Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1656 en 20/698
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaken tussen
Silver Psychologie B.V., te Tilburg, appellante,
(gemachtigde: mr. K.J. Breedijk),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. H.C. Alblas en mr. A.G.K. van der Poel).
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2019 (primair besluit I) heeft verweerster de aanvraag van appellante voor het verlenen van een beschikbaarheidbijdrage voor de (medische) vervolgopleidingen voor het jaar 2019, voor zowel instroomplaatsen als doorstroomplaatsen, afgewezen.
Bij besluit van 27 september 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerster de bezwaren van appellante voor zover gericht tegen de doorstroomplaatsen gegrond verklaard. Verweerster heeft alsnog besloten om appellante voor het jaar 2019 te belasten met een dienst van algemeen belang voor de beschikbaarheid van de (medische) vervolgopleidingen, met verlening van een beschikbaarheidbijdrage voor 1,48 fte doorstroomplaatsen gezondheidszorgpsycholoog en 1,67 fte doorstroomplaatsen psychotherapeut.
Verweerster heeft de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 7 november 2019 (primair besluit II) heeft verweerster de beschikbaarheidbijdrage voor de (medische) vervolgopleidingen 2018 conform de aanvraag van appellante vastgesteld op een bedrag van € 178.806,--.
Bij besluit van 24 juli 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerster de tegen het besluit van 7 november 2019 gerichte bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerster heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voorts is voor appellante verschenen [naam] .
Overwegingen
1. De beroepen van appellante zijn gericht tegen de afwijzing van haar aanvraag voor de verlening van een beschikbaarheidbijdrage voor instroomplaatsen voor de (medische) vervolgopleidingen voor gezondheidszorgpsycholoog en voor psychotherapeut voor het jaar 2019 (zaak 19/1656) en de vaststelling voor het jaar 2018 van de beschikbaarheidbijdrage voor de (medische) vervolgopleidingen op een bedrag van € 178.806,-- (zaak 20/698).
2. Voor het jaar 2019 heeft verweerster de beschikbaarheidbijdrage voor instroomplaatsen niet verleend omdat de Commissie Registratie en Toezicht (CRT) van de Federatie voor Gezondheids-psychologen en Psychotherapeuten (FGzPt) op 2 mei 2018 had besloten om de erkenning van appellante als praktijkopleidingsinstelling voor de opleidingen gezondheidspsycholoog en psychotherapeut met ingang van 1 juli 2018 in te trekken. Bij besluit van 15 januari 2019 heeft de CRT het door appellante ingediende bezwaar tegen de intrekking van de erkenning ongegrond verklaard. De CRT heeft overigens bij besluit van 12 juni 2019 bepaald dat de opleidelingen van appellante in de gelegenheid worden gesteld om hun opleiding aldaar af te maken. Vervolgens heeft de Stichting TOP Opleidingsplaatsen (TOP), die door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister) is aangewezen als verantwoordelijke voor het toewijzingsproces, appellante niet opgenomen in het toewijzingsvoorstel voor het verdeelplan voor 2019 omdat appellante niet voldeed aan de voorwaarde dat zij door de CRT erkend diende te zijn. De minister heeft het verdeelplan 2019 conform het toewijzingsvoorstel 2019 van TOP vastgesteld. Verweerster heeft de aanvraag van appellante getoetst aan het verdeelplan. Omdat er geen opleidingsplaatsen voor appellante waren opgenomen in het verdeelplan is de afwijzing van de aanvraag voor wat betreft de instroomplaatsen bij het bestreden besluit I gehandhaafd. Verweerster stelt zich op het standpunt dat haar geen zelfstandig oordeel toekomt over de vraag of er terecht geen instroomplaatsen voor appellante in het verdeelplan zijn toegekend.
3. De beschikbaarheidbijdrage voor instroomplaatsen en doorstroomplaatsen is voor het jaar 2018 conform de aanvraag van appellante door verweerster vastgesteld op een bedrag van € 178.806,--. Daarbij is op grond van de beleidsregels van verweerster de hoogte van de bijdrage vastgesteld op basis van het aantal feitelijk gerealiseerde opleidingsuren. De bijdrage is volgens verweerster niet bedoeld voor het beschikbaar hebben van een opleidingsplaats. Indien niet wordt opgeleid, is er geen aanspraak op een beschikbaarheidsbijdrage. De reden waarom niet wordt opgeleid, staat hier los van. Er is volgens verweerster geen sprake van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot afwijking van haar beleid. Bij het bestreden besluit II heeft verweerster voorts het besluit gehandhaafd dat appellante, nu aan haar op grond van de eerder afgegeven verleningsbeschikking voor een bedrag aan € 251.736,-- aan voorschotten is uitgekeerd, een bedrag van € 72.930,-- dient terug te betalen.
