ECLI:NL:CBB:2024:118

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/100

uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[Stichting] , te [plaats 1]

(gemachtigde: mr. J.L. Baar)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)

Procesverloop

Met het besluit van 5 januari 2024 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan de Stichting een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).

De Stichting heeft tegen de last onder bestuursdwang bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting en de minister hebben over en weer nadere stukken ingediend.

De zitting was op 15 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , namens de Stichting, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens de minister hebben deelgenomen zijn gemachtigde, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

Samenvatting

1. Toezichthouders van de NVWA hebben op 5 januari 2024 vastgesteld dat de schapen van de Stichting niet de beschikking hadden over beschutting tegen regen, wind en kou, wat volgens de minister een overtreding is van artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren. Verder hadden de schapen onvoldoende voer ter beschikking, wat een overtreding is van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd. Ter beëindiging en ter voorkoming van herhaling van deze overtredingen heeft de minister de Stichting op 5 januari 2024 een last onder bestuursdwang opgelegd.
De Stichting is het niet eens met de last onder bestuursdwang omdat volgens haar geen sprake is van een overtreding; haar heideschapen hadden voldoende beschutting en ook was voldoende voer (gras) voorhanden. Ter betwisting van de constateringen van de toezichthouders heeft de stichting twee verklaringen van dierenartsen overgelegd.
De minister heeft na 5 januari 2024 opnieuw overtredingen vastgesteld en op 8, 18 en 19 januari 2024 ter uitvoering van de last een aantal schapen bij de Stichting weggehaald. De schapen zijn bij een opvanglocatie ondergebracht. De Stichting heeft de voorzieningenrechter gevraagd de last onder bestuursdwang te schorsen. Daarmee wil de Stichting de schapen terugkrijgen en voorkomen dat de kosten voor opvang van de schapen verder oplopen en dat de minister de schapen verkoopt.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister in bezwaar nog nader onderzoek moet doen naar de door de Stichting ingediende verklaringen van de dierenartsen. Daarbij moet hij zo nodig ook zijn deskundigen raadplegen. De voorzieningenrechter kan niet vooruitlopen op de uitkomsten van dit onderzoek. Om te voorkomen dat in de tussentijd onomkeerbare maatregelen plaatsvinden, bepaalt de voorzieningenrechter dat de minister de schapen niet mag verkopen zolang de minister niet op het bezwaar heeft beslist. De schapen hoeven tijdens de bezwaarprocedure niet terug naar de Stichting.

Inleiding en achtergrond

2 Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.

3 De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

3.1

Op 5 januari 2024 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) controles uitgevoerd naar de gezondheid en het welzijn van de door de Stichting gehouden dieren. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 18 januari 2024 (rapport van bevindingen). Dit rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:

“Controle 5 januari 2024

(…)

Wij zagen dat in een perceel naar schatting tussen de 28 a 31 volwassen schapen,

3 lammeren ouder dan 3 maanden en 9 pasgeboren lammeren, jonger dan 5 dagen oud, werden gehuisvest. (…)

Wij zagen dat de schapen en lammeren geen beschutting hadden tegen slechte

weerinvloeden. Het regende en het waaide hard tijdens de controle. Het voelde erg koud aan tijdens de controle. Wij zagen dat de ondergrond doorweekt was door de regen. Ook op de hoger gelegen gedeelten van het perceel was de ondergrond erg nat. Wij hoorden soppende geluiden toen wij door het perceel liepen. Wij zagen diverse plassen water in het perceel. Wij dat pasgeboren lammeren tegen elkaar aan lagen op de natte ondergrond. Wij zagen dat deze

lammeren rilden van de kou. Wij zagen tevens pasgeboren lammeren met gebogen ruggen stonden en rilden van de kou. Wij zagen dat de lammeren doorweekt waren van de regen en de natte ondergrond. Wij zagen een aantal lammeren met een nog niet opgedroogde navelstreng. Wij zagen nageboortes liggen in het perceel. Wij weten gelet op het voorgaande dat de lammeren nog maar hooguit een dag tot enkele dagen oud waren. Wij zagen dat er nog diverse hoogdrachtige schapen liepen die hoogstwaarschijnlijk op zeer korte termijn moesten lammeren. Wij zagen dit aan de uiterlijke kenmerken van een aantal van de aanwezige schapen. Wij weten dat het aflammeren in deze weersomstandigheden en het ontbreken van juiste huisvesting zeer nadelig kan zijn voor de gezondheid en het welzijn van de lammeren en schapen. [naam 2] bevestigde voorgaande.

