Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/985
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 december 2024 op het verzoek om
voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam] te [plaats]
(gemachtigde: mr. R.P. Kuijper)
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college van b en w)
(gemachtigde: mr. O. Tuncdemir)
Procesverloop
Met een besluit van 4 juli 2024 (intrekkingsbesluit) heeft het college van b en w de aan [naam] verleende vergunning Kwaliteitstaxi Breda (KTB-vergunning) per 10 juli 2024 ingetrokken.
[naam] heeft tegen het intrekkingsbesluit bezwaar gemaakt en heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Die voorzieningenrechter heeft (onbevoegd) met een uitspraak van 4 oktober 2024, kenmerk BRE 24/5717, dat verzoek afgewezen.
[naam] heeft op 14 oktober 2024 de voorzieningenrechter van de rechtbank opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening. Dat verzoek is doorgezonden naar de voorzieningenrechter van het College.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2024. [naam] en zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college van b en w waren aanwezig.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het intrekkingsbesluit, is dat een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
1.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat aannemelijk is dat het intrekkingsbesluit voor [naam] ingrijpende gevolgen met zich brengt, omdat hem daardoor het recht wordt ontnomen om in Breda taxivervoer op de opstapmarkt te verrichten. [naam] verdient daarmee naar eigen zeggen een groot deel van zijn inkomen. [naam] stelt dat hij zonder dat inkomen niet kan rondkomen en zijn vaste lasten niet kan betalen. Zijn financiële reserves zijn inmiddels uitgeput. Hoewel hij een half jaar na het intrekkingsbesluit een nieuwe vergunning kan aanvragen en het al bijna zover is, kan hij daar niet op wachten, mede gelet op de tijd die er nog overheen kan gaan voordat die vergunning daadwerkelijk is verleend. Het college van b en w heeft nog steeds niet op zijn bezwaar beslist. De voorzieningenrechter acht hetgeen [naam] in dit verband heeft aangevoerd voldoende onderbouwd en is van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang.
Inleiding
2.1
[naam] is als taxichauffeur werkzaam in Breda op de zogenoemde opstapmarkt en beschikt over de daarvoor vereiste KTB-vergunning als bedoeld in de artikelen 1.1 en 2.1 van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Breda houdende regels omtrent taxi’s Taxiverordening Breda (Taxiverordening Breda).
2.2
Op 5 mei 2024 omstreeks 1:30 uur hebben toezichthouders in burger een controle uitgevoerd op de [adres 1] te [plaats] . In het daarvan op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende proces-verbaal van bevindingen is vermeld:
“Op bovengenoemde dag datum en tijdstip, liep ik verbalisant, richting de taxistandplaats gelegen aan de [adres 1] te [plaats] gemeente [gemeente] . Ik zag dat op deze locatie diverse taxi's hadden plaatsgenomen. Ik liep naar de taxi's toe om aldaar een controle uit te voeren. Ik vroeg aan de taxichauffeur [lees: [naam] ] of dat hij ons kon brengen richting [locatie 1] aan de [adres 2] . Ik hoorde dat de chauffeur zei ‘dat is echt aan de andere kant van de stad dat kun je beter lopen’. Ik antwoordde de chauffeur hierop: ‘nee we willen met de taxi’. Ik zag dat de chauffeur zijn telefoon pakte en hierop keek voor ongeveer 1 minuut. Hierna zag ik dat de chauffeur uitstapte en 2 mannen aansprak. Ik hoorde dat de man zei ‘jullie kunnen mee via de meter’. Ik hoorde de mannen zeggen ‘40 euro’s’. Ik hoorde de taxichauffeur zeggen ‘zij waren eerder’. Ik zag dat de mannen en de chauffeur instapten en ik zag dat de taxichauffeur wegreed. Hierdoor kon ik niet instappen in de taxi en werd ik niet geholpen door deze taxichauffeur.”
3 Het college van b en w heeft op grond van het proces-verbaal van bevindingen het intrekkingsbesluit genomen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat [naam] op 5 mei 2024 een aan de KTB-vergunning verbonden voorschrift heeft overtreden, te weten dat hij een korte rit heeft geweigerd. Dat is volgens artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda (Nadere regels) voor houders van het Keurmerk niet toegestaan. Het is volgens het college van b en w de derde overtreding door [naam] van een aan de KTB-vergunning verbonden voorschrift. De eerste overtreding was op 5 november 2022. Daarvoor is een waarschuwing gegeven. De tweede op 13 januari 2023. Daarvoor is de KTB-vergunning vier weken geschorst. In deze beide gevallen was [naam] , naar het college van b en w uit daarvan opgemaakte processen-verbaal heeft afgeleid, als taxichauffeur op een taxistandplaats niet representatief gekleed, wat hij volgens artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Nadere regels, wel had moeten zijn. Het college van b en w heeft in overeenstemming met zijn handhavingsbeleid, als vermeld in regel 5 van Bijlage 11: Overtredingen die samenhangen met de Taxiverordening Breda bij het Besluit van het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Breda houdende regels omtrent de Handhavingsmatrix Breda 2020 (handhavingsmatrix), voor de derde overtreding (weigeren korte rit) de KTB-vergunning ingetrokken.
4 [naam] betwist dat zijn vergunning mocht worden ingetrokken. Hij betoogt dat de toezichthouders op 5 mei 2024 de omstandigheden verkeerd hebben geïnterpreteerd en dat,
als dat niet zo is, het gemeentelijk beleid zo ondeugdelijk is, dat dit (deels) moet worden vernietigd en niet kan worden gehandhaafd met een waarschuwing, schorsing of intrekking van de KTB-vergunning.
als dat niet zo is, het gemeentelijk beleid zo ondeugdelijk is, dat dit (deels) moet worden vernietigd en niet kan worden gehandhaafd met een waarschuwing, schorsing of intrekking van de KTB-vergunning.
Beoordeling
5.1
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
5.2
De Taxiverordening Breda en de Nadere regels, vinden hun wettelijke grondslag in de artikelen 82, 82a en 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Die wetsartikelen bieden het college van b en w de ruimte om regels te stellen die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. Dat heeft het college van b en w met de in dit geding van toepassing zijnde gemeentelijke regelgeving gedaan.
5.3
Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Overtreding van 5 mei 2024
6.1
[naam] heeft aangevoerd dat hij op de in geding zijnde datum en tijd geen rit heeft geweigerd maar de rit heeft aangenomen die het eerst bij hem is aangevraagd. Hij was benaderd door twee mannen die hun brood opaten voordat ze werden vervoerd omdat in de taxi niet mocht worden gegeten. Hij heeft dus juist gedaan wat van hem wordt verwacht. De aangenomen rit was, zoals [naam] ter zitting nader heeft toegelicht, van de [adres 1] naar het [locatie 2] en ongeveer even lang en even duur (€ 27) als de niet aangenomen rit van de toezichthouder van de [adres 1] naar het [locatie 1] (€ 22 - € 23). Dat ondersteunt volgens [naam] zijn standpunt dat het weigeren van laatstgenoemde rit niet was omdat het een korte rit zou zijn. Verweerder stelt hiertegenover dat uit het proces-verbaal niet blijkt dat de mannen die hij heeft vervoerd [naam] eerder om een rit hebben gevraagd dan de toezichthouder.
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter bestaat op grond van hetgeen [naam] heeft aangevoerd onvoldoende grond voor zodanige twijfel dat verweerder niet van het proces-verbaal mocht uitgaan. De toezichthouder heeft mogen volstaan met het weergeven van zijn bevindingen, zoals hij heeft gedaan. Daaruit blijkt dat [naam] zijn telefoon pakte en hier ongeveer een minuut op keek. Hierna is [naam] uitgestapt en heeft hij tegen de mannen gezegd: “Jullie kunnen mee met de meter.”, waarna de mannen zeiden: “40 euro’s”. Hieruit blijkt niet dat de twee mannen eerder waren dan de toezichthouder en evenmin zij een rit wensten die niet of nauwelijks minder kort was dan die waar de toezichthouder om had gevraagd. Ter zitting is [naam] de gelegenheid geboden om de gegevens te laten zien van de door hem bedoelde aangenomen rit. Hij verklaarde daartoe niet in staat te zijn en heeft ook geen ander bewijsmateriaal aangevoerd dat zijn standpunt ondersteunt. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het voorgaande voldoende voor de conclusie dat [naam] een korte rit heeft geweigerd als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels.
6.2
Dat in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels noch ergens anders is vermeld wat precies onder een “korte rit” wordt verstaan, maakt niet, zoals [naam] betoogt, dat deze bepaling dermate onduidelijk is dat deze niet rechtsgeldig is of rechtsgeldig kan worden gehandhaafd. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat taxichauffeurs behoudens een aantal specifiek genoemde uitzonderingsgevallen in het geheel geen ritten mogen weigeren en het daarom wellicht beter was geweest als in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels het woord “korte” zou zijn weggelaten. De voorzieningenrechter acht het echter niet aannemelijk dat bij [naam] onzekerheid bestond over de vraag of de lengte van de door de toezichthouder gevraagde rit hem toestond om die al dan niet te weigeren. Het is een feit van algemene bekendheid dat het weigeren van korte ritten in de taximarkt een groot probleem is, omdat met lange ritten meer wordt verdiend. Daar komt bij dat de geweigerde rit, gelet op de prijs volgens [naam] (€ 22 à € 23) aanmerkelijk korter was dan de niet geweigerde rit volgens het proces-verbaal van bevindingen (€ 40). Daargelaten de vraag hoe in de Nadere regels precies had kunnen worden aangegeven wat de grens is tussen een korte en lange rit, kon de geweigerde rit naar het oordeel van de voorzieningenrechter als korte rit in de zin van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h van de Nadere regels, worden aangemerkt. Het betoog dat die bepaling wegens strijd met het lex certa beginsel [naam] niet kan worden tegengeworpen, slaagt daarom niet.
Maatregel
7.1
Uit 6.1 en 6.2 volgt dat het college van b en w op grond van artikel 2.8, derde lid, onder c, van de Taxiverordening Breda, in beginsel bevoegd was om wegens overtreding van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels, de KTB-vergunning van [naam] te schorsen of in te trekken. In de handhavingsmatrix is vastgelegd op welke wijze het college van b en w van die bevoegdheid gebruik maakt. Bij een eerste constatering van een overtreding volgt een bestuurlijke waarschuwing, bij een tweede constatering binnen twee jaar na de bestuurlijke waarschuwing een schorsing van de KTB-vergunning voor vier weken en bij een derde constatering binnen twee jaar na de vorige constatering, de intrekking van de KTB-vergunning.
7.2
[naam] stelt dat de in geding zijnde overtreding (weigeren korte rit) niet kan gelden als de derde overtreding in het kader van de handhavingsmatrix omdat de twee eerdere overtredingen waarvan het college van b en w bij het intrekkingsbesluit is uitgegaan niet mogen meetellen als eerdere overtredingen. Het gaat hier volgens het college van b en w om overtredingen van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Nadere regels, waarin staat dat een houder van een Keurmerk zorg draagt voor schone en representatieve kleding en een verzorgd uiterlijk. Die bepaling is volgens [naam] onvoldoende duidelijk zodat overtreding daarvan hem niet kan worden tegengeworpen als eerste en tweede overtreding in de zin van de handhavingsmatrix. De intrekking van zijn KTB-vergunning is daarom volgens hem niet evenredig.
Overtredingen van 5 november 2022 en 13 januari 2023
8.1
Op de zitting is aan de orde gekomen dat uit de Nadere regels niet blijkt wat precies onder representatieve kleding wordt verstaan, terwijl in andere gemeenten zoals Utrecht hierop in de kwaliteitsregels taxichauffeurs wél een toelichting wordt gegeven. Niet in geschil is dat [naam] beide keren dat hij volgens het college van b en w niet representatief was gekleed, een joggingbroek, een hoodie en sneakers droeg.
