ECLI:NL:CBB:2025:175

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/1223

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juni 2022, kenmerk ROT 21/6700, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 2 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4288) (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854.

Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 5] en [naam 6] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 7 januari 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 20 januari 2020 op ambtsbelofte een rapport van bevindingen, voorzien van video-opnames, opgemaakt en ondertekend.

1.3

Met het besluit van 17 juli 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, onder punt 3.2, van Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 5.8 van de Regeling houders van dieren.

1.4

Met het besluit van 12 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:

“ […]

3. Eiseres heeft aangevoerd dat de betreffende dieren geen tekenen van leven vertoonden, omdat eiseres een verdovingsmethode toepast (stunned to kill) waarbij is uitgesloten dat de dieren na bedwelming bijkomen. Eiseres stelt dat de dieren correct zijn bedwelmd en verbloed. De videobeelden die bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd zijn gemaakt bij de bloedbaan. Op die plaats hebben de dieren al zoveel bloed verloren dat zij geen tekenen van leven meer kunnen vertonen. Eiseres heeft de videobeelden voorgelegd aan [naam 7] van de Universiteit van Bristol. Volgens [naam 7] is er op de beelden agonal breathing te zien wat volgens hem geen teken van bewustzijn is. Eiseres heeft er op gewezen dat er fysiek toezicht en toezicht met camera’s is. Bovendien hebben haar medewerkers de opleiding Welfare Officer in Bristol gevolgd, zodat zij weten dat zij toezicht moeten houden en wat zij moeten doen. Aangezien de dieren geen tekenen van leven meer vertoonden was er op de dag van inspectie geen reden om in te grijpen. Bovendien volgden er vanaf de positie waar de toezichthouder stond nog vijftien posities voordat de dieren de broeibak zouden bereiken, aldus eiseres.

3.1.

Op grond van het voorschrift van bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 vindt verdere uitslachting of broeiing alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Uit de zinsnede ‘nadat is vastgesteld’ volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er eerst een controle moet plaatsvinden op de afwezigheid van tekenen van leven voordat verdere uitslachting of broeiing plaatsvindt.

3.2.

Ondanks het verschil van mening tussen partijen over de afwezigheid van tekenen van leven, blijkt duidelijk uit het rapport van bevindingen dat de controle op afwezigheid van tekenen van leven na het einde van het verbloeden, kort voor de broeibak, niet werd uitgevoerd omdat er op die plaats geen medewerker of apparatuur aanwezig was om die controle te doen. Indien er geen voorafgaande controle op de afwezigheid van tekenen van leven plaatsvindt bestaat het risico dat dieren met tekenen van leven aan het hete water van de broeibak worden blootgesteld. De rechtbank verwijst naar de situatie die in de beroepszaak ROT 21/889 aan de orde was waarbij twee varkens (hevig) spartelden toen zij in het hete water van de broeibak werden gedompeld. Dat er een voorafgaande vaststelling (controle) moet plaatsvinden sluit ook aan bij de norm van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 die inhoudt dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden moet worden bespaard bij het doden en daarmee verband houdende activiteiten.

3.3.

Voor zover eiseres heeft gesteld dat haar bedrijfsproces zodanig is ingericht dat die controle daarin automatisch is verdisconteerd, volgt de rechtbank eiseres daarin niet, nu uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat er op de betreffende plaats in de slachtlijn geen medewerker of apparatuur aanwezig was om de controle op afwezigheid van tekenen van leven uit te voeren. Om dezelfde reden kan de stelling van eiseres dat zij goed opgeleide medewerkers heeft die weten dat zij toezicht moeten houden, haar niet baten.

3.4.

Het voorgaande betekent dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres […] artikel 15, eerste lid, in verbinding met Bijlage III, punt 3.2 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. Nu de overtreding terecht is vastgesteld, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.

4. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat er geen proces-verbaal is opgenomen van het contact tussen de toezichthouder en de medewerkers van eiseres, terwijl [naam 8] (stalverantwoordelijke bij eiseres) is benaderd en opdracht is gegeven om de band stil te leggen. Eiseres heeft gesteld dat zij in haar verweermogelijkheden is geschaad, omdat er niet in een proces-verbaal is vastgelegd wat er wel en niet is waargenomen.

4.1.