4.1
Appellante voert aan dat de CRT niet bevoegd was om tot intrekking over te gaan van haar erkenning als praktijkopleidingsinstelling. De beoordeling van appellante als opleidende zorginstelling is exclusief voorbehouden aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). De CRT komt niet in publiekrechtelijke regelgeving voor. De verhouding met de CRT is civielrechtelijk van aard.
Ook de verhouding tussen appellante en TOP is civielrechtelijk van aard. Bij de vaststelling van het verdeelplan 2019 heeft de minister het toewijzingsvoorstel van TOP één-op-één overgenomen, zonder enige vorm van controle.
Zowel tegen besluiten van de CRT als besluiten van TOP staan geen beroepsmogelijkheden open bij een onafhankelijke rechter. Deze instanties hebben van de minister en van verweerster ten onrechte vrij spel gekregen om erkenningseisen op te stellen, zorginstellingen al dan niet te erkennen en de voor opleiding beschikbare gelden te verdelen. De wetgever kent een dergelijke civielrechtelijke inmenging in de verdeling van beschikbaarheidbijdragen niet. Bij de aanwijzing om een bepaalde vorm van zorg beschikbaar te hebben kunnen voorwaarden, voorschriften of beperkingen worden gesteld, maar die dienen op grond van artikel 56, eerste en zevende lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) en artikel 5 van het Besluit beschikbaarheidbijdrage Wmg te worden gesteld door de minister of verweerster. De CRT en TOP hebben hier buitenwettelijke eisen gehanteerd die op geen enkele wijze aan toezicht onderhevig zijn.
Verweerster had voorts, voor zover de CRT en TOP door verweerster kunnen worden beschouwd als deskundigen die adviezen hebben uitgebracht over de erkenning van appellante en het verdeelplan, de juistheid en de wijze van totstandkoming van die adviezen moeten beoordelen, alsmede welke mogelijkheden appellante had om die adviezen aan te vechten. Dan zou zijn gebleken dat die adviezen niet zorgvuldig en niet onpartijdig tot stand zijn gekomen. Verweerster had niet op die adviezen mogen afgaan. Verweerster had niet aan de CRT en TOP om advies moeten vragen, maar aan de IGJ. De IGJ heeft naar aanleiding van een op 13 juni 2018 gehouden inspectie geoordeeld dat appellante als opleidende zorginstelling in de GGZ voldoet. Appellante stelt dat haar voor het jaar 2019 dan ook een beschikbaarheidbijdrage verleend had moeten worden.
4.2
Ten aanzien van de bijdrage voor het jaar 2018 heeft appellante aangevoerd dat door het ten onrechte intrekken van de erkenning van appellante, enkele opleidelingen vóór het einde van de opleiding naar elders zijn vertrokken. Dit nadat zij door een concurrerende instelling werden bewogen om over te stappen. Verweerster heeft – in strijd met het doel en de strekking van artikel 56a van de Wmg – in de Beleidsregel beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen opgenomen dat een psycholoog in opleiding na het eerste opleidingsjaar bij een overstap naar een andere opleidingsinstelling de beschikbaarheidbijdrage mee kan nemen. Maar daarmee kan niet worden gezegd dat de door appellante in het jaar 2018 geboden zorg is komen te vervallen. Appellante heeft namelijk kosten gemaakt om die opleiding te kunnen aanbieden. Die kosten lopen door, ook als de opleideling vroegtijdig vertrekt. De beschikbaarheidbijdrage is verstrekt voor de duur van een kalenderjaar en is bedoeld voor de opleidingsplaats en niet voor de opleideling. Het is in strijd met de rechtszekerheid dat de aan appellante voor het jaar 2018 toegekende beschikbaarheidbijdrage, nadat zij investeringen heeft gepleegd om de betreffende opleidingen te kunnen bieden, wordt “weggetrokken” door concurrerende opleidingsinstellingen. Nu er geen enkele overheidsinstantie is die toeziet op de regels voor erkenning van de opleidingsinstellingen en sprake is van machtsongelijkheid tussen de diverse opleidingsinstellingen, moet de verlening van de beschikbaarheidbijdrage bovendien in strijd met de (verdrags)regels voor staatssteun worden geacht. Het is onredelijk om de aan appellante voor het jaar 2018 toegekende beschikbaarheidbijdrage terug te vorderen. Dit leidt tot benadeling bij appellante. Appellante doet een beroep op de hardheidsclausule en op bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toen enkele opleidelingen in 2018 besloten om over te stappen naar een andere opleidingsinstelling had appellante haar organisatie reeds zo ingericht dat zij de vormen van zorg, waarvan de opleiding deel uitmaakt, kon leveren. Met alle investeringen en kosten die hiermee gepaard gaan. Appellante had de tijd moeten worden gegund om haar organisatie aan te passen aan de nieuwe situatie en om verplichtingen jegens derden op zorgvuldige wijze af te wikkelen.
