ECLI:NL:CBB:2021:877

Uitspraak

tussenuitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1758

tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen

[naam VOF](appellante)
[naam 1](appellant) en
[naam 2](appellante), te [plaats 1] , tezamen te noemen: appellanten

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. H.S.J. de Lint en mr. M.J.H. van der Burgt).

Procesverloop

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.

Verweerder heeft op 14 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden van appellanten ontvangen in verband met de aanleg van een publieke infrastructuur.

Bij besluit van 9 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2021. Namens appellanten zijn verschenen [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door één van zijn gemachtigden, [naam 3] .

Het College heeft het onderzoek heropend en appellanten de gelegenheid geboden nadere stukken in te dienen ter onderbouwing van het beroep.

Appellanten hebben nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.

Het College heeft de zaak opnieuw ter zitting aan de orde gesteld op 4 augustus 2021. Partijen zijn met bericht van verhindering niet verschenen.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw is een bedrijf het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.

1.3

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellanten exploiteerden een melkveehouderij aan de [adres] te [plaats 2] . Vanwege diverse infrastructurele projecten is Rijkswaterstaat Noord-Brabant een onteigeningsprocedure gestart. Nadat de onteigening op 6 oktober 2010 is uitgesproken, hebben appellanten hun bedrijf beëindigd en de bedrijfslocatie verkocht aan het Waterschap Aa en Maas. Op 31 maart 2011 hebben appellanten een overeenkomst gesloten met het waterschap, waarin een koopprijs van € 3.650.000,- is overeengekomen. Uit de Gecombineerde opgave van 2011 blijkt dat appellanten op 1 april 2011 69 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee hielden.

2.2

Op 24 mei 2013 hebben appellanten de huidige bedrijfslocatie in [plaats 1] gekocht voor een bedrag van € 2.000.000,-. Tevens hebben zij op die datum 18,3 hectare cultuurgrond gekocht voor € 854.145,40. Om de huidige bedrijfslocatie gebruiksklaar te maken, hebben appellanten onder meer geïnvesteerd in een ligboxenstal, melkstal en een werktuigenloods. Blijkens diverse facturen, gedateerd van juli 2013 tot en met november 2013, was hiermee een bedrag gemoeid van ongeveer € 532.178,-.

2.3

Op 10 oktober 2012 heeft de vorige eigenaar van de bedrijfslocatie in [plaats 1] een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 200 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Op 30 januari 2013 heeft hij een aanvullende melding gedaan voor het houden van 138 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Op 5 september 2013 hebben de Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 136 stuks jongvee. Appellanten hebben het bedrijf voortgezet met vee dat afkomstig was van hun beëindigde bedrijf in [plaats 2] .

2.5

Op 30 april 2015 hebben appellanten 2,15 hectare cultuurgrond gekocht voor een bedrag van € 100,000,-.

2.6

Op 2 juli 2015 hielden appellanten 79 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 3.663 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.

Beroepsgronden

4.1

Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast, omdat dit stelsel melkveehouders dwingt zich te ontdoen van hun dieren. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de financiële gevolgen van de regeling voor melkveehouders. Ook stellen appellanten de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellanten voldoet Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn en heeft verweerder niet aangetoond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet worden behaald als de derogatie vervalt. Pas bij brief van 2 juli 2015 heeft de verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren, terwijl de visie van verweerder daarvoor was gericht op het toestaan van groei van individuele melkveebedrijven, onder de voorwaarde dat het desbetreffende bedrijf grondgebonden was, dan wel het fosfaatoverschot zou verwerken.

4.2

Verder is in het geval van appellanten sprake van een individuele en buitensporige last.

Onder verwijzing naar de deskundigenrapportage schade fosfaatreductieplan en fosfaatrechtenstelsel van 29 juni 2018, opgesteld door ABAB accountants en adviseurs, voeren appellanten aan dat het fosfaatrechtenstelsel een grote impact heeft op de financiering en verdiencapaciteit van hun bedrijf. Verweerder miskent in zijn besluitvorming dat appellanten door overheidsingrijpen zijn gedwongen hun bedrijf te verplaatsen. Vervolgens waren appellanten bij het verkrijgen van een nieuwe bedrijfslocatie afhankelijk van de markt en de beschikbare bedrijven. Weliswaar kunnen appellanten op de huidige bedrijfslocatie meer dieren houden dan op hun oude bedrijfslocatie, maar dit betekent niet dat sprake is van een uitbreiding. De fosfaatproductie op de oude bedrijfslocatie is immers beëindigd en de vorige eigenaar van de huidige bedrijfslocatie is gestopt als melkveehouder. Ook is de stalcapaciteit op de huidige bedrijfslocatie niet vergoot. Appellanten stellen in totaal € 3.881.806,- te hebben geïnvesteerd in het renoveren van de huidige bedrijfslocatie en het woonhuis. Om de gedwongen verplaatsing rendabel te maken, is het noodzakelijk dat appellanten de vergunde capaciteit volledig kunnen benutten. Dat de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang had, komt door de melkquotering. Daarnaast hebben appellanten ervoor gekozen om de veestapel van de vorige eigenaar niet over te nemen, omdat dit melkvee een lagere gezondheidsstatus had dan hun eigen melkvee. Appellanten zijn van mening dat de door hen gedane investeringen navolgbaar zijn en dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor hun specifieke situatie.

Standpunt van verweerder

5.1

Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Tevens stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken.

5.2

Daarnaast betwist verweerder dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat geen sprake is van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellanten zelf ligt. Volgens verweerder zijn de investeringsbeslissingen van appellanten, gelet op het tijdsstip waarop deze zijn genomen, niet navolgbaar. Ook de stelling dat enige uitbouw noodzakelijk was om de investeringen voor de verplaatsing haalbaar te maken, gaat in het geval van appellanten niet op, nu zij voornemens waren een forse groei te realiseren op een moment dat productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder stelt verder dat met de aankoop van een groter bedrijf niet alleen sprake zal zijn van een hoger aankoopbedrag, maar ook van hogere investeringen die gepaard gaan met de uitbreiding. Appellanten hadden lagere investeringen gehad, indien zij de huidige bedrijfslocatie niet hadden uitgebreid maar overeenkomstig de omvang van de oude bedrijfslocatie hadden ingericht, aldus verweerder. Daar komt bij dat appellanten meer geld hebben geïnvesteerd in de renovatie van het woonhuis dan waarvan de taxateur is uitgegaan. Ook op basis van de jaarrekeningen van 2012 tot en met 2019 concludeert verweerder dat het fosfaatrechtenstelsel niet leidt tot een individuele en buitensporige last voor appellanten, nu daaruit volgt dat het bedrijf in alle jaren winst heeft gemaakt.

5.3

Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat hij alle individuele omstandigheden van appellanten heeft meegewogen. Ook is hij in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake.

Beoordeling

6.1

Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de Nitraatrichtlijn voldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).

6.2

Vervolgens is de vraag of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellanten rust. Door de stalcapaciteit op de huidige bedrijfslocatie in [plaats 1] te vergelijken met de stalcapaciteit op de oude bedrijfslocatie in [plaats 2] heeft verweerder op onjuiste gronden geconcludeerd dat sprake is van een uitbreiding. De bedrijfslocatie in [plaats 2] is onteigend door de Staat der Nederlanden en daarmee is het bedrijf, zoals gedefinieerd in de Msw dat appellanten daar uitoefenden, beëindigd. Zij hebben vervolgens het bedrijf in [plaats 1] overgenomen en voortgezet. Het College verwijst naar de uitspraak van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:920). Of sprake is van een uitbreiding van het bedrijf moet dus worden beoordeeld door een vergelijking te maken tussen de door appellanten beoogde bedrijfsomvang na de gedane investeringen en de bedrijfsomvang onder de vorige eigenaar. Aan de hand van de aanvullende melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer van 30 januari 2013 stelt het College vast dat de vergunde capaciteit op de huidige bedrijfslocatie 138 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee betreft. Dit aantal dieren was blijkens de door appellanten overgelegde stallijst van 14 januari 2013 op dat tijdstip nagenoeg aanwezig. Appellanten hebben niet geïnvesteerd in het vergroten van de stalcapaciteit, maar wensen slechts de dieraantallen te houden die reeds bij de aankoop waren vergund.

Dat appellanten bij de aankoop van het bedrijf de keuze hebben gemaakt om de veestapel van de vorige eigenaar niet over te nemen, maar het eigen vee mee te nemen van de onteigende locatie, waardoor op 2 juli 2015 slechts 79 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig waren, is een ondernemersbeslissing waarvan in dit geval, gezien de onteigening van de oude bedrijfslocatie, de gevolgen niet voor rekening en risico van appellanten behoren te blijven. Ook kan hen niet worden tegengeworpen dat zij niet een bedrijfslocatie hebben aangekocht met eenzelfde stalcapaciteit als de oude bedrijfslocatie. Zoals appellanten terecht hebben aangevoerd, waren zij bij de aankoop van een nieuwe bedrijfslocatie afhankelijk van het aanbod. Verweerder heeft niet concreet gemaakt dat een precies passende locatie in die periode beschikbaar was. Het voorgaande heeft verweerder niet onderkend. Dit betekent dat verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk heeft gemotiveerd.

6.3

Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen het hierboven geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder opnieuw beoordelen of sprake is van strijd met artikel 1 van het EP met inachtneming van hetgeen onder 6.2 is overwogen. Tevens dient verweerder in zijn beoordeling te betrekken dat, anders dan in het geval van een uitbreiding, de last in dit geval bestaat uit het verschil tussen de hoeveelheid fosfaatrecht voor het melkvee dat op de huidige bedrijfslocatie aanwezig was ten tijde van de aankoop en de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht aan de hand van de situatie op 2 juli 2015. Om het gebrek in de besluitvorming te herstellen zal een termijn van acht weken worden gesteld na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellanten in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk hun zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. In dat geval en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

6.4

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met een goede procesorde wordt geacht.

6.5

Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021.

De voorzitter is niet in de gelegenheid De griffier is niet in de gelegenheid
deze uitspraak te ondertekenen. deze uitspraak te ondertekenen.