ECLI:NL:CBB:2024:383

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/1012

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2024 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats 1] ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 juli 2021 met kenmerk 20/436, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigden: mr. A.R. Aladin (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland), mr. A.F.D. Weken en mr. E.M. Scheffer (beiden Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, NVWA)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 29 juli 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:7366) (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De zitting was op 1 mei 2024. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 21/983, 21/1011 en 21/1036. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen. Verder was aanwezig [naam 2] (toezichthouder NVWA).

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 11 september 2018 hebben toezichthouders van de NVWA (onder wie [naam 2] ) een controle uitgevoerd op de afvoer van drie vrachten mest afkomstig van [naam 1] , uitgevoerd door intermediair [naam 3] B.V, bestemd voor export naar [plaats 2] in België. Van de controle hebben de toezichthouders op 27 november 2018 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin hebben zij vermeld dat zij hebben geconstateerd dat op de handelsdocumenten in het vakje I.20 onjuiste gewichten stonden vermeld. De vermelde hoeveelheden vaste mest kwamen bij twee van de drie gecontroleerde vrachten niet overeen met de hoeveelheden vaste mest op de weegbonnen op het moment van aflevering van de vrachten in België. Op het handelsdocument van de eerste vracht was een hoeveelheid te vervoeren mest vermeld van 36.000 kg, terwijl op de weegbon bij het lossen in België een nettogewicht van 23.920 kg was vermeld. Op het handelsdocument van de derde vracht was eveneens een hoeveelheid te vervoeren mest vermeld van 36.000 kg, terwijl op de weegbon bij het lossen in België een nettogewicht van 18.020 kg was vermeld.

1.3

Bij besluit van 15 maart 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 17, eerste lid en onder b, en bijlage VIII, hoofdstuk III, punt 6 van Verordening (EU) Nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening 1069/2009) en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn (Verordening 142/2011) en artikel 21, derde lid, van Verordening 1069/2009 in samenhang bezien met de artikelen 3.3, eerste lid en onder b, van de Regeling dierlijke producten en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren. Volgens de minister heeft [naam 1] er als exploitant van dierlijke bijproducten niet op toegezien dat deze producten tijdens het vervoer vergezeld gingen van handelsdocumenten waarop de juiste vereiste informatie was opgenomen. Het gewicht aan mest dat in het vakje I.20 op twee handelsdocumenten was vermeld, kwam niet overeen met de op de weegbonnen vermelde nettogewichten.

1.4

Bij besluit van 12 december 2019 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, de hoogte van de boete gematigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] moet worden gelezen en voor verweerder de minister:

“3. Eiseres voert aan dat het exacte gewicht van de vrachten op de plaats van bestemming in België is bepaald en dat het dus onmogelijk was om het exacte gewicht op het handelsdocument te zetten. Daarnaast moet het handelsdocument wel volledig worden ingevuld en moet het gewicht dus wel worden ingevuld. Het is voor eiseres niet mogelijk om het correcte gewicht in te vullen en eiseres kan dan ook onmogelijk een boete daarvoor worden opgelegd. Er is altijd sprake van het feit dat de opgegeven hoeveelheid op het handelsdocument afwijkt van de werkelijke hoeveelheid aangezien het gewicht pas op de plaats van bestemming wordt bepaald. Dat er door de transporteur abusievelijk verkeerde hoeveelheden zijn ingevuld kan niet leiden tot een boete. Daarnaast voert eiseres aan dat enkel sprake is van een administratieve omissie die geen gevolgen heeft gehad voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu. Om die reden had verweerder de boete moeten matigen, aldus eiseres.

3.1.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de constateringen in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk omschreven en de rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan de juistheid ervan. Uit het rapport volgt dat op de handelsdocumenten voor de eerste en derde vracht een onjuist gewicht stond vermeld. Eiseres heeft die constatering op zichzelf ook niet betwist.

3.2.

Uit artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, en bijlage VIII, hoofdstuk III, van Verordening 142/2011, gelezen in samenhang met artikel 21, derde lid, van Verordening 1069/2009 volgt dat het vervoer van mest vergezeld moet gaan van een handelsdocument waarop onder meer de hoeveelheid mest is vermeld. Nu door de toezichthouders is geconstateerd dat bij twee vrachten niet de juiste hoeveelheid op het handelsdocument is vermeld, is sprake van een overtreding van deze voorschriften. Anders dan eiseres lijkt te stellen richten deze voorschriften zich niet alleen tot de vervoerder van de mest maar ook tot de leverancier. Artikel 17, eerste lid van Verordening 142/2011 legt de verplichting op aan exploitanten. In artikel 3, van Verordening 1069/2009 is een definitie gegeven van exploitanten: de natuurlijke of rechtspersonen die de feitelijke controle hebben over een dierlijke bijproduct of een afgeleid product, waaronder vervoerders, handelaren en gebruikers. Ook eiseres valt onder deze definitie; de mest bevond zich op haar bedrijf, zij had daar de feitelijke controle over en zij heeft een transporteur ingeschakeld voor het vervoer van de mest afkomstig van haar bedrijf. De hier overtreden voorschriften zien op de bescherming van de volks- en diergezondheid en zijn erop gericht om ten behoeve van de bestrijding van zoönosen (bijvoorbeeld BSE) zicht te houden op de meststromen. Om de meststromen in de gehele keten van product tot eindgebruiker te kunnen volgen is een transparante, tijdige en correcte administratie van elke vervoersbeweging van mest van groot belang. Zoals volgt uit overweging 22 van de preambule van Verordening 142/2011 moet die traceerbaarheid niet alleen worden gewaarborgd door exploitanten die de mest vervoeren maar ook door exploitanten die de mest produceren en verzamelen. Dat betekent dat ook eiseres als leverancier verantwoordelijk is voor een juiste administratie om de mest afkomstig van haar bedrijf te kunnen traceren.

3.3.

Het voorgaande betekent dat eiseres, als onderdeel van de keten, dus zelf ook een verantwoordelijkheid heeft bij het invullen van documenten voor het vervoer van haar mest. Zij kan daarbij niet louter naar de vervoerder verwijzen. Daar komt bij dat in dit geval ook niet kan worden volgehouden dat alleen de vervoerder kennis zou kunnen hebben van de hoeveelheid te vervoeren mest en eiseres als leverancier niet. De op 11 september 2018 af te voeren mest was vooraf bemonsterd en eiseres was bekend met de hoeveelheid mest die zij die dag wilde laten vervoeren door [naam 3] B.V. Daar komt bij dat uit de afgelegde verklaringen volgt dat door een medewerker van eiseres zelf de mest in de wagen van [naam 3] B.V. is geladen. Bij de derde vracht hebben de toezichthouders dit zelf ook gezien bij eiseres. Ook hebben de toezichthouders gezien dat na het laden van de derde vracht nog een grote hoeveelheid mest op het terrein van eiseres aanwezig was. Eiseres had dus redelijkerwijs kunnen en moeten weten hoeveel mest er in de drie vrachten ongeveer vervoerd werd. Zoals verweerder ook heeft aangegeven wordt eiseres niet verweten dat zij niet het exacte gewicht van de te vervoeren mest heeft opgegeven; een schatting is voldoende. In dit geval is echter sprake van zodanige afwijkingen dat dit verschil ook zonder meetapparatuur zichtbaar had moeten zijn. Zo bleek de derde vracht slechts voor ongeveer de helft gevuld te zijn. Bovendien heeft een medewerker van eiseres zelf die vracht gevuld en is hij al na een paar loaderscheppen gestopt met het vullen van de wagen.

3.4.

Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat eiseres die ook volledig verweten kan worden. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.

3.5.

De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - de bescherming van de volks- en diergezondheid - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Eiseres heeft gesteld dat enkel sprake is van een administratieve fout die geen gevolgen heeft gehad voor de volksgezondheid, diergezondheid of het milieu, maar dit volgt de rechtbank niet. Doordat er aanzienlijk minder mest is vervoerd dan in de handelsdocumenten is aangegeven is een grote hoeveelheid mest buiten beeld van verweerder en de registratiesystemen gebleven. Die handelwijze maakt dat een deel van de mest van eiseres niet traceerbaar is en dit vormt wel degelijk een risico voor de dier- en volksgezondheid. Dat achteraf na het lossen in België het exacte gewicht van de vervoerde mest wel bekend was kan hier ook niet aan afdoen, nu uit de voorschriften volgt dat de administratie voorafgaand of tijdens het vervoer op orde moet zijn; dit kan niet achteraf worden hersteld. Het gaat immers om de traceerbaarheid en controleerbaarheid van de mestleveringen. Verweerder heeft dus terecht geen reden voor matiging gezien.

4. De rechtbank concludeert dat verweerder dus terecht de boete heeft opgelegd.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Is sprake van een overtreding?

3.1

[naam 1] stelt zich primair op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. De exacte gewichten van een vracht mest worden, aldus [naam 1] , bij aflevering bij de afnemer – in dit geval [plaats 2] in België – bepaald en pas dan kan het handelsdocument op juiste wijze worden ingevuld. Bij vertrek kan volgens [naam 1] nog geen juist gewicht van een vracht mest op het handelsdocument worden ingevuld en kan worden volstaan met een schatting ervan.

3.2

Het College onderschrijft het in de rechtsoverwegingen 3.2-3.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne.

Het College voegt daaraan toe dat uit het samenstel van de bepalingen uit de Verordeningen 142/2011 en 1069/2009 die de rechtbank heeft aangehaald volgt dat de hoeveelheid mest reeds bij de aanvang van het vervoer (bij het laden) op het handelsdocument moet worden ingevuld bij onderdeel I.20. Het gaat immers om handelsdocumenten waarvan dierlijke bijproducten
tijdens het vervoervergezeld moeten gaan. Het Vervoersbewijs dierlijke meststoffen, waarvan het handelsdocument deel uitmaakt, is een aan een vracht dierlijke meststoffen gekoppeld transportdocument dat het transport vergezelt vanaf het moment van laden tot het moment van lossen.

