Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/368
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2021 in de zaak tussen
de stille maatschap [naam 1] en [naam 2] te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2018 aangevraagde rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 2 maart 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft in een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021.
Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] , hun gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
1. Appellante exploiteert een veehouderij. Zij heeft voor het jaar 2018 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
2. Op 13 mei 2018 hebben een brigadier van de politie van de Eenheid Midden-Nederland en een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente [plaats] die ook is aangewezen als toezichthouder voor economische delicten (hierna: de toezichthouders) gezien dat in het buitengebied van [plaats] op een weiland in de buurt van het bedrijf van appellante mest werd uitgereden. Zij hebben [naam 1] , die de tractor met de giertank bestuurde, gesproken om te controleren of hij de voorwaarden voor de rechtstreekse betalingen goed had nageleefd. De toezichthouders hebben hetgeen zij hebben gezien opgeschreven in een toezichtrapport. Daarin staat dat zij hebben gezien dat op een perceel bij de [adres] in [plaats] een landbouwtractor in het weiland reed die een giertank voorttrok. Vanuit die giertank werden verpompbare meststoffen breedwerpig over het grasland uitgereden. Zij zagen dat de mest in een brede strook achter de tractor deels op het gras bleef liggen. Zij zagen ook dat het weiland al voor een deel op dezelfde manier was bemest. Het regende op dat moment licht en het was bewolkt. Volgens de toezichthouders was sprake van een overtreding van de voorwaarden voor rechtstreekse betaling, omdat de mest niet op emissiearme wijze was aangewend. In het toezichtrapport staat dat de toezichthouders foto’s hebben gemaakt van het weiland met daarin de tractor met de giertank en van de gierkelder en de mest. Toen de toezichthouders het toezichtrapport naar verweerder stuurden, zijn zij vergeten deze foto’s mee te sturen. Ook de verklaring van [naam 1] hebben zij toen niet meegestuurd.
3. Omdat de toezichthouders het toezichtrapport zonder bijlagen aan verweerder hebben toegezonden, heeft een medewerker van verweerder later de daarin genoemde foto’s en de verklaring van [naam 1] bij de toezichthouders opgevraagd. Hij heeft ook gevraagd om kadastrale informatie over het perceel waarop de overtreding heeft plaatsgevonden. Uit de gegeven informatie heeft verweerder geconcludeerd dat het een perceel met veengrond betrof. Bij de toezending van de foto’s hebben de toezichthouders verder verklaard: “Op een foto zie je de tractor rijden op het graslandperceel terwijl hij breedwerpig aan het uitrijden is. (dat is op de foto minder goed te zien maar in real life was dat heel goed zichtbaar). Op de voorgrond is ook te zien dat daar een strook is bemest. De mest ligt deels op het gras. (…) Op de andere foto staat de mestput.”
De bij het toezichtrapport horende verklaring van de maat van appellante luidt: “Ik heb een tank met dikke mest uitgereden op het land omdat de injecteur de dikke mest niet kon uitrijden. Het regende en ik had wat schrale kanten in het grasland zitten waar ik goed de dikke mest op uit kon rijden. De mest is van mijn melkvee. Mijn buurman is biologische boer en heeft een ontheffing voor het uitrijden van mest op het land, ik heb daar geen ontheffing voor. Ik ben netjes twee meter uit de sloot gebleven. Verder is mijn zoon met de injecteur aan het rijden en die kon de mest niet op zuigen.”
4. In zijn zienswijze naar aanleiding van het voornemen van verweerder om een randvoorwaardenkorting op te leggen heeft [naam 1] onder meer verklaard:
“U legt mij nu al een boete/korting op voor het niet emissie-arm uitrijden van mest. Die zondag 13 mei 2018 regende het behoorlijk, dan voeg ik indirect ook water toe op de mest. Daar komt een waterlaagje op en de mest trekt goed in. Vele deskundigen zullen het met mij eens zijn dat dit een emissie-arme techniek is van mest uitrijden. Zodoende heb ik indirect wel emissie-arm mest uitgereden. Ik vind het een vreemde gang van zaken om al een boete cq korting op te leggen voordat er een gerechtelijke uitspraak is.”
5. Verweerder vindt dat appellante de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Besluit) neergelegde verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden op landbouwgrond, die zij heeft opgegeven in de Gecombineerde opgave 2018, niet heeft nageleefd. De rundveedrijfmest was namelijk niet in stroken van maximaal vijf centimeter tussen het gras gelegd, maar lag als een laag op het gras. [naam 1] had tijdens het uitrijden kunnen zien dat het bemestingsresultaat niet goed was, maar is toch doorgegaan met bemesten. Omdat de mest bewust op deze manier niet emissiearm is aangewend is sprake van opzet.
6.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Deze tot de randvoorwaarden behorende beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Besluit.
6.2
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, en artikel 5, eerste lid, van het
Besluit, in samenhang met bijlage I bij het Besluit, punt 2, wordt bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op kleigrond of veengrond, de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter. Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
6.3
Op grond van artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in het kalenderjaar (“betrokken kalenderjaar”) niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
6.4
Artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (Verordening 640/2014) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van opzettelijke niet-naleving
Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, lid 1, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.”
7. De hiervoor weergegeven bepalingen komen erop neer dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Overtreding van artikel 5 van het Besluit
8.1
Appellante heeft aangevoerd dat artikel 5, eerste lid van het Besluit niet is overtreden omdat er sprake was van vaste mest. Uit het derde lid van dat artikel volgt immers dat het in het eerste lid neergelegde verbod niet van toepassing is op het gebruik van vaste dierlijke meststoffen. Voor het geval er toch sprake is geweest van drijfmest, heeft appellante aangevoerd dat het bovengronds uitrijden van mest door te sproeien, op voldoende afstand van erfgrenzen en sloten, tijdens een regenbui, zoals zij dat heeft gedaan net zo goed is aan te merken als een emissiearme aanwending van dierlijke meststoffen, ook al staat deze manier van uitrijden niet in de bij het Besluit behorende bijlage I. Volgens appellante is het uitrijden van de mest zoals zij dat heeft gedaan in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever. Zij voert in dit verband aan dat voor de door haar gevolgde werkwijze in principe een ontheffing mogelijk was geweest en zij wil daarom in de gelegenheid worden gesteld om aan te tonen dat het uitrijden van de mest zoals zij dat heeft gedaan niet in strijd moet worden geacht met de bedoeling van de wetgever. De randvoorwaardenkorting is daarom ten onrechte opgelegd.
8.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij terecht tot de randvoorwaardenkorting van 20% heeft besloten. Een andere wijze van uitrijden van mest dan is vastgesteld in de bij het Besluit behorende bijlage I is niet toegestaan. Appellante beschikte niet over een ontheffing. Vanuit het oogpunt van handhaving is het niet gewenst – en uitvoeringstechnisch ook niet haalbaar – om per geval te beoordelen of sprake is van een emissiearme wijze van uitrijden van mest. De wijze waarop de mest dient te worden uitgereden is daarom per grondsoort, voor grasland en bouwland en per mestsoort gedetailleerd in bijlage I bij het Besluit voorgeschreven. Naar aanleiding van onderzoeken en gewijzigde inzichten op dit gebied wordt de wetgeving zo nodig aangepast. Dit dient de rechtszekerheid: voor iedere landbouwer is duidelijk hoe de mest emissiearm op het perceel moet worden aangewend. Volgens verweerder blijkt uit de stukken dat sprake was van drijfmest, en ook dat deze niet op de in bijlage I bij het Besluit voorgeschreven wijze is aangewend.
8.3
Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, als de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders.
8.4
Ingevolge artikel 1 onder i respectievelijk j van het Besluit dient onder vaste mest te worden verstaan: dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn, en onder drijfmest: dierlijke meststoffen die verpompbaar zijn. Appellante heeft niet weersproken dat de door haar uitgereden mest in een giertank is gepompt en vervolgens vanuit de giertank over één van haar percelen is gesproeid. Daarmee staat voor het College vast dat de mest verpompbaar was en dat dus sprake was van het uitrijden van drijfmest. Dit betekent dat appellante deze dierlijke meststoffen had dienen aan te wenden op een wijze als neergelegd in bijlage I bij het Besluit. Ook staat voldoende vast dat appellante niet één van de in bijlage I bij het Besluit vastgelegde wijzen van aanwending heeft gevolgd. Appellante heeft immers niet weersproken dat zij de mest deels over het gras heeft uitgesproeid, en niet – zoals in bijlage I bij het Besluit voorgeschreven – in strookjes van maximaal 5 centimeter breed tussen het gras heeft aangebracht.
Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarde en hoogte van de randvoorwaardenkorting
9.1
Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat geen sprake was van opzet en dat ten onrechte een korting van 20% op de door haar voor het jaar 2018 aangevraagde rechtstreekse betalingen is vastgesteld. Appellante heeft in dit verband gesteld dat zij ervan mocht uitgaan dat sprake was van het uitrijden van vaste meststoffen. Ook heeft appellante gesteld dat zij kan aantonen dat de door haar gevolgde werkwijze, ook al behoort deze niet tot de aanwendingen die zijn voorgeschreven in de bij het Besluit behorende bijlage I, is aan te merken als een emissiearme aanwending van dierlijke meststoffen. Verweerder had daarom volgens appellante moeten afzien van het opleggen van een randvoorwaardenkorting of aanleiding moeten zien de randvoorwaardenkorting te matigen.
9.2
Verweerder heeft aangevoerd dat appellante door haar manier van mest uitrijden bewust de dierlijke meststoffen op niet-emissiearme wijze heeft uitgereden dan wel op zijn minst het risico heeft aanvaard dat haar handelen een niet-naleving van de randvoorwaarden tot gevolg zou hebben. Dit betekent, volgens verweerder, dat appellante opzettelijk of voorwaardelijk opzettelijk, een randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
9.3
Het College overweegt dat, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12 (ECLI:EU:C:2014:98), van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake is als de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich voordoet, aanvaardt.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat sprake is geweest van opzettelijk handelen. Appellante heeft immers met zijn handelwijze bewust de mogelijkheid aanvaard dat de mest niet emissiearm werd aangewend, zodat haar een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden kan worden aangerekend. Het College wijst erop dat het hier om een vorm van opzet gaat zoals door het Hof is uitgelegd in het hierboven aangehaalde arrest in het kader van de randvoorwaarden.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat sprake is geweest van opzettelijk handelen. Appellante heeft immers met zijn handelwijze bewust de mogelijkheid aanvaard dat de mest niet emissiearm werd aangewend, zodat haar een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden kan worden aangerekend. Het College wijst erop dat het hier om een vorm van opzet gaat zoals door het Hof is uitgelegd in het hierboven aangehaalde arrest in het kader van de randvoorwaarden.
9.4
De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de nietnaleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in dit geval met juistheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding was om de korting op minder dan 20% vast te stellen. Het College overweegt in dit verband dat appellante wist dat zij drijfmest aanwendde op één van haar percelen op een wijze die afweek van de in bijlage I bij het Besluit opgenomen toegestane werkwijzen. Dat [naam 1] meende dat de op het gras aangebrachte mest snel van het gras zou afspoelen omdat het tijdens het uitsproeien van de mest regende maakt nog niet dat verweerder het uitrijden zoals appellante heeft gedaan had moeten gelijkstellen met een wel toegestane werkwijze.
De tegen de hoogte van de randvoorwaardenkorting gerichte beroepsgrond slaagt derhalve evenmin.
slotsom
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. R.W.L. Koopmans en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.