5.1
Verweerster is op grond van artikel 56a van de Wmg bevoegd om voor de beschikbaarheid van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg een beschikbaarheidbijdrage toe te kennen. Op grond van de artikelen 2 en 4 van het Besluit beschikbaarheidbijdrage WMG (Stb. 2012, nr. 396) en de daarbij behorende bijlage is onder meer de (medische) vervolgopleiding als een vorm van zorg aangewezen waarvoor een beschikbaarheidbijdrage kan worden toegekend. Verweerster heeft met betrekking tot het uitoefenen van die bevoegdheid op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wmg de Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2019 (BR/REG-19130) (Beleidsregel) vastgesteld, waarbij zij uitvoering heeft gegeven aan de Aanwijzing beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2019 van de minister voor Medische Zorg van 26 juni 2018. Op grond van artikel 2 van de Aanwijzing van 26 juni 2018 juncto artikel 4, tweede lid, van de Aanwijzing beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 van 17 september 2012 dient verweerster de aanvraag voor een beschikbaarheidbijdrage te toetsen aan het door de minister vastgestelde verdeelplan.
5.2
In de Beleidsregel is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1. Begripsbepalingen
(…)
1.1.1
Vervolgopleidingen tot (medisch) specialist
De vervolgopleidingen tot (medisch) specialist zijn: (…)
e. Gezondheidszorgpsycholoog, klinisch neuropsycholoog, klinisch psycholoog en psychotherapeut; (…)
1.18
Erkennende opleidingsinstituten voor ggz-opleidingen
a. De CRT van de FGzPt geeft erkenningen af aan de opleidende zorgaanbieders voor het verzorgen van opleidingen als genoemd in artikel 1.1.1. onderdeel e. (…)
1.22
Verdeelplan
a. Overzicht van de verdeling van het maximaal aantal instroomplaatsen en bijbehorende fte voor de vervolgopleidingen tot (medisch) specialist per specialisme per opleidende zorgaanbieder, zoals dat is opgesteld door de Minister.
(…)
Artikel 4. Algemeen
4.1
De NZa verstrekt de beschikbaarheidbijdrage aan opleidende zorgaanbieders ter vergoeding van de kosten die de zorgaanbieder daadwerkelijk maakt voor het verzorgen van (medische) vervolgopleidingen, als bedoeld in artikel 2 van het Besluit beschikbaarheidbijdrage WMG, juncto onderdeel B, onder 1, sub a, b en c, van de bijlage.
(…)
4.4
De NZa verstrekt uitsluitend beschikbaarheidbijdragen aan opleidende zorgaanbieders die door een registratiecommissie als genoemd in artikel 1.16, de opleidingsinstituten als genoemd in artikel 1.17 en 1.18, of het CZO als genoemd in artikel 1.25, erkend zijn om een (medische) vervolgopleiding te verzorgen. (…)
4.1
De beschikbaarheidbijdrage kan lager worden vastgesteld, als:
a. De activiteiten waarvoor de beschikbaarheidbijdrage is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. (…)
Artikel 5. Berekening verlening beschikbaarheidbijdrage – vervolgopleiding tot (medisch) specialist
5.1
De NZa toetst het door de opleidende zorgaanbieder aangevraagde aantal (medisch) specialist instroomplaatsen aan het verdeelplan. (…)
Artikel 8. Berekening vaststelling beschikbaarheidbijdrage – vervolgopleiding tot (medisch) specialist
(…)
(…)
8.2
De beschikbaarheidbijdrage kan naast de in artikel 4.10 genoemde omstandigheden lager worden vastgesteld, als
a. Een (medisch) specialist in opleiding stopt met de opleiding. Dit wordt aangemerkt als uitval, ongeacht de reden hiervan. (…)
8.3
De NZa houdt er bij de vaststelling van de definitieve beschikbaarheidbijdrage van de opleidingen tot (medisch) specialistrekening mee dat:
(…)
• Een (medisch) specialist in opleiding die een doorstroomplaats (medisch) specialist bezet, gedurende het jaar kan wisselen van opleidende zorgaanbieder, volgens de regels van de registratiecommissies. De wijzigingen worden door de NZa verwerkt bij de vaststelling van de beschikbaarheidbijdrage. (…)”
6.1