(…)

Wij, toezichthouders [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] , zagen dat het gras op het perceel tot de grond toe afgevreten was. Wij zagen dat de schapen niet bijgevoerd werden. Wij hebben geen tekenen gezien die er op duiden dat er bijvoorbeeld hooi/kuilgras of brokken worden bijgevoerd. Wij zagen dat het grootste gedeelte van deze ooien ogenschijnlijk in een matige tot slechte voedingstoestand verkeerden. Echter konden wij ter plekke geen body conditie score uitvoeren. Wij weten dat er in de winterperiode in het gras zeer weinig voedingswaarde aanwezig is. Wij weten dat hoogdrachtige ooien en ooien met zogende lammeren veel

energierijke voeding nodig hebben om zelf in een goede voedingstoestand te blijven en om voldoende melk aan te maken voor de zogende lammeren. Wij zagen dat de schapen/ooien en lammeren niet over voldoende gezond voer konden beschikken. [naam 2] bevestigde voorgaande. (…)

Controle 9 januari 2024 bij opslaghouder:

(…) [naam 2] heeft samen met de dierenarts van de opslaghouder een body conditie (BCS) score uitgevoerd. De BCS heeft een schaal van 1 tot en met 5. Gewenst is een BCS van 3. (…) Nadat bij alle 28 schapen/ooien een BCS uitgevoerd was werd duidelijk dat die

onvoldoende was. Bij 6 schapen/ooien was de BSC 1, bij 9 schapen/ooien 1.25, bij

11 schapen/ooien 1.5, bij 1 schaap/ooi 1.75 en bij 1 schaap/ooi 2.”

3.2

De veterinaire verklaring van 18 januari 2024, die als bijlage bij het rapport van bevindingen is gevoegd, vermeldt voor zover hier van belang het volgende:

“Mijn collega’s en ik, [naam 2] , zagen dat een aantal van de 9 kleine lammeren her en der met een opgebogen krom ruggetje liepen en dat enkele lammetjes ook stonden en lagen te bibberen/rillen. Dit en het feit dat alle lammetjes een zeer matig gevuld buikje toonden duidde erop dat de ooien maar weinig melk produceerden en dat de lammetjes het koud hadden. Daarnaast zagen we ook dat de kleine lammeren maar vooral ook de 3 halfwas lammeren bij diverse ooien probeerden melk te stelen. Dit doen lammeren niet vanuit weelde maar omdat ze te weinig voeding krijgen. (…).

[naam 1] heeft zelf aangegeven dat hij zijn dieren hield en houdt volgens zijn eigen inzichten en filosofie. Het is mij in de tijd dat ik sinds eind 2019 bij inspecties bij dieren van [naam 1] betrokken ben, duidelijk geworden dat die manier van dieren houden en behandelen niet gebaseerd is op algemeen gangbare kennis en inzichten zoals die in de houderij van met

name schapen aanwezig is. [naam 1] berokkent door dat gebrek aan kennis en inzicht zijn dieren ernstige tekorten doordat hij bijvoorbeeld zijn dieren in herfst- en winterperiodes en perioden van voedselschaarste niet structureel bijvoert maar laat verschralen. Het zogenaamde verschralen is niets anders dan de dieren ernstige voedseltekorten laten ondergaan met als gevolg sterk vermageren en in een aantal gevallen zelfs verhongeren met de dood tot gevolg.”

3.3

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister aan de Stichting ter beëindiging van een overtreding en ter voorkoming van herhaling een last onder bestuursdwang opgelegd. Aan de last, die is opgelegd vanwege overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd, is een geldigheidsduur van drie maanden verbonden. In de last is het volgende vermeld:

“Overtreding 1: u heeft 29 volwassen schapen en 14 lammeren die u aan de [adres] te [plaats 2] niet in een gebouw houdt, geen bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden en daarmee samenhangende gezondheidsrisico’s. Dit is een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren.

Herstelmaatregel

U kunt deze overtreding beëindigen door deze 29 schapen en 14 lammeren voldoende bescherming te bieden tegen gezondheidsrisico’s en slechte weeromstandigheden. Dit kunt u bijvoorbeeld doen door de schapen en lammeren te houden op land waar zij continu de beschikking hebben over een droog stuk land en daarbij beschutting bieden tegen neerslag, wind en kou.

Begunstigingstermijn

U moet deze overtreding uiterlijk voor 8 januari 2024, 9.00 beëindigen.

(…)

Last ter voorkoming van herhaling

Overtreding 2: u heeft de 29 volwassen schapen en 14 lammeren aan de [adres] een ontoereikende hoeveelheid voer toegediend. Dit is een van artikel 1.7, eerste lid, onder e, van het Besluit houders van dieren.

Herstelmaatregel

U kunt deze overtreding beëindigen door deze schapen en lammeren toereikende hoeveel voer toe te dienen. Daarvoor kunt u de dieren extra ruwvoer toedienen of voldoende brokvoer. Het voer dient op een wijze gevoederd te worden zodat het voer niet besmeurd kan worden met grond/klei, mestresten en urine.

Begunstigingstermijn

U moet deze overtreding uiterlijk voor 8 januari 2024, 9.00 beëindigen.

(…)

Gevaar voor herhaling

Ik leg de last ook ter voorkoming van herhaling, omdat ik van oordeel ben dat herhaling van de overtredingen voor de hand liggen.”

3.4

Op 8 januari 2024 hebben toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd. De toezichthouders constateerden tijdens deze hercontrole dat de Stichting niet had voldaan aan de maatregelen 1 en 2 van de last onder bestuursdwang. Daarom heeft de minister 28 volwassen ooien, drie lammeren ouder dan drie maanden en 15 pasgeboren lammeren in bewaring genomen.

3.5

Op 17 januari 2024 heeft de minister bij een hercontrole opnieuw overtredingen geconstateerd. Daarom heeft de minister 36 schapen in bewaring genomen.

3.6

Op 19 januari 2024 heeft de minister bij een controle opnieuw overtredingen geconstateerd. Daarom heeft de minister drie schapen en één lam in bewaring genomen.

3.7

De Stichting heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang.

Standpunt van de Stichting

4 De Stichting heeft verzocht om schorsing van de last onder bestuursdwang. Zij wil daarmee bereiken dat haar schapen aan haar worden teruggegeven, dat de kosten van de bewaring van de schapen niet langer oplopen en dat de minister de dieren niet verkoopt. Volgens de Stichting is de last onder bestuursdwang onrechtmatig. Daartoe voert zij ten eerste aan dat geen sprake is van overtredingen. Over overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd voert zij aan dat de schapen en lammeren over voldoende droge ligplekken beschikken. Gezonde heideschapen en lammeren hebben een natuurlijke bescherming tegen slechte weersomstandigheden. Van gezondheidsrisico’s is dan ook geen sprake. Alle lammeren zijn in goede gezondheid geboren en krijgen voldoende melk van zorgzame ooien. Er zijn geen zwakke of zieke lammeren of schapen vastgesteld, waardoor er van gezondheidsrisico’s geen sprake kan zijn. Over de overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd voert zij aan dat heideschapen robuuste dieren zijn die goed kunnen omgaan met een aanbod van minder voedzaam voedsel. Het feit dat in 2023 op dezelfde locatie ook schapen met lammeren hebben gelopen onder gelijkwaardige omstandigheden, ondersteunt deze stelling. De NVWA heeft toen ook een controle uitgevoerd en geen omissies vastgesteld. De 21 ooien brachten toen 31 lammeren groot, zonder problemen van zwakte, ziekte of sterfte. In de huidige situatie waarbij 26 schapen en 18 lammeren als gezonde schapen kunnen worden aangemerkt zijn wederom geen gezondheidsproblemen vast te stellen. Alle lammeren zijn gezond en vitaal geboren en functioneren zoals van lammeren in deze levensfase mag worden verwacht.

Standpunt van de minister

5 De minister vindt dat de last onder bestuursdwang terecht is opgelegd omdat op 5 januari 2024 sprake was van overtredingen. De Stichting heeft haar dieren onvoldoende bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico’s. Het gras was tot op de grond toe afgevreten. Bovendien bevat het gras in de winterperiode weinig voedingswaarde. Er waren geen tekenen dat er werd bijgevoerd, terwijl dit gezien de voedingstoestand van de dieren nodig was. Aan de vermagerde schapen en lammeren had naast voldoende voer ook een schuilgelegenheid geboden moeten worden. Tijdens de controle op 5 januari 2024 regende en waaide het en voelde het koud aan. De ondergrond was erg nat. Op het perceel stond geen enkel gebouw of stal waar de dieren beschut konden liggen.

Beoordeling

6 De voorzieningenrechter beoordeelt hierna eerst de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang aan de hand van de daartegen aangevoerde gronden. Daarna komt hij tot een belangenafweging.

Overtreding van de artikelen 1.6, derde lid, en 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd?

7.1

De last onder bestuursdwang is gebaseerd op de bevindingen uit het rapport van bevindingen van de controle op 5 januari 2024. Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 13 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:87) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

7.2

Artikel 1.6, derde lid, van het Bhd luidt:

“Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.”

7.3

In het rapport van bevindingen is vermeld dat het tijdens de controle op 5 januari 2024 regende, hard waaide en dat het koud aan voelde. De ondergrond van het perceel was doorweekt door de regen, met diverse plassen water. Er was geen beschutting tegen slechte weerinvloeden. De lammeren stonden met gebogen ruggen en rilden van de kou. Sommige lammeren waren hooguit een paar dagen oud en diverse schapen waren hoogdrachtig. De toezichthoudend dierenarts bevestigde dat het aflammeren in deze weersomstandigheden en ontbreken van de juiste huisvesting zeer nadelig kan zijn voor de gezondheid en het welzijn van de lammeren en schapen.

7.4

Artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd luidt:

“Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:

(…)

een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;”

7.5

In het rapport van bevindingen is vermeld dat het gras op het perceel tot de grond toe afgevreten was en de schapen niet werden bijgevoerd. In de winter heeft het gras weinig voedingswaarde. Het grootste deel van de schapen (ooien) verkeerde ogenschijnlijk in een matige tot slechts voedingstoestand. Dit wordt bevestigd door de body conditie score die op 9 januari 2024, vier dagen na de controle, is uitgevoerd op de in bewaring genomen schapen. Een gewenste score is 3. Een score van 1 betekent “slecht” en een score van 2 “matig”. Alle schapen scoorden niet hoger dan 2, waarvan 26 schapen een score hadden van 1,5 of minder. Hoogdrachtige ooien en ooien met zogende lammeren hebben veel energierijke voeding nodig om zelf in een goede voedingstoestand te blijven en om voldoende melk aan te maken voor de lammeren. Uit de veterinaire verklaring van 18 januari 2024 blijkt dat alle lammetjes een zeer matig gevuld buikje toonden, hetgeen erop duidde dat de ooien maar weinig melk produceerden. Ook blijkt uit de veterinaire verklaring dat kleine lammeren en halfwas lammeren bij diverse ooien melk probeerden te stelen, omdat zij te weinig voeding kregen.

7.6

De voorzieningenrechter stelt vast dat de toezichthouders hun bevindingen nauwkeurig en uitvoerig hebben beschreven en dat deze aansluiten aan bij wat te zien is op de bij het rapport gevoegde foto’s. Gelet op wat onder 7.1 is overwogen, mocht de minister in beginsel uitgaan van de juistheid van deze bevindingen. Deze bevindingen bieden op zichzelf voldoende grondslag om overtredingen van artikel 1.6, derde lid en 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd vast te stellen.

7.7

De Stichting heeft voorafgaand aan de zitting twee verklaringen van dierenartsen ingestuurd; een verklaring van [naam 6] van 10 februari 2024 en een ongedateerde verklaring van [naam 7] . Beide dierenartsen hebben videobeelden bekeken die op 8 januari 2024, dus enkele dagen na de controle, zouden zijn gemaakt door de Stichting van een groep heideschapen. [naam 6] concludeert op basis van deze videobeelden onder andere dat bijvoedering niet noodzakelijk was, gelet op de door hem op de beelden waargenomen grashoogte. Verder vindt hij de conditiescore zoals door de minister is uitgevoerd minder betrouwbaar voor heideschapen als die van de Stichting en stelt hij daarnaast dat de vacht van deze schapen hen beschermt tegen slechte weersomstandigheden. [naam 7] schrijft dat heideschapen dieren zijn die tegen verschillende weersomstandigheden kunnen. Een schuilstal, zoals op de beelden te zien is, is een mooi extraatje. Ook schrijft hij dat in Engeland schapen vaak buiten aflammeren of dat de lammeren met hun moeder op de eerste dag al naar buiten gaan.

7.8

Met deze twee verklaringen betwist de Stichting de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. De verklaringen zijn afkomstig van dierenartsen, die geacht worden over deskundigheid te beschikken. Gelet daarop is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter met het oog op een zorgvuldige besluitvorming aan de minister om te onderzoeken of grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De minister zal bij dit nader onderzoek zijn deskundigen (nader) moeten raadplegen. De voorzieningenrechter kan niet op de uitkomsten van dit onderzoek en deze besluitvorming vooruitlopen. Wel merkt de voorzieningenrechter op dat de verklaringen niet op alle punten zonder meer afbreuk lijken te doen aan het nauwkeurig en uitvoerig beschreven rapport van bevindingen. Daarbij is van belang dat de dierenartsen zijn afgegaan op filmbeelden waarvan (nog) niet duidelijk is of die een representatief beeld geven van de situatie. Op sommige punten zijn de verklaringen ook niet per se in strijd met de constateringen van de toezichthouders; in bepaalde mate ondersteunen de verklaringen soms zelfs hun visie. Anderzijds roepen de verklaringen op een aantal concrete punten enige mate van twijfel op bij de juistheid van sommige bevindingen. Als gevolg daarvan bestaat thans in mindere mate zekerheid over de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang.

7.9

Gelet daarop, en na afweging van alle belangen, vindt de voorzieningenrechter het aangewezen om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen in die zin dat de minister de dieren niet mag verkopen zolang hij niet heeft beslist op het bezwaar van de Stichting. Op die manier worden onomkeerbare gevolgen van de last onder bestuursdwang voorkomen. Voor een verderstrekkende schorsing van de last ziet de voorzieningenrechter, gelet op wat in 7.8 is overwogen, geen aanleiding. Bij de afweging van belangen heeft de voorzieningenrechter betrokken dat de bezwaarprocedure binnen afzienbare tijd kan worden afgerond. De minister heeft ter zitting immers verklaard dat in overleg snel een hoorzitting kan worden gepland (de voorzieningenrechter neemt aan dat dit inmiddels is gebeurd) en dat daarna binnen twee weken op het bezwaar kan worden beslist. Een voortvarende behandeling van het bezwaar is ook in het belang van de Stichting, vanwege de oplopende opvangkosten voor de schapen.

Slotsom

8 De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe in die zin dat de minister de in bewaring genomen schapen van de Stichting niet mag verkopen zolang hij niet heeft beslist op het bezwaar. Voor het overige wijst de voorzieningenrechter het verzoek af.

9 Omdat het verzoek gedeeltelijk wordt toegewezen, veroordeelt de voorzieningenrechter de minister in de door de Stichting gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe in die zin dat de minister de in bewaring genomen schapen van de Stichting niet mag verkopen zolang hij niet heeft beslist op het bezwaar;
wijst het verzoek voor het overige af;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024.

De voorzieningenrechter is verhinderd w.g. C.D.V. Efstratiades

deze uitspraak mede te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op: