Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1666
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 juli 2023, kenmerk ROT 21/5599, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 juli 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:6574).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665 en 23/1854.
Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 9 december 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 28 december 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt en ondertekend.
1.3
Met het besluit van 23 april 2021 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 5.000,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten.
1.4
Met het besluit van 23 september 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het boetebedrag vastgesteld op € 4.750,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“ […]
3. Eiseres heeft aangevoerd dat niet elke verontreiniging een overtreding oplevert, maar alleen een verontreiniging die schadelijk is voor de volksgezondheid. Ter onderbouwing van haar stelling dat geen sprake is van een verontreiniging die schadelijk is voor de volksgezondheid verwijst eiseres naar het in haar opdracht door [naam 6] verrichte “Onderzoek mogelijke productbesmetting door condens” van 11 februari 2021 (hierna: het onderzoek van 11 februari 2021). Uit de resultaten van dat onderzoek blijkt dat eventueel contact met condens geen chemische fysische en microbiologische contaminatie van het product veroorzaakt die het product ongeschikt maakt voor menselijke consumptie, aldus eiseres.
3.2.Eiseres heeft niet betwist dat er meerdere druppels er seconde vanuit een ventilator op de koelunit op varkenskassen, die waren goedgekeurd voor humane consumptie, vielen. Eiseres heeft echter gesteld dat dit geen verontreiniging is in de zin van Verordening (EG) nr. 852/2004. Het in geding zijnde voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 luidt: “In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.” In het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd toegelicht dat condens op levensmiddelen een gevaar kan vormen voor de volksgezondheid, omdat onduidelijk is waar de condens vandaan komt en waarmee het in aanraking is geweest. Het water kan met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking zijn geweest, aldus verweerder. De verwijzing van eiseres naar het onderzoek van 11 februari 2021 kan haar niet baten. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt zegt het onderzoek niets over de situatie op 9 december 2020 toen de overtredingen geconstateerd werden. Het is alleen geldig voor de situatie op 11 februari 2021 en specifiek voor de plaatsen waarvan een monster is genomen. De enkele stelling van eiseres dat de omstandigheden tijdens de inspectie niet anders waren dan ten tijde van het onderzoek, is onvoldoende voor een ander oordeel.
3.3.Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de tijdens de inspectie geconstateerde condensvorming een incident betrof en mogelijk te wijten was aan een lekkage. Eiseres heeft echter niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld met een verklaring van een storingsdienst, dat er sprake was van een storing aan de koelunits (verdampers) die tot een lekkage heeft geleid. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de bedrijfsleider heeft aangesproken over de bezoedeling door condensdruppels. Dat de bedrijfsleider toen heeft gezegd dat de lekkage niet dezelfde dag kon worden opgelost en dat de met condensdruppels bezoedelde karkassen worden schoon gebrand, doet er niet aan af dat de verontreiniging al een feit was.
3.4.Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder op basis van het rapport van bevindingen heeft kunnen vaststellen dat eiseres niet heeft voldaan aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004. Dit betekent dat verweerder bevoegd was eiseres daarvoor een boete op te leggen. […].”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Vallende druppels
3.1
[naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening 852/2004. Niet iedere vorm van verontreiniging leidt volgens haar tot overtreding van die bepaling, maar alleen verontreiniging die tot gevaar voor de gezondheid kan leiden. De condensdruppels die naar beneden zijn gevallen veroorzaken dat gevaar niet, zo blijkt uit het validatieverslag “Onderzoek mogelijke productbesmetting door condens” van 11 februari 2021 (validatieverslag) dat [naam 1] heeft laten verrichten. Het gaat om condensdruppels in een ruimte waar zeer regelmatig wordt schoongemaakt en waar de voedselveiligheidseisen serieus worden genomen. Er is geen vuil geconstateerd. Uit het onderzoek is gebleken dat de contacten van de condensdruppels vanuit de productie omgeving geen chemische, fysische of microbiologische contaminatie veroorzaakte van het product dat het product ongeschikt maakte voor menselijke consumptie. In de uitspraak heeft de rechtbank slechts aangegeven dat de condensdruppels verontreinigd zouden zijn en is slechts aangenomen dat de druppels in contact komen met viezigheid en schimmels, zonder dat dat is onderbouwd.
3.2
Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.3
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 28 december 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…]Datum en tijdstip van de bevinding: 9 december 2020 omstreeks 13:30 uur.
[…]
Ik bevond mij in de karkaskoelcel, waar de karkassen terug koelen nadat ze uit de snelkoeling komen en voordat ze de uitsnijderij in gaan. Ik zag dat er een koelunit hing boven varkenskarkassen, goedgekeurd voor humane consumptie. Ik zag dat er een ventilator aanwezig was op deze koelunit. Ik zag dat er meerdere druppels per seconde vanuit deze ventilator op varkenskarkassen, goedgekeurd voor humane consumptie, vielen. Ik zag dat de varkenskarkassen waar de druppels op vielen, helemaal nat waren. Ik zag op de varkenskarkassen die aan de zelfde ketting naast de natte karkassen hingen, geen druppels vallen. Deze karkassen waren wel droog. Ik zag dat er meerdere medewerkers van [naam 1] langs de karkassen liepen, maar niet reageerden op de druppels die op de karkassen vielen.
Ik sprak de verantwoordelijke van de snijzaal aan en gaf de opdracht om karkassen te verwijderen, zodanig dat er geen druppels meer op karkassen konden vallen. Ook heb ik opdracht gegeven om de lekkage te verhelpen. Karkassen waar druppels op gevallen waren, werden gemarkeerd om ze de dag nadien te kunnen behandelen door middel van schoon branden. Toen ik om 15:00 uur nogmaals de karkaskoeling binnen liep, zag ik dat de
technische dienst aan de koelunit aan het werken was. Ik zag geen druppels meer uit de koelunit vallen. Ik zag dat er een lint hing rond de karkassen die bezoedeld waren met de druppels uit de koelunit.[…].”
3.4
Het College overweegt als volgt. Om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 moet sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van diezelfde verordening, waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Verontreiniging is in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Gevaar is in artikel 3, aanhef en onder 14, van Verordening (EG) 178/2002 gedefinieerd als biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid.
3.5
Niet hoeft vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd. De minister hoefde dus niet te onderzoeken of het vlees bijvoorbeeld daadwerkelijk ongeschikt is geworden voor menselijke consumptie doordat er condensdruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging was beschermd.
3.6
De minister heeft toegelicht dat condensdruppels een voedingsbodem kunnen zijn voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, die door de waterdruppels kunnen worden verspreid. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Condens loopt langs oppervlakken en neemt op die manier zichtbaar en onzichtbaar vuil mee. Als condens dan op vlees valt komt dat vuil daarop terecht. Daarbij is het ook goed voorstelbaar dat niet meer zichtbaar is dat eerder condens op vlees is gevallen.
3.7
Voor het College staat gegeven deze toelichting voldoende vast dat vlees waarop druppels condens vielen niet was beschermd tegen iedere vorm van verontreiniging waardoor het ongeschikt kon worden voor menselijke consumptie. Het validatieverslag dat [naam 1] heeft ingebracht leidt niet tot een ander oordeel. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking.
Allereerst heeft het onderzoek betrekking op monsters die zijn genomen op andere data en plaatsen in het bedrijf dan waar(op) de constateringen in deze zaak zijn gedaan. De uitkomst van het onderzoek is daarmee niet zonder meer representatief voor de situatie op
9 december 2020, de dag van de inspectie.
Daarnaast is uitgangspunt van het onderzoek geweest dat sprake is van het vallen van druppels van onder meer schone plafonds, waar condens continu van wordt verwijderd, zodat de kans op ontwikkelingen van pathogenen zeer klein is. Gelet op de niet-betwiste waarnemingen van de toezichthouder was in dit geval sprake van condensdruppels die van (ventilatoren van) koelunits vielen en niet van plafonds.
Verder blijkt uit het validatieverslag dat in de onderzochte condens enterobacteriën zijn aangetroffen. In het validatieverslag wordt erop gewezen dat de aangetroffen hoeveelheid onder de normen blijft van Hoofdstuk 2, van Bijlage I, van Verordening (EG) Nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen, maar dat rechtvaardigt niet de conclusie dat de condens geen gevaar kan vormen als het met vlees in aanraking komt. Die normen zien namelijk niet op de eisen die aan condens of oppervlakken worden gesteld, maar op proceshygiënecriteria die bepalen of de procesbeheersing in een bedrijf moet worden herzien. Ook heeft de minister erop gewezen dat kolonies enterobacteriën in condens zich kunnen vermenigvuldigen als ze op dierlijke producten terechtkomen.
3.8
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Verwijtbaarheid
4.1
[naam 1] betoogt verder dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding. Als vlees verontreinigd is geraakt, is er een vangnetprocedure die inhoudt dat vlees in dat geval wordt geflambeerd. Daarmee biedt [naam 1] voldoende bescherming. [naam 1] heeft niet de kans gekregen om de ongewone en onvoorziene lekkage op te merken en de juiste maatregel te treffen. Er was geen sprake van reguliere condensvorming, maar van een incident.
4.2
Het College overweegt dat de minister, gelet op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht, niet over de bevoegdheid beschikt om aan [naam 1] boetes op te leggen indien zij van de geconstateerde overtredingen geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is in dit geval dan ook aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen.
4.3
Zoals ook de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet, neemt flamberen slechts de gevolgen van de overtreding weg, maar draagt het niet bij aan het voorkomen ervan. Flamberen kan dan hoogstens worden beschouwd als een herstelmaatregel achteraf en daarmee niet als een procedure binnen het proces ter bescherming van vlees tegen elke vorm van verontreiniging. Er kan dan ook niet worden gezegd dat [naam 1] door het vlees naderhand nog te flamberen niet verwijtbaar heeft gehandeld.
4.4
[naam 1] heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een lekkage. Er druppelden condensdruppels uit de verdamper van de koelunits. Het ging niet om een onvoorzien incident want in 2020 is, zoals de minister in het verweerschrift concreet heeft uiteengezet, eenzelfde herhaaldelijk al eerder geconstateerd.
4.5
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep
5 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.
Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
6.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
6.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
6.4
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 maart 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn nog niet overschreden. Het College ziet dan ook geen aanleiding de boete verder te matigen.
Slotsom
7 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
Proceskosten
8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart