Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/684
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
[naam 1] te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. H.F.C. Hoogendoorn)
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college van b en w)
(gemachtigde: mr. M. ten Doesschate)
Procesverloop
Met het besluit van 16 april 2024 (intrekkingsbesluit) heeft het college van b en w de Amsterdamse taxivergunning (Taxxxivergunning) van [naam 1] ingetrokken.
Met het besluit van 26 juni 2024 (bestreden besluit) heeft het college van b en w het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college van b en w heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 23 oktober 2025. Daar waren [naam 1] met mr. L.S. Houtman en zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college van b en w aanwezig.
Overwegingen
1.1
[naam 1] is taxichauffeur en was ten tijde van belang aangesloten bij de in Amsterdam Toegelaten Taxiorganisatie (TTO) [naam 2] . Hij had een vergunning voor het mogen aanbieden van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt (Taxxxivergunning) en een ontheffing voor het mogen rijden over de tram- en busbanen in Amsterdam (lijnbusbaan-ontheffing). Op 21 maart 2024 heeft een brigadier van politie Eenheid Amsterdam (rapporteur) gezien dat [naam 1] twee keer een negenoog, een stoplicht, op de lijnbusbaan negeerde. De rapporteur heeft de raamkaart (het bewijs van de ontheffing en de vergunning) ingevorderd en besloten dat de ontheffing onmiddellijk wordt geschorst. Het Backoffice Taxiteam van de gemeente Amsterdam heeft [naam 1] op 22 maart 2024 per e-mail bericht dat hij vanaf 4 april 2024 zijn raamkaart weer kan ophalen, dat zijn TTO op de hoogte is gebracht van de schorsing en is verzocht om hem te informeren. Het Backoffice Taxiteam heeft de TTO op 22 maart 2024 per e-mail bericht dat de lijnbusbaanontheffing van [naam 1] is geschorst, dat uit artikel 2.17, lid 1, onder c, van de Taxiverordening volgt dat daarom ook de Taxxxivergunning van rechtswege (automatisch) voor een gelijke periode is geschorst en dat de raamkaart van [naam 1] is ingenomen. Aan de TTO is verzocht om maatregelen te treffen, zodat de chauffeur tijdens de schorsing geen vervoer meer kan aanbieden op de Amsterdamse opstapmarkt, waaronder in ieder geval dat hij zijn TTO-daklicht en TTO-informatiekaarten bij de TTO moet inleveren.
1.2
Op 1 april 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam gezien dat [naam 1] met zijn taxi op de TTO-standplaats op het Leidseplein in Amsterdam stond. De taxi had de kenmerken van een TTO-taxi, waaronder een daklicht, maar geen raamkaart. De toezichthouder heeft [naam 1] staande gehouden op verdenking van het aanbieden van taxivervoer op de opstapmarkt, zonder geldige (want geschorste) Taxxxivergunning. [naam 1] zei dat hij daar niet stond geparkeerd, maar een klant moest afzetten. De toezichthouder heeft een rapport van bevindingen opgemaakt en op ambtsbelofte ondertekend.
2 Het college van b en w heeft met het intrekkingsbesluit en het bestreden besluit de Taxxxivergunning van [naam 1] per 17 april 2024 ingetrokken omdat hij op 1 april 2024 in Amsterdam taxivervoer heeft aangeboden op de opstapmarkt zonder dat hij over een geldige Taxxxivergunning beschikte.
3 [naam 1] is het daar niet mee eens. Hij ontkent dat hij taxivervoer heeft aangeboden en als anders wordt geoordeeld vindt hij het intrekken van zijn Taxxxivergunning een te zware sanctie.
Beoordeling
4 Het van toepassing zijnde wettelijke kader is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
De overtreding
5.1
In dit geding moet eerst de vraag worden beantwoord op [naam 1] op 1 april 2024 artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening heeft overtreden. Op grond van die bepaling is het verboden om op het Leidseplein in Amsterdam taxivervoer op de opstapmarkt aan te bieden zonder Taxxxivergunning. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als hierna vermeld.
5.2
Tussen partijen staat vast dat [naam 1] op 1 april 2024 niet beschikte over een geldige Taxxxivergunning omdat zijn Taxxxivergunning toen was geschorst. Tussen partijen staat ook vast dat [naam 1] op 1 april 2024 met zijn taxi, met het TTO-daklicht dat hij na de schorsing had moeten inleveren, op het Leidseplein in Amsterdam op de TTO-taxistandplaats stond, zoals vermeld in het rapport van bevindingen. Daarin is vermeld dat de toezichthouder [naam 1] om 8.09 uur zag staan op de taxistandplaats. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft [naam 1] gezegd dat hij daar drie minuten heeft gestaan; een minuut om klanten af te zetten en twee minuten om zijn administratie te doen.
5.3
Het College volgt het college van b en w in zijn standpunt dat de aanwezigheid op 1 april 2024 van [naam 1] met zijn taxi met TTO-daklicht op de TTO-standplaats aan het Leidseplein voldoende is om aan te nemen dat hij daar toen taxivervoer op de opstapmarkt stond aan te bieden. Daarbij is van belang dat geen sprake was van overmacht. Niet is van belang waarom het daklicht nog op de auto zat en of [naam 1] daar klanten heeft laten in- of uitstappen. Wat [naam 1] daarover heeft aangevoerd, hoeft daarom hier niet besproken te worden. Het college van b en w is terecht tot de conclusie gekomen dat [naam 1] taxivervoer op de opstapmarkt in Amsterdam heeft aangeboden zonder geldige (want een geschorste) Taxxxivergunning, wat een overtreding is van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening.
De sanctie
6.1
[naam 1] betoogt dat het college van b en w zijn Taxxxivergunning niet heeft mogen intrekken. Hij wijst erop dat op grond van het handhavingsbeleid een Taxxxivergunning altijd wordt ingetrokken bij het verrichten van taxivervoer zonder geldige vergunning, terwijl de Taxiverordening daartoe niet verplicht. Artikel 3.3, eerste lid, van de Taxiverordening, is een ‘kan’ bepaling. Er moet daarom een belangenafweging worden gemaakt voordat wordt beslist over het intrekken van de Taxxxivergunning. [naam 1] stelt dat die belangenafweging niet heeft plaatsgevonden, althans tot een onjuiste uitkomst heeft geleid. De reden voor schorsing van de Taxxxivergunning is feitelijk niet heel ernstig geweest. Hij is al 23 jaar zonder problemen taxichauffeur, heeft uit gewoonte klanten op de taxistandplaats aan het Leidseplein laten uitstappen, is daar alleen maar blijven staan om zijn administratie bij te werken, en heeft misschien wel juridisch maar niet feitelijk taxivervoer aangeboden, wat volgens hem geldt als een verzachtende omstandigheid.
6.2
Het college van b en w stelt dat het op grond van het Handhavingsbeleid Taxi 2019 gemeente Amsterdam (handhavingsbeleid) is gehouden een Taxxxivergunning in te trekken als een chauffeur, zoals in dit geval [naam 1] , tijdens een schorsing van zijn Taxxxivergunning taxivervoer blijft aanbieden op de Amsterdamse opstapmarkt. Dat een Taxxxivergunning in zo’n geval wordt ingetrokken (beleidsregel) is in het handhavingsbeleid als volgt verwoord:
- in de toelichting bij schema B: “Let op: het rijden met een geschorste Taxxxivergunning is geen vorm van illegaal aanbieden van taxivervoer. Bij constatering van een dergelijke overtreding wordt als sanctie de Taxxxivergunning ingetrokken (artikel 3.3, eerste lid van de Taxiverordening).”
- in de toelichting bij schema C: “Overtredingen van de Taxiverordening of de Nadere regels eisen chauffeurs 2018 (..) De sanctie is als volgt: (..) Art. 5, onder d, e en f Nadere regels eisen chauffeurs 2018 - intrekking Taxxxivergunning.”