3.3

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Is [naam 1] als overtreder aan te merken?

4.1

[naam 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verantwoordelijkheid voor het invullen van het juiste gewicht van een vracht mest bij de vervoerder ervan ligt en niet bij haar als leverancier. Het is volgens haar de vervoerder die het juiste gewicht moet invullen op het handelsdocument.

4.2.1

Het College begrijpt het betoog van [naam 1] aldus dat zij zich op het standpunt stelt dat zij als leverancier niet als overtreder is aan te merken.

4.2.2

Het College onderschrijft het in de rechtsoverwegingen 3.2-3.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat [naam 1] als leverancier (ook) als overtreder is aan te merken en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne.

Het College voegt daaraan toe dat het originele exemplaar van het handelsdocument op basis van artikel 17, eerste lid en onder b, en bijlage VIII, hoofdstuk III, punt 6 en onder f, van Verordening 142/2011 feitelijk correct en naar waarheid moet worden ingevuld en ondertekend door de verantwoordelijke persoon/verzender. [naam 1] is als leverancier aan te merken als exploitant en daarmee als verantwoordelijke persoon/verzender.

4.3

Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Valt [naam 1] een verwijt te maken van het begaan van de overtreding?

5.1

[naam 1] voert verder aan dat zij niet op de hoogte was van het precieze gewicht van de vracht mest. Dat de mest was bemonsterd en [naam 1] getuige was van het laden ervan, brengt niet met zich dat het gewicht ervan bij haar bekend was.

5.2 .1

Het College begrijpt het betoog van [naam 1] aldus dat zij stelt dat de overtreding haar niet valt te verwijten.

5.2.2

In artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de bevoegdheid om een boete op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen.

5.2.3

Met de rechtbank concludeert het College dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen verwijt treft. [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen. Het College onderschrijft het in de rechtsoverwegingen 3.3 en 3.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank hierover en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne.

5.3

Deze hogerberoepsgrond slaagt evenmin.

Is er aanleiding het boetebedrag te matigen?

6.1

[naam 1] stelt zich ten slotte op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte het boetebedrag niet heeft gematigd. Achteraf is het juiste gewicht van de vrachten mest ingevuld, zodat geen enkele schade of administratieve onvolkomenheid is veroorzaakt. De boete is daarom volgens [naam 1] niet evenredig.

6.2.1

Het College overweegt als volgt.

6.2.2

Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) wordt een boete gehalveerd indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu gering zijn of ontbreken. Zoals volgt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving (Staatsblad 2012, 603, pagina’s 11 en 12) is bij de indeling van overtredingen in boetecategorieën al rekening gehouden met de ernst van de gevolgen van een overtreding en biedt artikel 2.3 de mogelijkheid om de feitelijke gevolgen of risico’s van een overtreding in het concrete geval in het boetebedrag tot uiting te laten komen.

6.2.3

Uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb volgt daarnaast dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zoals hier aan de orde, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

6.2.4

Met de rechtbank concludeert het College dat geen aanleiding bestaat het boetebedrag te matigen. De geconstateerde overtreding heeft geen geringe risico’s voor de dier- en volksgezondheid of het milieu en [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 3.5 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank hierover en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne.

6.3

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Redelijke termijn (artikel 6 EVRM)

7.1

Op de zitting heeft [naam 1] verzocht om aanvullende compensatie voor immateriële schade wegens een verdere overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. [naam 1] heeft het eerdere oordeel van de rechtbank hierover niet bestreden.

7.2

Het College vat het verzoek van [naam 1] , gelet op wat hij hiervoor onder 3 tot en met 6 heeft overwogen, op als een verzoek tot compensatie in de vorm van een verdere matiging van de opgelegde boete. Het College heeft de Staat in verband met het verzoek aangemerkt als partij.

7.3

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.4

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 15 februari 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met één jaar en bijna vier maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. De rechtbank heeft de boete met 5% gematigd tot een bedrag van € 2.375,-. Het College ziet aanleiding de boete verder te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.125,-.

Slotsom

8 Het College zal de aangevallen uitspraak in verband met de verdere overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 2.125,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen.

Proceskosten

9.1

Het College zal, omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase, uitsluitend de Staat veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met het verzoek om aanvullende compensatie voor immateriële schade wegens een verdere overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt dit bedrag op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50 (1 punt voor het ter zitting indienen van het verzoek om compensatie voor immateriële schade met een waarde per punt van € 875,00 en een wegingsfactor 0,5).

9.2

De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Griffierecht

10 Omdat de minister geen verwijt treft van de gedeeltelijke vernietiging van de aangevallen uitspraak, ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb te bepalen dat het in hoger beroep door [naam 1] betaalde griffierecht door de griffier aan haar wordt terugbetaald.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 2.125,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- veroordeelt de Staat in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 437,50;

- bepaalt dat de griffier van het College aan [naam 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.J.A.M. van Brussel en
mr. W.A.J. van Lierop, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2024.

w.g. J.L. Verbeek w.g. W.I.K. Baart