Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 22/2026 en 23/1858
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2025 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats] (ondernemer)
en
de minister van Klimaat en Groene Groei
(gemachtigde: mr. M. Wullink)
Procesverloop
Zaaknummer 22/2026 (Bijstelling 2021)
Met het besluit van 30 mei 2022 (bijstellingsbesluit) heeft de minister de op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (Besluit SDE) aan de ondernemer verleende subsidie voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021 bijgesteld met een correctiebedrag van € -5.832,22.
Met het besluit van 1 september 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de ondernemer tegen het bijstellingsbesluit ongegrond verklaard.
Zaaknummer 23/1858 (Voorschot 2023)
Met het besluit van 30 december 2022 (voorschotbesluit) heeft de minister het voorschot op grond van het Besluit SDE voor het jaar 2023 voor de ondernemer vastgesteld op € 0,-.
Op 31 juli 2023 heeft de ondernemer de minister telefonisch verzocht om het voorschot voor 2023 “weer op te starten”.
Met een e-mail van 31 juli 2023 (afwijzing) heeft de minister dat verzoek afgewezen en daarbij is verwezen naar het voorschotbesluit.
Met het besluit van 4 oktober 2023 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de ondernemer tegen de afwijzing ongegrond verklaard.
Beide zaaknummers
De ondernemer heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
De zitting was op 21 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de ondernemer en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Met het besluit van 22 juni 2020 heeft de minister de ondernemer subsidie verleend op grond van het Besluit SDE voor een zonpvinstallatie (installatie) voor de periode van 1 september 2021 tot 31 augustus 2036. Het maximale subsidiebedrag over die looptijd bedraagt € 116.850,00.
1.2
Het recht op SDEsubsidie in een bepaald jaar is afhankelijk van de hoeveelheid duurzaam opgewekte energie in dat jaar en het in dat jaar geldende subsidietarief. Het subsidietarief wordt berekend door een correctiebedrag in mindering te brengen op het SDEbasisbedrag. Het correctiebedrag bepaalt de minister op basis van de energieprijs en wordt jaarlijks achteraf vastgesteld. De SDEsubsidie werkt met maandelijkse voorschotten. Om te voorkomen dat meer aan voorschotten wordt uitbetaald dan er recht op subsidie bestaat en de subsidieontvanger pas aan het einde van de subsidieperiode met een groot bedrag aan terugvordering wordt geconfronteerd, worden de toegekende SDEsubsidies aan de hand van de achteraf bepaalde marktprijzen van energie en warmte jaarlijks bijgesteld.
1.3
De installatie bestaat uit 216 zonnepanelen die zijn aangebracht op het dak van een manegegebouw. De manege wordt gedreven door de vennootschap “ [naam 2] B.V.” waarvan de ondernemer de aandeelhouder is. De zonnepanelen zijn geleased, zo is op de zitting gebleken, en de ondernemer wilde de maandelijkse leasetermijnen betalen uit de maandelijkse voorschotten op de subsidie.
1.4
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Zaaknummer 22/2026 (Bijstelling 2021)
2.1
In deze zaak voert de ondernemer aan dat de minister de verleende SDEsubsidie voor het jaar 2021 te veel heeft bijgesteld. De ondernemer vindt dat de niet voorzienbare, sterk gestegen elektriciteitsprijzen in 2021 hem in zijn specifieke geval niet mogen worden tegengeworpen. Volgens hem moet gerekend worden met de werkelijk verkregen opbrengst voor teruglevering van de energie en die is aanmerkelijk lager. Daarbij doet de ondernemer een beroep op het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel. De bijzondere omstandigheden die zich in zijn geval voordoen heeft de minister ten onrechte niet meegewogen in het bestreden besluit I. Daardoor is sprake van een onevenredige schending van zijn belangen in verhouding tot de met de SDEsubsidie beoogde doelen. Er moet sprake zijn van individueel maatwerk, maar daarvan is hier geen sprake.
2.2
De minister voert aan dat het Besluit SDE dwingend voorschrijft dat voor elke subsidieontvanger het fase of basisbedrag in elk kalenderjaar van de periode waarover subsidie wordt verstrekt, wordt gecorrigeerd met de elektriciteitsprijs. Er is geen ruimte om daarvan af te wijken en rekening te houden met de omstandigheden van het geval. Verder is geen sprake van een hardheidsclausule. Daarnaast is volgens de minister ook geen sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel. De stelling van de ondernemer dat de bijzondere omstandigheden niet zijn meegenomen in de belangenafweging, is niet onderbouwd. Ook is geen sprake van onevenredigheid tussen de nadelige gevolgen van bestreden besluit I in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De nadelige gevolgen die de ondernemer ondervindt, komen met name voort uit zijn keuze voor een vast energiecontract dat niet meebeweegt met de marktprijzen. Die keuze, die voor de ondernemer in dit geval nadelig heeft uitgepakt, is een omstandigheid die voor eigen rekening en risico van de ondernemer moet komen. Op de zitting heeft de minister erop gewezen dat het financiële nadeel dat de ondernemer in 2021 heeft geleden, ongeveer € 1.400,- bedraagt.
Beoordeling door het College
2.3.1
Het College is van oordeel dat het beroep van de ondernemer ongegrond is en overweegt als volgt.
2.3.2
Op de zitting is komen vast te staan dat het beroep van de ondernemer is gericht tegen de toepassing in zijn geval van de relevante correctiebedragen bij de berekening van de definitieve SDE-subsidie. De bevoegdheid van de minister om deze subsidie jaarlijks te corrigeren met de definitieve correctiebedragen is opgenomen in artikel 14, eerste lid, van het Besluit SDE, in samenhang met artikel 2 van de Regeling definitieve correcties duurzame energieproductie en klimaattransitie 2021 (Regeling definitieve correcties). Het betreft een gebonden bevoegdheid en de Regeling definitieve controles, waarin de correctiebedragen zijn bepaald, is een algemeen verbindend voorschrift.
2.3.3
Beoordeeld moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven.
2.3.4
Naar het oordeel van het College zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat die toepassing in het geval van de ondernemer tot een onevenredige uitkomst leidt. Dat de correctiebedragen in 2021 hoger zijn uitgevallen door sterk gestegen elektriciteitsprijzen is geen bijzondere omstandigheid waardoor de bijstelling onevenwichtig is. In dat verband is van belang dat het verschil tussen de kostprijs en marktprijs voor de ondernemer groter is dan de toegekende subsidie. Dat is een risico dat voor zijn rekening komt. De Regeling definitieve correcties is er niet voor bedoeld om te compenseren voor tegenvallende resultaten, maar alleen om een onrendabele top te subsidiëren. Dat wordt nu juist bereikt door de correcties, ook al sluiten de correctiebedragen niet geheel aan op de daadwerkelijke gerealiseerde opbrengsten van de teruglevering van energie. Bij dat oordeel heeft het College betrokken dat de ondernemer voor het jaar 2021 een eenjarig contract met een vaste prijs voor teruglevering heeft afgesloten. Dat deze keuze in zijn geval niet gunstig heeft uitgepakt, moet voor zijn rekening en risico blijven. De ondernemer heeft verder in deze zaak geen bijzondere omstandigheden aangevoerd.
2.3.5
De ondernemer heeft verder de subsidieberekening op grond van de definitieve correctiebedragen 2021 niet bestreden. Op basis daarvan heeft de minister de aan de ondernemer verleende SDE-subsidie voor 2021 terecht bijgesteld met een correctiebedrag van € -5.832,22.
Zaaknummer 23/1858 (Voorschot 2023)
3.1
Tijdens de zitting heeft de minister te kennen gegeven dat hij het telefonisch verzoek van de ondernemer om het voorschot voor 2023 “weer op te starten” heeft opgevat als een verzoek om herziening van het voorschotbesluit, waarbij het voorschot op € 0,- is vastgesteld. Met het bestreden besluit II heeft de minister dat verzoek inhoudelijk beoordeeld en afgewezen. In beroep voert de ondernemer aan dat de afwijzing onterecht is. Het College zal dan ook beoordelen of de minister het voorschot voor 2023 van € 0,- terecht niet met bestreden besluit II heeft herzien.
3.2
De ondernemer voert aan dat bestreden besluit II onvoldoende is gemotiveerd. Daarin ontbreekt volgens hem een onderbouwing van de stelling dat de bepalingen dwingendrechtelijk zijn. Ook is niet onderbouwd dat de subsidie alleen is bedoeld voor de onrendabele top en niet ter bekostiging van de exploitatie. Verder is volgens de ondernemer sprake van schending van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids-, en het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met zijn individuele, gewijzigde omstandigheden en de belangenafweging pakt in dit geval onevenredig uit. De ondernemer had te maken met aanzienlijk lagere opbrengstprijzen en door het niet verstrekken van het voorschot, is hij in grote financiële problemen gekomen. Dit terwijl het Besluit SDE juist bedoeld is om zonnepanelen te subsidiëren en daarmee uit een oogpunt van duurzame energieproductie te behouden.
3.3
De minister stelt zich op het standpunt dat bestreden besluit II voldoende is gemotiveerd. Daarbij heeft hij erop gewezen dat daarin is uitgelegd wat de onrendabele top inhoudt. Ook is uitgelegd dat de nihilstelling van het voorschot voor 2023 is gebaseerd op artikel 2 van de Regeling vaststelling voorschotverlening duurzame energieproductie en klimaattransitie 2023 (Regeling voorschotverlening) die dwingendrechtelijk is geformuleerd. Van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake. De ondernemer was van tevoren op de hoogte van de wijze van berekening van het voorschot, of had dat moeten zijn. De omstandigheden die de ondernemer heeft aangevoerd, zoals financiële problemen omdat hij de leasetermijnen wilde betalen uit de voorschotten, komen voor zijn rekening en risico, aldus de minister.
Beoordeling door het College
3.4.1
Het College is van oordeel dat ook dit beroep van de ondernemer ongegrond is en overweegt als volgt.
3.4.2
In bestreden besluit II legt de minister uit wat de onrendabele top inhoudt. Dit is het verschil tussen de kostprijs van de techniek (basisbedrag) en de marktwaarde van de opgewekte energie die de techniek oplevert. De onrendabele top neemt af als de marktwaarde stijgt. Als gevolg daarvan wordt de subsidie lager. In aanvulling daarop verwijst de minister voor de reden waarom alleen deze top wordt gesubsidieerd naar de toelichting op het Besluit SDE in het Staatsblad (2017, 410) en haalt deze deels aan. Verder stelt de minister terecht dat de hier relevante bepalingen dwingendrechtelijk zijn geformuleerd. Voor het oordeel dat bestreden besluit II op deze punten onvoldoende is gemotiveerd bestaat geen aanleiding.
3.4.3
Van onzorgvuldig handelen of strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is ook geen sprake. De ondernemer is van tevoren bij onder andere het aanvraagformulier SDEsubsidie, via de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en het subsidiebesluit van 22 juni 2020 op de hoogte gebracht van de geldende regels, de systematiek en de berekening van het voorschot. Hiermee kon de ondernemer in de bekostiging van de exploitatie van de productie-installatie dus rekening houden.
3.4.4
In deze zaak is komen vast te staan dat het beroep van de ondernemer is gericht tegen de toepassing in zijn geval van de relevante voorlopige correctiebedragen in de berekening van het voorschot. De bevoegdheid van de minister om de te verlenen voorschotten te corrigeren met de voorlopige correctiebedragen, is opgenomen in de artikelen 66, 67, en 14, vijfde lid, van het Besluit SDE, in samenhang met artikel 2 van de Regeling voorschotverlening. Het betreft een gebonden bevoegdheid en de Regeling voorschotverlening, waarin deze correctiebedragen zijn bepaald, is een algemeen verbindend voorschrift.
3.4.5
Ook in deze zaak moet beoordeeld worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven.
3.4.6
Ook hier zijn de omstandigheden die de ondernemer heeft aangevoerd naar het oordeel van het College niet zo bijzonder dat toepassing van de Regeling voorschotverlening in zijn geval tot een onevenredige uitkomst leidt. Een voorschot is een schatting van het definitieve correctiebedrag en de subsidiabele productie. Dat de voorlopige correctiebedragen voor de bevoorschotting in 2023 hoger zijn ingeschat door een verwachte stijging van elektriciteitsprijzen, is geen bijzondere omstandigheid waardoor de vaststelling van het voorschot voor de ondernemer in dat jaar op € 0,- onevenwichtig is. Bij de aanvraag van de SDEsubsidie was het hem bekend dat de hoogte daarvan jaarlijks kan verschillen en dus door hogere opbrengsten en marktprijzen lager kan uitvallen. De SDEsubsidie is niet bedoeld ter bekostiging van de exploitatie van een productie-installatie. De omstandigheid dat de ondernemer zonder voorschot in 2023 de exploitatiekosten (leasetermijnen) van zijn zonnepanelen niet kan betalen zodat de externe financier dreigt met executie, zijn omstandigheden die voor eigen rekening en risico moeten blijven. De voorschotten zijn daarvoor ook niet bedoeld. Daarbij komt dat een gevolg van het besluit om geen voorschot te verlenen voor 2023 is dat een (grote) negatieve bijstelling wordt voorkomen.
3.4.7
De ondernemer heeft verder de voorschotberekening op grond van de voorlopige correctiebedragen 2023 niet bestreden. Het College concludeert dat de minister het voorschot voor 2023 van € 0,- terecht niet bij bestreden besluit II heeft herzien.
Slotsom
4 Beide beroepen van de ondernemer zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen in zaaknummers 22/2026 en 23/1858 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. J.L. Verbeek, en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2025.
w.g. D. Brugman w.g. F. Willems
Bijlage
Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (SDE)
Artikel 14 (correctiebedragen)
1. Voor elke subsidie-ontvanger geldt dat het fasebedrag of basisbedrag in elk kalenderjaar van de periode waarover subsidie wordt verstrekt wordt gecorrigeerd met:
a. de elektriciteitsprijs of, indien de elektriciteitsprijs lager is dan de in artikel 12 bedoelde basiselektriciteitsprijs, de in artikel 12 bedoelde basiselektriciteitsprijs;
b. de waarde van garanties van oorsprong;
c. andere bij ministeriële regeling vast te stellen correcties die een substantiële invloed hebben op het verschil tussen de gemiddelde kostprijs van hernieuwbare elektriciteit en de relevante gemiddelde marktprijs van elektriciteit en die voortvloeien uit maatregelen van de overheid.
2. De elektriciteitsprijs, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, bedraagt de gemiddelde waarde voor elektriciteit, die kan worden gecorrigeerd voor een bepaalde periode waarin de waarde voor elektriciteit negatief is, verminderd met de profielkosten van elektriciteitslevering aan het net en de onbalanskosten. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld in welke gevallen en over de wijze waarop de correctie of de vermindering plaatsvindt.
3. In de beschikking tot subsidieverlening kan Onze Minister bepalen dat, in aanvulling op het eerste lid, het fasebedrag of basisbedrag wordt gecorrigeerd met een bedrag per kWh in verband met de opbrengsten die voor de subsidie-ontvanger voortvloeien uit het systeem van verhandelbare broeikasgasemissierechten, bedoeld in 6.2 van de Wet milieubeheer.
4. Bij ministeriële regeling worden jaarlijks voor 1 april de in het eerste en vierde lid bedoelde correcties en de in het tweede lid bedoelde profielkosten van elektriciteitslevering aan het net en onbalanskosten voor het voorgaande kalenderjaar vastgesteld, die kunnen verschillen per categorie productie-installaties en binnen een categorie productie-installaties indien op grond van artikel 12 verschillende basiselektriciteitsprijzen voor een categorie productie-installaties zijn vastgesteld.
5. Ten behoeve van de voorschotverlening worden bij ministeriële regeling jaarlijks voor 1 november de in het eerste en vierde lid bedoelde correcties voor het volgende kalenderjaar vastgesteld, die kunnen verschillen per categorie productie-installaties en binnen een categorie productie-installaties indien op grond van artikel 12 verschillende basiselektriciteitsprijzen voor een categorie productie-installaties zijn vastgesteld en waarbij voor de elektriciteitsprijs de gemiddelde waarde in de periode 1 september tot en met 31 augustus, of in een bij ministeriele regeling te bepalen periode, voorafgaand aan het kalenderjaar wordt gehanteerd en voor de profielkosten van elektriciteitslevering aan het net en onbalanskosten de waarden die op grond van het vierde lid zijn vastgesteld. Indien na 1 november bij ministeriële regeling een andere categorie productie-installaties wordt aangewezen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd, worden de in het eerste en vierde lid bedoelde correcties ten behoeve van de voorschotverlening voor die categorie productie-installaties bij die ministeriële regeling vastgesteld.
Artikel 66 (jaarlijks voorschot)
1. Voor een subsidie waarvoor een beschikking tot subsidieverlening geldt, verstrekt Onze Minister ambtshalve maximaal één maal per jaar een voorschot.
Artikel 67 (berekening voorschot)
1. Een voorschot aan een subsidie-ontvanger die hernieuwbare elektriciteit produceert bedraagt het product van:
a. het in de beschikking tot subsidieverlening per kalenderjaar vastgestelde maximum aantal kWh, waar op verzoek van de producent het aantal kWh, bedoeld in artikel 15, derde of vierde lid, of 23, derde of vierde lid, bij opgeteld kan worden, en
b. het fasebedrag of basisbedrag dan wel het tenderbedrag verminderd met de op grond van artikel 14, vijfde lid, dan wel artikel 22, vijfde lid, vastgestelde correcties,
met dien verstande dat in het daaropvolgende kalenderjaar de hoogte van het voorschot wordt vastgesteld op basis van het in het voorgaande kalenderjaar feitelijk geproduceerde en voor subsidie in aanmerking komend aantal kWh en het gecorrigeerde bedrag, bedoeld in artikel 14, vierde lid, dan wel artikel 22, vierde lid.
Regeling vaststelling definitieve correcties duurzame energieproductie en klimaattransitie 2021
Artikel 2 (Correctiebedragen hernieuwbare elektriciteit)
Voor de regelingen tot en met voorjaar 2020 worden voor een productie-installatie als bedoeld in het in de eerste kolom van onderstaande tabel genoemde artikel de correcties op het basisbedrag voor subsidie voor 2022 vastgesteld:
a. voor de elektriciteitsprijs, bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel b, van het besluit: op het bedrag dat is genoemd in de derde kolom;
b. voor de waarde van garanties van oorsprong, bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel b, van het besluit: op € 0 per kWh;
c. voor andere correcties als bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel c, van het besluit: op € 0 per kWh.
1
2
3
Artikel regeling voorjaar 2020
Omschrijving categorie
Definitieve correctie elektriciteitsprijs 2021 in euro/kWh
Artikel 14, onderdeel a
Fotovoltaïsche zonnepanelen (Zon PV) ≥ 15 kWp en < 1 MWp en aansluiting > 3*80A
Netlevering:
0,069
Niet-netlevering:
0,115
Regeling vaststelling voorschotverlening duurzame energieproductie en klimaattransitie 2023
Artikel 2 (Correctiebedragen hernieuwbare elektriciteit)
Voor de regelingen tot en met voorjaar 2020 worden voor een productie-installatie als bedoeld in het in de eerste kolom van onderstaande tabel genoemde artikel, de correcties op het basisbedrag voor subsidie voor 2023 vastgesteld:
a. voor de elektriciteitsprijs, bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel a, van het besluit: op het bedrag dat is genoemd in de derde kolom;
b. voor de waarde van garanties van oorsprong, bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel b, van het besluit: op € 0 per kWh;
c. voor andere correcties als bedoeld in artikel 14, eerste lid, onderdeel c, van het besluit: op € 0 per kWh.
1
2
3
Artikel regeling voorjaar 2020
Omschrijving categorie
Voorlopige correctie elektriciteitsprijs 2023 in euro/kWh
Artikel 14, onderdeel a
Fotovoltaïsche zonnepanelen (Zon PV) ≥ 15 kWp en < 1 MWp en aansluiting > 3*80A
Netlevering: 0,150
Niet-netlevering: 0,194