook met betrekking tot nieuwe gevallen is voortgezet.
De hiervoor weergegeven grief van betrokkene treft derhalve geen doel.
Omtrent de toepassing van artikel 24, tweede lid, onder b, van de WW overweegt de Raad voorts het volgende.
Betrokkene is door of namens zijn werkgever benaderd om deel te nemen aan de uittredingsregeling. Op het aanvraagformulier voor een WW-uitkering heeft betrokkene vermeld dat hij ontslag heeft gekregen. Voorts heeft betrokkene doen aanvoeren dat er bij zijn werkgever veel te veel personeel in dienst was en dat er daarom een fiks aantal mensen diende te vertrekken.
De Raad is evenwel van oordeel dat op geen enkele wijze is komen vast te staan dat de werkgever, indien betrokkene niet akkoord zou zijn gegaan, een ontslagvergunning zou hebben aangevraagd en verkregen. In ieder geval is niet gebleken dat zulks binnen afzienbare tijd het geval zou zijn. Het Lisv heeft in dit kader terecht gewezen op de anciënniteit van betrokkene. De Raad acht in dit verband voorts van belang dat betrokkene noch in bezwaar, noch in beroep bij de rechtbank en evenmin in hoger beroep op dit punt een nadere onderbouwing heeft gegeven.
Onder deze omstandigheden was het naar het oordeel van de Raad in feite aan betrokkene om al dan niet van de uittredingsregeling gebruik te maken en daarmee tot beëindiging van het dienstverband te komen.
Betrokkene heeft naar voren gebracht dat hij zich ten opzichte van zijn jongere collega's moreel verplicht voelde van de uittredingsregeling gebruik te maken. De Raad ziet zulks evenwel niet als een zodanig bezwaar dat van betrokkene redelijkerwijs niet gevergd zou kunnen worden het dienstverband voort te zetten, terwijl ook anderszins niet van zodanige bezwaren is gebleken.
Gezien het vorenstaande komt de Raad tot de conclusie dat betrokkene verwijtbaar werkloos is geworden als bedoeld in artikel 24, tweede lid, onder b, van de WW. De NAB was derhalve op grond van artikel 27 van Pro de WW bevoegd een sanctie te treffen.
De NAB heeft met toepassing van het door de SVr vastgestelde Besluit sanctietoepassing Werkloosheidswet (Stcrt. 1994, 61) en het ter uitvoering van dat Besluit door de NAB vastgestelde sanctiebeleid (Besluit van 9 juni 1994, Stcrt. 1994, 120, zoals sedertdien gewijzigd) een sanctie opgelegd van 30% gedurende 21 weken. De NAB is er daarbij van uitgegaan dat er voor betrokkene geen acute noodzaak bestond om het dienstverband te beëindigen, terwijl betrokkene bovendien niet in voldoende mate inspanningen heeft gedaan om zijn werkloosheid te voorkomen.
Met betrekking tot het oordeel van de rechtbank dat de NAB op een te categorische wijze van zijn sanctiebevoegdheid gebruik heeft gemaakt overweegt de Raad het volgende.
Kennelijk is de rechtbank van opvatting dat de NAB aan vrijwel alle werknemers die gebruik hebben gemaakt van de uittredingsregeling min of meer automatisch een sanctie van 30% gedurende 21 weken heeft opgelegd zonder daarbij in aanmerking te nemen onder welke omstandigheden de beslissing tot beëindiging van de dienstbetrekking tot stand is gekomen en welke beweegredenen de betrokkene er toe hebben gebracht aan die beëindiging mede te werken.
De Raad deelt die opvatting van de rechtbank niet.
In dit verband wijst de Raad er in de eerste plaats op dat uit de gedingstukken -waarvan in het bijzonder een rapportage d.d. 4 juni 1996 van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen- blijkt dat in een niet te verwaarlozen aantal gevallen door de NAB in het geheel geen sanctie is opgelegd, aangezien de betrokkenen niet verwijtbaar werkloos werden geacht. Ter zitting van de Raad is dienaangaande namens het Lisv toegelicht dat het daarbij gaat om gevallen waarin met een grote mate van waarschijnlijkheid viel te verwachten dat de werkgever op korte termijn een ontslagvergunning, op de betrokkene niet aan te rekenen gronden, zou hebben aangevraagd en zou hebben verkregen indien de betrokken werknemer niet aan de beëindiging van zijn dienstverband zou hebben meegewerkt.
Reeds deze, namens betrokkene niet betwiste, omstandigheid logenstraft naar het oordeel van de Raad het bestaan van een automatisme als hiervoor bedoeld.
Ook overigens valt in de beschikbare gegevens voor de juistheid van de hier besproken opvatting van de rechtbank geen steun te vinden.
Naast het aanvraagformulier en het werkgeversformulier en de bij die formulieren gevoegde standaardtoelichting was er de informatie afkomstig van een intake-gesprek dat een beambte van het GAK met betrokkene heeft gehouden. Daarbij is -soms wellicht summier, maar zeker niet inadequaat- ingegaan op de redenen voor beëindiging van het dienstverband, op de mogelijkheden of onmogelijkheden van continuering van het dienstverband en op de vraag in hoeverre de betrokkene naar diens oordeel een vrije keus had bij zijn beslissing.
In enkele gevallen is vervolgens door het GAK nog nadere informatie ingewonnen.
De aldus vergaarde gegevens zijn in het algemeen op genoegzame wijze weergegeven in de zogeheten voorlegger op grond van welke de NAB zijn primaire besluit heeft genomen.
Het is juist dat de NAB in het merendeel der gevallen waarin de betrokkene verwijtbaar werkloos is geacht een sanctie heeft opgelegd van 30% gedurende 21 weken, maar uit dat enkele feit kan, in de hiervoor geschetste situatie, naar 's Raads oordeel niet zonder meer de conclusie worden getrokken -zoals de rechtbank wèl lijkt te hebben gedaan- dat hier sprake is van een categorische sanctietoepassing met voorbijzien aan de in de voorleggers neergelegde individuele feiten en omstandigheden van die gevallen.
Hierbij verdient opmerking dat het hier gaat om gevallen die, minst genomen, de uitgangssituatie -het gebruikmaken van de uittredingsregeling- gemeen hebben, en dat de NAB er uiteraard naar diende te streven niet in strijd te komen met het gelijkheidsbeginsel.
De Raad wil in dit verband niet onvermeld laten dat van de zijde van de betrokkenen in de bezwaarschriften tegen de primaire besluiten geen enkele geïndividualiseerde omstandigheid naar voren is gebracht en dat van de gelegenheid om te worden gehoord is afgezien.
De Raad is voorts van oordeel dat de hier aan de orde zijnde sanctie ook overigens niet in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. De Raad acht hierbij in het bijzonder van belang dat betrokkene, gelet op zijn leeftijd en zijn kansen op de arbeidsmarkt, bewust het risico van langdurige werkloosheid heeft genomen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover aangevochten, de rechterlijke toetsing kan doorstaan, zodat dit besluit in zoverre ten onrechte is vernietigd.
De gemachtigde van betrokkene heeft ter zitting van de Raad meegedeeld dat zij geen verzoek doet tot vergoeding van proceskosten, zodat de Raad op dit aspect niet verder behoeft in te gaan.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond.
Aldus gegeven door mr P.H. Hugenholtz als voorzitter en mr J.C.F. Talman en mr Th.C. van Sloten als leden, in tegenwoordigheid van D. Nebbeling als griffier en uitgesproken in het openbaar op 2 juni 1998.
(get.) P.H. Hugenholtz.
(get.) D. Nebbeling.