De voorzieningrechter betrekt bij zijn oordeel of [naam] wist of behoorde te weten dat hij niet representatief was gekleed dat het hier gaat om regels waaraan moet worden voldaan in het kader van het verkrijgen en behouden van een kwaliteitskenmerk voor taxichauffeurs. Dit impliceert dat aan hogere dan gemiddelde normen dient te worden voldaan. Joggingbroek, hoodie en sneakers vallen bovendien in het algemeen te beschouwen als vrijetijdskleding en niet als passende beroepskleding voor taxichauffeurs, waaraan niet afdoet dat het mogelijk dure en mooie merkkleding was, zoals [naam] heeft gesteld.
Op de zitting heeft [naam] betoogd dat hij een eenmanszaak is en een app heeft waarop hij het kon zien dat er een treinstoring was, met veel potentiële klanten als gevolg. Hij ging toen meteen naar het station zonder de tijd te nemen om zich eerst om te kleden. Hieruit blijkt niet dat hij niet wist dat de door hem gedragen kleding niet aan de regel voldeed, maar veeleer dat hij om hem moverende redenen er desalniettemin soms voor koos om in die kleding aan het werk te gaan.
Op de zitting heeft [naam] betoogd dat hij een eenmanszaak is en een app heeft waarop hij het kon zien dat er een treinstoring was, met veel potentiële klanten als gevolg. Hij ging toen meteen naar het station zonder de tijd te nemen om zich eerst om te kleden. Hieruit blijkt niet dat hij niet wist dat de door hem gedragen kleding niet aan de regel voldeed, maar veeleer dat hij om hem moverende redenen er desalniettemin soms voor koos om in die kleding aan het werk te gaan.
8.2
Voor zover [naam] op 5 november 2022 niet wist dat hij toen niet representatief was gekleed, wist hij dat wel nadat hij daarover is geïnformeerd in de waarschuwing die hij op 22 november 2022 van het college van b en w heeft ontvangen. Daarin is vermeld dat hij op 5 november 2022 niet heeft voldaan aan de aan zijn KTB-vergunning verbonden voorwaarde dat hij representatief gekleed moet zijn en dat het college van b en w bevoegd is zijn vergunning voor een dergelijke overtreding te schorsen of in te trekken. Desondanks heeft [naam] op 13 januari 2023, gekleed in joggingbroek, hoodie, sneakers en een bodywarmer, dezelfde overtreding nogmaals begaan.
Evenredigheid maatregel
9 Het college van b en w heeft in het intrekkingsbesluit een afweging gemaakt tussen de belangen van de integriteit en gelijkheid van de taxidienstverlening in Breda en die van [naam] . Die belangenafweging geeft het college van b en w geen aanleiding om de KTB-vergunning niet in te trekken. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt. De maatregel van intrekking is geschikt voor de handhaving van de aan de orde zijnde Nadere regels en kan na de eerdere waarschuwing en schorsing ook als noodzakelijk wordt aangemerkt. De voorzieningenrechter acht het intrekken van de KTB-vergunning ook niet onevenwichtig. Zoals al onder 1.2 is overwogen, heeft deze intrekking ernstige financiële gevolgen gehad voor [naam] . Hier staat echter tegenover dat [naam] het zelf in de hand had om de aan zijn KTB-vergunning verbonden voorwaarden na te leven. De in geding zijnde voorwaarden waren voldoende duidelijk en dat hij deze niet heeft nageleefd, komt voor zijn risico. Dit geldt gelet op overweging 8 ook voor de twee eerdere overtredingen (het niet dragen van representatieve kleding), die eerder vast zijn komen te staan. Het weigeren van een korte rit is voorts een veel voorkomend en als ernstig beschouwd probleem op de taximarkt dat het college van b en w met de overtreden bepaling in de Nadere regels probeert terug te dringen. De voorzieningenrechter overweegt verder dat [naam] een half jaar na het intrekkingsbesluit een nieuwe KTB-vergunning kan aanvragen zodat de intrekking slechts op een beperkte periode ziet, ook wanneer in acht wordt genomen dat de procedure voor een nieuwe vergunning enige tijd in beslag zal nemen. De voorzieningenrechter acht op basis van de voorgaande overwegingen de intrekking van de KTB-vergunning niet onevenredig.
Conclusie
10.1
De voorzieningenrechter is op grond van al het vorenstaande van oordeel dat er geen grond bestaat om het verzoek tot het treffen van de voorlopige voorziening tot schorsing van het intrekkingsbesluit toe te wijzen. Naar verwachting zal de met dat besluit opgelegde maatregel bij de te nemen beslissing op bezwaar in stand kunnen blijven, voor zover nodig met een gewijzigde motivering. Het verzoek wordt afgewezen.
10.2
Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
10.3
Het college van b en w hoeft geen proceskosten te betalen.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2024.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bijlage
Wet personenvervoer 2000
Artikel 79
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over:
[..]
e. de eisen en verplichtingen te stellen aan vervoerders die taxivervoer verrichten en aan bestuurders van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht;
[..]
Artikel 82
1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer.
2 De in het eerste lid bedoelde regels strekken tot aanvulling van de bij of krachtens deze wet vastgestelde bepalingen en hebben geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
Artikel 82a
1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld over:
a. de herkenbaarheid van een auto waarmee taxivervoer op de gemeentelijke openbare weg wordt aangeboden;
b. de eisen en verplichtingen te stellen aan bestuurders van een in onderdeel a bedoelde auto;
[..]
3 De in het eerste lid bedoelde regels kunnen betrekking hebben op een verplichting voor de in dat lid bedoelde bestuurders om vanaf een of meer daartoe bij gemeentelijke verordening aangewezen locaties, consumenten op hun verzoek te vervoeren.
[..]
Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Breda houdende regels omtrent taxi’s Taxiverordening Breda
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[..]
- KTB-vergunning: Kwaliteitstaxi Breda vergunning, vergunning die door burgemeester en wethouders kan worden afgegeven voor het aanbieden van taxivervoer voor de opstapmarkt in de gemeente Breda;
[..]
- Opstapmarkt: het aanbieden van taxivervoer vanaf daarvoor aangewezen taxistandplaatsen en via het aanhouden van een taxi door personen op de openbare weg waarbij de taxi niet per telefoon of ander communicatiemiddel is besteld;
[..]
Artikel 2.1 KTB-vergunning
1. Het is verboden om op het grondgebied van de gemeente Breda op de gemeentelijke openbare weg taxivervoer voor de opstapmarkt aan te bieden zonder geldige KTB-vergunning van burgemeester en wethouders of in afwijking daarvan.
[..]
Artikel 2.8
[..]
3. Burgemeester en wethouders kunnen een KTB-vergunning schorsen of intrekken indien: [..]
c. vergunninghouder taxivervoer verricht in strijd met de voorschriften en/of beperkingen die aan de KTB-vergunning zijn verbonden dan wel krachtens deze verordening gestelde nadere regels;
[..]
Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda
Artikel 8
2. De houder van een Keurmerk:
[..]
c. draagt zorg voor schone en representatieve kleding en een verzorgd uiterlijk;
[..]
h. weigert geen korte ritten;
[..]
Besluit van het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Breda houdende regels omtrent de Handhavingsmatrix Breda 2020
[..]
Bijlage 11: Overtredingen die samenhangen met de Taxiverordening Breda
Regel
Wetsartikel / overtreding
Maatregel
5
Artikel 2.8, lid 3, sub c. Taxiverordening Breda
Niet handelen conform voorschriften/beperkingen die aan de KTB-vergunning dan wel de nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda zijn verbonden.
1ste constatering
Bestuurlijke waarschuwing
2de constatering binnen 2 jaar na bestuurlijke waarschuwing
Schorsen van de KTB-vergunning voor 4 weken
3de constatering binnen 2 jaar na vorige constatering
Intrekken van de KTB-vergunning