Uit het rapport van bevindingen van 20 januari 2020 blijkt dat de toezichthouder zich bekend heeft gemaakt bij de stalverantwoordelijke [naam 8] en met naam en functie bij [naam 8] bekend is. Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder

[naam 9] , bedrijfsleider bij eiseres, van de bevindingen op de hoogte heeft gesteld en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat [naam 8] , [naam 9] en/of andere medewerkers van eiseres door de toezichthouder zijn verhoord, zodat de toezichthouder geen apart proces-verbaal hoefde op te maken.

[…].”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Proces-verbaal

3.1

[naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt van de contacten die de toezichthouder tijdens de inspectie had met haar medewerkers. Wat door de toezichthouder met (de medewerkers van) [naam 1] is gecommuniceerd is niet vastgelegd, terwijl dit juist bij het opleggen van een boete noodzakelijk is. Nu dat niet is gebeurd, is [naam 1] ernstig in haar belang aangetast en is van equality of arms als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geen sprake. Ook de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de eis van een zorgvuldige voorbereiding en van een zorgvuldige afweging van belangen, zijn hierdoor volgens [naam 1] geschonden. [naam 1] is pas na maanden in de gelegenheid gesteld een weerwoord te geven, maar op dat moment waren de herinneringen vervlogen en de feiten verdwenen. De rechtbank heeft slechts overwogen dat geen sprake is geweest van een verhoor en dat daarom dus geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt. Omdat de contacten niet waren vastgelegd in een proces-verbaal kon de rechtbank echter niet vaststellen of sprake was van een verhoor.

3.2

Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 4.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat het voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet noodzakelijk is dat een proces-verbaal wordt opgesteld. Op basis van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken. Verder is niet gebleken dat [naam 1] in haar belangen of bewijspositie is geschaad en onvoldoende de mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen de constateringen van de toezichthouder. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat medewerker [naam 9] voor het opstellen van het rapport van bevindingen door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van de bevindingen en is meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt. [naam 1] heeft vervolgens de mogelijkheid onbenut gelaten een zienswijze naar voren te brengen tegen het voornemen tot boeteoplegging.

3.3

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een overtreding?

Standpunt van [naam 1]

4.1

[naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in verbinding met bijlage III, onder punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Volgens [naam 1] blijkt uit het rapport van bevindingen niet waar de toezichthouder stond tijdens de controle en hoe en vanaf welke plek hij heeft geconstateerd dat er kort voordat de varkens de broeibak in gingen geen medewerker of apparatuur aanwezig was. Vanaf de plek waar de toezichthouder stond volgden nog vijftien posities voordat de varkens de broeibak zouden bereiken. Niet staat vast dat de varkens bewegingen vertoonden net voordat ze de broeibak in zouden gaan, want die positie hebben de varkens nimmer bereikt.

Er is ter plekke tenminste één medewerker die permanent controleert op tekenen van leven. Die controle vindt plaats vlak voordat de varkens de broeibak in gaan en de medewerker loopt vervolgens weer terug langs de bloedbaan. Onduidelijk is waarom de toezichthouder de medewerker niet heeft gezien. Daarnaast is sprake van een bewakingssysteem met camerabeelden die de broeibak permanent monitoren. Het meekijken vindt plaats door professioneel opgeleide medewerkers. In voorkomende gevallen grijpt een medewerker in, maar daar was in dit geval geen aanleiding voor, omdat geen sprake was van tekenen van leven bij de varkens. Het vaststellen dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont als bedoeld in punt 3.2 van bijlage III van Verordening 1099/2009 is gewaarborgd door het monitoringssysteem.

[naam 1] heeft verder verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
2 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4287) en een video-opname van de controle in die zaak.

Standpunt van de minister

4.2

De minister stelt zich op het standpunt dat artikel 15, eerste lid, in verbinding met bijlage III, onder punt 3.2, van Verordening 1099/2009 is overtreden. De toezichthouder heeft waargenomen dat vijf varkens stampten met de poten, probeerden te ademen door de bek te openen en de rugspieren aanspanden voordat ze de broeibak in dreigden te gaan. Vanuit [naam 1] was er op dat moment geen enkel toezicht en werd er ook geen actie ondernomen om de band stil te leggen.

In het verweerschrift stelt de minister zich op het standpunt dat uit het rapport van bevindingen en de video-opnames die daarbij behoren duidelijk blijkt dat de toezichthouder zich tijdens de constateringen bevond bij het laatste deel van de verbloedfase, vlak voor de broeibak. Volgens de minister zijn er, anders dan [naam 1] stelt, vanaf deze plek niet nog vijftien posities totdat de varkens de broeibak bereiken.

Het cameratoezicht dat [naam 1] aanhaalt bestaat uit het opnemen van de situatie in de slachterij. Er staan volgens de minister geen beeldschermen aan waarop constant de camerabeelden worden bekeken. De beelden worden alleen op een later moment (op verzoek) teruggekeken. Verder blijkt uit niets dat de controle waar [naam 1] op doelt heeft plaatsgevonden, aldus de minister.

Beoordeling door het College

4.3

Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

4.4

In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 20 januari 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:

“[…]Datum en tijdstip van de bevinding: 07/01/2020 omstreeks 13:00 uur.

[…]

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de vuile slachthal, waar de varkens hangend over de bloedgoot getransporteerd worden naar de broeibak. Op dit punt van het slachtproces zijn de varkens reeds verdoofd door elektrische bedwelming en onmiddellijk daarna ook gestoken. Net voor ze de broeibak ingaan, moeten de varkens dus volledig verbloed en dood zijn. Tekenen van leven zoals poten of kop bewegen of ademhalen, mag op dit punt van het slachtproces niet meer vast te stellen zijn.

Ik stelde vast dat enkele dieren niet dood waren net voor de broeibak. Ik zag namelijk dat 5 varkens tijdens het verbloeden in de bloedgoot hingen en nog tekenen van leven vertoonden. Zoals in alle 5 de bijgeleverde filmpjes te zien is, stampten ze nog met de poten en trachtten nog te ademen door de bek open te doen en de rugspieren aan te spannen.

Voor de eerstvolgende handeling, in dit geval, het verbroeien, mag er geen enkel teken van leven meer te zien zijn.

Het bedrijf ondernam uit eigen initiatief helemaal niets. Ik heb zelf de band stilgelegd op het moment dat de varkens anders levend de broeibak zouden ingaan.

Ik stelde vast dat bij elektrisch bedwelmde varkens geen controle werd uitgevoerd op de afwezigheid van tekenen van leven na einde verbloeden, kort voor de broeibak. Ik zag namelijk dat op deze plaats in de slachtlijn geen medewerker of apparatuur aanwezig was om deze controle bij alle dieren uit te voeren.[…]”

4.5

In artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat de bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.

In punt 3.2 van bijlage III is bepaald dat bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten worden doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont.

4.6

Het College is van oordeel dat uit het rapport van bevindingen in samenhang bezien met de vijf video-opnames die daarbij behoren duidelijk blijkt dat de toezichthouder zich tijdens de constateringen vlak voor de broeibak bevond. [naam 1] heeft haar stelling dat de toezichthouder zich elders of minder ver in het proces bevond op geen enkele manier onderbouwd. De video-opname die [naam 1] heeft ingebracht ziet op waarnemingen die zijn gedaan tijdens een andere controle op een andere datum in een andere zaak, zodat daaraan daarom al geen betekenis toekomt in deze zaak.

4.7

Het College ziet in wat [naam 1] verder heeft aangevoerd daarnaast geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de constateringen van de toezichthouder in het rapport van bevindingen dat vlak voor de broeibak geen medewerker aanwezig was om te controleren of bij de dieren sprake was van tekenen van leven en dat dat ook niet met behulp van apparatuur werd gemonitord. [naam 1] heeft het tegendeel niet onderbouwd. Voor het tegendeel zijn ook geen aanknopingspunten te vinden in het rapport van bevindingen. Dat – in theorie – volgens een werkrooster (een) medewerker(s) aanwezig had(den) behoren te zijn is onvoldoende.

4.8

De minister heeft gelet op het bovenstaande terecht vastgesteld dat reeds vanwege het gebrek aan controle vanuit [naam 1] op tekenen van leven bij de dieren vlak voordat ze de broeibak ingingen sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met punt 3.2 van bijlage III van Verordening 1099/2009. Aan een beoordeling van de vraag of de bewegingen die de varkens vlak voordat ze de broeibak ingingen maakten als tekenen van leven kunnen worden aangemerkt, komt het College dan ook niet toe.

4.9

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep

5 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.

Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM

6.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.

6.2

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

6.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 25 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met negen maanden overschreden. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete van € 2.500,- te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.

Slotsom

7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.

Proceskosten

8 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.

Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 2.250,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van

€ 548,- aan [naam 1] terugbetaalt;

- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te

vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart