Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1673
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen
[naam 1], te [woonplaats] (landbouwer)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. I.M.H.G van Lankveld en mr. S.H.B. van der Zalm)
Procesverloop
Met het besluit van 7 april 2023 heeft de minister de aanvraag van de landbouwer om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Met het besluit van 17 juli 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 16 december 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de landbouwer en [naam 2], en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De landbouwer exploiteert een rundveebedrijf. Hij heeft op 13 mei 2022 de (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2022 ingediend en daarin onder meer uitbetaling van graasdierpremie aangevraagd voor 24 runderen.
1.2
Deze steun wordt op grond van artikel 2.22, derde lid, van de Uitvoeringsregeling alleen verstrekt als het rund vanaf 15 mei tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag ononderbroken aanwezig is op niet subsidiabele grond ten behoeve van extensieve begrazing.
1.3
Op 26 juli 2022 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd. Het hiervan opgemaakte rapport vermeldt dat de 24 runderen waarvoor graasdierpremie is aangevraagd allemaal op subsidiabele landbouwpercelen liepen.
1.4
De minister heeft de aanvraag om graasdierpremie afgewezen, omdat de runderen in strijd met de voormelde verplichting in de aanhoudperiode van 15 mei 2022 tot en met 15 oktober 2022 niet ononderbroken aanwezig zijn geweest op niet subsidiabele grond. Vanwege de afwijking van 100% tussen het aantal geconstateerde dieren en het aantal opgegeven dieren, heeft de minister ook een extra sanctie van € 3.581,59 opgelegd. Met het bestreden besluit heeft de minister dat besluit gehandhaafd.
Standpunten van partijen
2.1
De landbouwer voert aan dat hij weliswaar niet heeft voldaan aan de verplichting om de runderen niet ononderbroken aanwezig te laten zijn op de niet subsidiabele grond, maar betoogt dat sprake is van overmacht. Hij wijst er op dat het in de maanden juni en juli van 2022 extreem warm en droog weer was. Hierdoor stond er op het niet subsidiabele perceel waar de dieren graasden voor hen onvoldoende gras. Ook was er op dat perceel geen schaduw. Uit het oogpunt van dierenwelzijn heeft de landbouwer de dieren toen verplaatst. Hij was er niet van op de hoogte dat hij een melding moest maken van overmacht. De toezichthouders van de NVWA hebben hem daar ook niet op gewezen. Daarnaast stelt de landbouwer dat een medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in een telefoongesprek tijdens de bezwaarprocedure aan hem heeft medegedeeld dat een hoorzitting geen toegevoegde waarde zou hebben, omdat de minister waarschijnlijk wel mee zou gaan in zijn bezwaar. De landbouwer ging er hierdoor van uit dat zijn bezwaar gegrond verklaard zou worden. De landbouwer betoogt verder dat hij onevenredig hard wordt getroffen door het bestreden besluit.
2.2
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling van het beroep
Overmacht
3.1
Artikel 4, eerste lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 640/2014 (Verordening 640/2014) bepaalt dat indien een begunstigde door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet aan de subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen heeft kunnen voldoen, hij zijn recht op steun behoudt voor de arealen of dieren die subsidiabel waren toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed. Het tweede lid van deze bepaling schrijft voor dat gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden binnen vijftien dagen vanaf de dag dat dit mogelijk is schriftelijk moeten worden gemeld.
3.2
Het beroep op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden ten aanzien van de niet naleving van de verplichting om de runderen ononderbroken aanwezig te laten zijn op de niet subsidiabele grond, slaagt niet. Vast staat dat de landbouwer niet binnen vijftien dagen vanaf de dag dat dit mogelijk was de overmacht en de uitzonderlijke omstandigheden heeft gemeld. De landbouwer heeft dus niet voldaan aan de meldplicht. Dat de toezichthouders van de NVWA hem niet hebben gewezen op deze verplichting maakt niet dat dit hem niet kan worden verweten. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de landbouwer als professionele marktdeelnemer om op de hoogte te zijn van de regels waaraan hij zich door het aanvragen van graasdierpremie heeft gebonden. Daarnaast rechtvaardigt dat wat de landbouwer heeft aangevoerd ook geen succesvol beroep op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip “overmacht” bij landbouwverordeningen zo worden uitgelegd dat zich abnormale en onvoorziene omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waaraan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Dat de weers- en graasomstandigheden ten tijde van de inspectie op 26 juli 2022 in die zin abnormaal en onvoorzien waren, is niet gebleken. Hoewel het College niet twijfelt aan de goede bedoelingen van de landbouwer om de runderen te verplaatsen, slaagt deze beroepsgrond niet.
Evenredigheid
4.1
Voor zover de landbouwer aanvoert dat hij door de afwijzing en de extra sanctie onevenredig zwaar wordt getroffen en zich daarmee beroept op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, slaagt ook die beroepsgrond niet. De belangenafweging die in dit verband zou moeten plaatsvinden, wordt op grond van het eerste lid van deze bepaling beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Die beperking vloeit in dit geval voort uit artikel 31 van Pro Verordening 640/2014. De minister is op grond van deze bepaling in een geval als dit waarin een afwijking van meer dan 50% is geconstateerd, gehouden de graasdierpremie niet te verlenen en een extra sanctie op te leggen. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Artikel 31 van Pro Verordening 640/2014 voorziet namelijk al in een naar de ernst en omvang van de geconstateerde niet-naleving gedifferentieerd sanctiestelsel, zoals artikel 77, vierde lid, aanhef en onder b, van Verordening 640/2014 vereist. Daarbij is al rekening gehouden met de eisen van evenredigheid. Zoals uit de rechtspraak van het Hof van Justitie moet worden afgeleid, is het niet ongerechtvaardigd of onevenredig wanneer aan een landbouwer die een vergissing begaat, zelfs wanneer hij dit te goeder trouw doet zonder bedrog te willen plegen, een dergelijke afschrikkende en doeltreffende sanctie wordt opgelegd (arrest van 17 juli 1997, National Farmers' Union, punt 47 en verder (ECLI:EU:C:1997:379)).
4.2
De conclusie is dat de sancties van vaststelling van de graasdierpremie op € 0,- en de extra sanctie van € 3.581,59 in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel zoals dat door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak is uiteengezet. Ruimte voor coulance is er niet.
Vertrouwensbeginsel
5.1
Het betoog van de landbouwer dat hij er op basis van een telefoongesprek met een medewerker van de RVO van uit mocht gaan dat zijn bezwaar gegrond zou worden verklaard, vat het College op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet in ieder geval aannemelijk worden gemaakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
5.2
De landbouwer heeft al niet aannemelijk gemaakt dat de medewerker van de RVO een toezegging heeft gedaan dat positief op het bezwaar zou worden beslist. In de door de minister overgelegde telefoonnotitie van het gesprek staat dat niet, en het valt daar ook niet uit af te leiden. De landbouwer heeft niet onderbouwd waaruit blijkt dat een dergelijke toezegging is gedaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
5.3
Bovendien kan volgens de rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:489) op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling, in dit geval artikel 31, tweede lid, van Verordening 640/2014, worden aangevoerd en kan een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling opwekken.
Slotsom
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2026.
w.g. M.P. Glerum w.g. R.H. Verheijen