6.3
Het college van b en w stelt dat met de beleidsregel een juiste uitvoering is gegeven aan artikel 3.3, eerste lid, van de Taxiverordening. Er is rekening gehouden met het soort overtreding, als bedoeld in artikel 3.3, derde lid, van de Taxiverordening, omdat in het handhavingsbeleid is vermeld dat bij het overtreden van artikel 5, onder f, van de Nadere regels eisen chauffeurs, waarvan hier sprake is, de sanctie is dat de Taxxxivergunning wordt ingetrokken. Er is ook rekening gehouden met de ernst van de overtreding. Het tijdens een schorsing aanbieden van taxivervoer op de opstapmarkt in Amsterdam is een ernstige overtreding. Het ondermijnt het stelsel van vergunningen van de Taxiverordening, doet afbreuk aan het systeem en de kwaliteit van het taxivervoer en is niet eerlijk tegenover chauffeurs die zich wel aan een schorsing houden. Om die redenen kan de beleidsregel volgens het college van b en w zonder nadere onderbouwing of belangenafweging toegepast worden.
6.4
Het college van b en w bepleit subsidiair de volgende belangenafweging. [naam 1] negeert de schorsing en is tijdens de schorsing tien keer op de taxistandplaats aan het Leidseplein geweest. Daar moet handhavend tegen worden opgetreden. Het algemeen belang van een goede kwaliteit van het taxivervoer weegt zwaarder dan het individuele belang van [naam 1] bij zijn Taxxxivergunning. Hoewel [naam 1] zonder die vergunning geen inkomen kan verwerven op de opstapmarkt in Amsterdam, kan hij dat wel elders of met andere vormen van taxivervoer. In februari 2025 verrichtte hij nog taxivervoer vanaf standplaats Schiphol. Het schorsen van een Taxxxivergunning is een van de belangrijkste handhavingsinstrumenten uit de Taxiverordening. Het negeren van een schorsing tast daarom niet alleen de kwaliteit van het taxivervoer aan maar ook de efficiëntie van de handhaving. Voor een goed werkend systeem is van belang dat sancties worden nageleefd en dat handhavend wordt opgetreden als dat niet het geval is. Daarom is volgens het college van b en w het intrekken van de Taxxxivergunning van [naam 1] gerechtvaardigd.
7.1
Het College stelt vast dat het college van b en w de Taxxxivergunning heeft ingetrokken op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Taxiverordening in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Taxiverordening en artikel 5 van de Nadere regels eisen chauffeurs. Wat in deze procedure is aangevoerd over artikel 2.17, vierde lid, van de Taxiverordening hoeft niet besproken te worden, omdat die bepaling niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd.
7.2
In het voorliggende geval, waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid in de Taxiverordening die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mogen de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin het evenredigheidsbeginsel is opgenomen, geldt ook voor beleidsregels. Het College zal de beleidsregel toetsen aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de beleidsregel spelen bij die toetsing een rol. Het College verwijst naar de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285).
7.3
Met betrekking tot de geschiktheid en de noodzakelijkheid van de beleidsregel overweegt het College als volgt. Het College acht de beleidsregel geschikt om het doel te bereiken dat daarmee is beoogd, het afdwingen van de naleving van een schorsing van de Taxxxivergunning. Bij de beoordeling van de noodzaak van de beleidsregel is de vraag aan de orde of met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten worden volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. Gezien de in 6.3 genoemde (en in de beleidsregel verdisconteerde) belangen, is het College van oordeel dat het intrekken van een Taxxxivergunning na het overtreden van een schorsing van een Taxxxivergunning een noodzakelijk middel is om het handhavingsdoel te bereiken, aangezien de schorsing daarvoor onvoldoende effectief is gebleken.
7.4
Met betrekking tot de vraag of de beleidsregel in het concrete geval, dus de toepassing ervan, evenwichtig is, overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 4:84, tweede lid, van de Awb moet het college van b en w overeenkomstig de beleidsregel handelen, tenzij dat voor [naam 1] gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het met de beleidsregel te dienen doel. Omstandigheden die bij het opstellen van de beleidsregel zijn verdisconteerd, mogen niet buiten beschouwing worden gelaten bij de beoordeling of van het beleid moet worden afgeweken (zie onder 7.11 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840). Het college van b en w heeft nagelaten om te toetsen of de toepassing van de beleidsregel in dit geval evenwichtig was. Het besluit is daarom niet toereikend gemotiveerd. Dat is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
7.5
De toets die op grond van artikel 4:84, tweede lid, van de Awb moet worden uitgevoerd is die van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College is van oordeel dat de toepassing van de beleidsregel in dit geval evenwichtig is. [naam 1] heeft op 1 april 2024, tijdens de schorsing van zijn Taxxxivergunning, de taxistandplaats aan het Leidseplein gebruikt. Daargelaten dat hij daarmee taxivervoer op de opstapmarkt heeft aangeboden, als hiervoor overwogen, stond hij daar naar eigen zeggen om klanten af te zetten. Desgevraagd ter zitting heeft hij verklaard dat hij dat tijdens zijn schorsing vaker heeft gedaan. [naam 1] heeft aangegeven dat hij de TTO-standplaats ‘uit gewoonte’ en als ‘service aan zijn klanten’ is blijven gebruiken voor het afzetten van klanten. Ook daaruit blijkt dat hij de schorsing van zijn Taxxxivergunning bewust niet heeft nageleefd. Hij heeft ook zijn daklicht en tariefkaarten niet bij zijn TTO ingeleverd, wat hij tijdens de schorsing wel had moeten doen. De redenen die hij daarvoor in zijn zienswijze op het voornemen van het college van b en w om de Taxxxivergunning in te trekken, heeft gegeven zijn niet op te vatten als overmacht. Indien [naam 1] , zoals hij stelt, het daklicht om medische redenen niet van zijn auto heeft kunnen halen, had hij dat door een ander moeten laten doen. [naam 1] kon de tariefkaarten wel inleveren maar heeft dat niet gedaan omdat hij die nodig had voor de standplaats Schiphol. Voor zover de TTO heeft toegestaan dat [naam 1] zijn daklicht en tariefkaarten niet heeft ingeleverd, blijft het voor rekening en risico van [naam 1] dat hij dat niet heeft gedaan. [naam 1] heeft gehandeld alsof zijn Taxxxivergunning niet was geschorst en is blijven rijden met zijn daklicht en tariefkaarten. Wat [naam 1] in beroep heeft aangevoerd over de volgens hem geringe ernst van de verkeersovertreding waar derden geen hinder van hebben ondervonden die tot het schorsen van zijn Taxxxivergunning heeft geleid, en dat hij slechts juridisch en niet feitelijk taxivervoer heeft aangeboden, dat hij jaren zonder problemen taxichauffeur is geweest en op zijn leeftijd met een ander beroep geen vergelijkbaar inkomen kan verdienen, zijn geen bijzondere omstandigheden bij het door [naam 1] bewust negeren van de schorsing van zijn Taxxxivergunning en leiden het College niet tot een ander dan voormeld oordeel. De Taxxxivergunning heeft uitsluitend betrekking op de Amsterdamse opstapmarkt, zodat [naam 1] nog steeds buiten Amsterdam of op de Amsterdamse bel- en contactmarkt taxivervoer kan aanbieden. [naam 1] kan na twee jaar weer een Taxxxivergunning aanvragen volgens het college van b en w. Het College acht het intrekken van de Taxxxivergunning in dit geval, gelet op het gedrag van [naam 1] en de ernst van de overtreding, evenwichtig.
Slotsom
8.1
Gelet op wat onder 7.4 is overwogen is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd en komt het wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
8.2
Gelet op wat hiervoor onder 7.5 is overwogen ziet het College aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
8.3
Het College zal het college van b en w veroordelen in de door [naam 1] gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108,- (1 punt voor het bezwaarschrift; 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar; beide met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting in beroep, beide met een waarde per punt van € 907,-, en een wegingsfactor 1)
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college van b en w op het griffierecht van € 187,- aan [naam 1] te vergoeden;
- veroordeelt het college van b en w in de proceskosten tot een bedrag van € 3.108,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.
w.g. M. van Duuren w.g. J.W.E. Pinckaers
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Wet personenvervoer 2000
Artikel 82b
1. bij of krachtens gemeentelijke verordening [kan] worden bepaald dat het gebruik van de bij die verordening te bepalen gemeentelijke openbare weg of delen daarvan, voor wat betreft het aldaar aanbieden van taxivervoer, uitsluitend is voorbehouden aan vervoerders en bestuurders van auto’s die taxivervoer verrichten die overeenkomstig de bij en krachtens dit artikel gestelde regels deel uitmaken van een organisatorisch verband. [..]
Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende taxi's Taxiverordening Amsterdam 2012
Artikel 2.3
1.Het is een chauffeur verboden om zonder Taxxxivergunning van het college op de in bijlage I aangegeven delen van de openbare weg taxivervoer aan te bieden.
Artikel 2.14
1.Onverminderd artikel 1.4 verbindt het college in ieder geval de volgende voorschriften aan de Taxxxivergunning:
a. de chauffeur houdt zich bij het aanbieden van taxivervoer op grond van de Taxxxivergunning aan de volgende eisen ter bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam: [..]
4o.veiligheid: de chauffeur neemt de veiligheid van de consument en overige personen in acht;[..]
3. Het college kan in aanvulling op het bepaalde in het eerste lid, nadere regels stellen aan gedragingen of verplichtingen van een chauffeur in het bezit van een Taxxxivergunning.
Artikel 2.17
1. Onverminderd artikel 1.5 wordt de Taxxxivergunning van rechtswege voor een gelijke periode geschorst indien: [..]
c. de ontheffing medegebruik lijnbusbaan/-strook gemeente Amsterdam van vergunninghouder is geschorst;
Artikel 3.3
1. Het college kan overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.12 en 2.14 sanctioneren met:
a. schorsing van de Taxxxivergunning;
b. intrekking van de Taxxxivergunning. [..]
3. Bij toepassing van de in het eerste lid genoemde sancties kan het college onder meer rekening houden met:
a. het soort en totaal aantal overtredingen door de chauffeur;
b. de mate van herhaling van het aantal overtredingen binnen een periode van één jaar.
Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent eisen chauffeurs Nadere regels eisen chauffeurs 2018
Artikel 5
Onder de minimale kwaliteitseis veiligheid, bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onderdeel a, onder 4°, van de Taxiverordening Amsterdam 2012 wordt in ieder geval verstaan dat de chauffeur: [..]
f. beschikt over de benodigde geldige ontheffingen, vergunningen en vergunningbewijzen om taxivervoer aan te mogen bieden;
Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent handhaving overtredingen (Handhavingsbeleid Taxi 2019 gemeente Amsterdam)
[..]
Paragraaf 1: Inleiding
In dit Handhavingsbeleid Taxi 2019 wordt beschreven op welke wijze de gemeente handhaaft in het geval van concrete overtredingen van de Amsterdamse taxiverordening en welke sancties en maatregelen zij hierop toepast.
[..]
Paragraaf 2: Sanctiestrategie
In deze paragraaf wordt aangegeven op welke wijze overtredingen worden gehandhaafd.
[..]
Schema B. Illegaal aanbieden taxivervoer op de opstapmarkt
Er is sprake van aanbieden van illegaal taxivervoer in het kader van de Amsterdamse taxiverordening als niet-aangesloten chauffeurs vervoer aanbieden op de Amsterdamse opstapmarkt. [..] Let op: het rijden met een geschorste Taxxxivergunning is geen vorm van illegaal aanbieden van taxivervoer. Bij constatering van een dergelijke overtreding wordt als sanctie de Taxxxivergunning ingetrokken (artikel 3.3, eerste lid van de Taxiverordening). [..]
Schema C. Overtreding Taxiverordening door een TTO-chauffeur
De Taxiverordening bevat regels waaraan de chauffeur zich dient te houden. Een groot aantal van deze regels zijn uitgewerkt in de Nadere regels eisen chauffeurs 2018. Zelfregulering van de opstapmarkt (TTO’s) is een belangrijk uitgangspunt van dit handhavingsbeleid. [..]
Art. 5, onder d, e en f Nadere regels eisen chauffeurs 2018 • intrekking Taxxxivergunning.[..]