Het College vat de beroepsgronden met betrekking tot de afwijzing van de beschikbaarheidsbijdrage voor instroomplaatsen op als gericht tegen de Beleidsregel, meer in het bijzonder artikel 5.1, waarin als voorwaarde voor een beschikbaarheidsbijdrage is gesteld dat de opleidingsplaats waarvoor de bijdrage wordt gevraagd is opgenomen in het verdeelplan. Het College ziet geen reden voor het oordeel dat verweerster binnen de bevoegdheidsruimte van artikel 56a van de Wmg en de artikelen 2 en 4 van het Besluit beschikbaarheidsbijdrage niet als voorwaarde mag stellen dat een opleidingsplaats is opgenomen in het verdeelplan en daarom geen gevolg had mogen geven aan de Aanwijzingen van 17 september 2012 en 26 juni 2018. Anders dan appellante stelt is geen sprake van civiele inmenging in de toekenning van beschikbaarheidsbijdragen. Het verdeelplan wordt immers vastgesteld door de minister en is dus publiekrechtelijk. Tegen een besluit van de minister tot vaststelling van het verdeelplan staat vervolgens bezwaar en beroep open in de zin van de Awb. Het verdeelplan zoals door de minister vastgesteld staat in deze procedure dan ook niet ter toets en moet als een gegeven worden beschouwd. Verweerster stelt zich terecht op het standpunt dat zij alleen verantwoordelijk en bevoegd is voor de uitvoering van de bekostiging van de medische vervolgopleiding, maar niet voor het toewijzingsproces van de opleidingsplaatsen en het vaststellen van het verdeelplan. De gronden die appellante heeft aangevoerd omtrent de redenen waarom zij niet in dat verdeelplan is opgenomen kunnen in dit geding dan ook niet aan de orde komen. Voor zover appellante stelt dat die gronden wel zouden moeten worden beoordeeld omdat geen rechtsbescherming open zou staan tegen beslissingen van de CRT en TOP ziet appellante eraan voorbij dat zij deze beslissingen te allen tijde aan de gewone rechter kan voorleggen, zodat aan het in artikel 6 van het EVRM gewaarborgde vereiste van rechtsbescherming door een onafhankelijke rechter is voldaan. Daarnaast had zij deze gronden kunnen aanvoeren in het kader van bezwaar en beroep tegen de vaststelling door de minister van het verdeelplan.
6.2
Nu appellante voor het jaar 2019 niet was opgenomen in het verdeelplan, heeft verweerster bij het bestreden besluit I in bezwaar de afwijzing van de aanvraag van appellante voor het verlenen van een beschikbaarheidbijdrage voor de (medische) vervolgopleidingen voor het jaar 2019 mogen handhaven. Appellante heeft niet aangevoerd dat verweerster met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van (artikel 5.1 van de) Beleidsregel. Het beroep inzake 19/1656 is daarom ongegrond.
7.1
Wat betreft de vaststelling van de beschikbaarheidbijdrage voor het jaar 2018, merkt het College allereerst op dat deze is vastgesteld conform de aanvraag. Uit de stukken blijkt dat de beschikbaarheidbijdrage over 2018 op een lager bedrag (€ 178.806,-- ) is vastgesteld dan het oorspronkelijk bij de beschikking van 8 december 2017 verleende bedrag (€ 296.160,--) omdat appellante door het vertrek van enkele opleidelingen in 2018 in dat jaar minder opleidingsuren (in fte’s) heeft verzorgd dan waarvoor de beschikbaarheidbijdrage was verleend.
7.2
Anders dan appellante kennelijk meent, blijkt uit de Beleidsregel dat de beschikbaarheidbijdrage is bedoeld ter vergoeding van de kosten die een opleidende zorgaanbieder daadwerkelijk maakt voor het verzorgen van een (medische) vervolgopleiding. Dat betekent dat verweerster de beschikbaarheidbijdrage voor het jaar 2018 op grond van de Beleidsregel diende vast te stellen op het bedrag dat correspondeert met het daadwerkelijke aantal fte’s dat in 2018 is opgeleid. Appellante heeft niet aangevoerd dat het aldus op € 178.806,-- vastgestelde (en door appellante zelf berekende) bedrag onjuist is.
7.3
Wel heeft appellante aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat praktijkopleidingsinstellingen zoals appellante niet in gelijke mate worden geconfronteerd met het vertrek van opleidelingen na het eerste jaar van hun opleiding. Het haar op grond daarvan verplichten tot terugbetaling van een deel van de eerder verleende beschikbaarheidbijdrage heeft volgens appellante onevenredige gevolgen. Het College vat dit op als een beroep op bijzondere omstandigheden in het kader van de vraag of verweerster met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van (met name artikel 8.2 van) de Beleidsregel. Het College is van oordeel dat verweerster daar in dit geval niet toe gehouden was. De beschikbaarheidbijdrage is immers uitdrukkelijk bedoeld voor de daadwerkelijke opleidingsactiviteiten en niet voor kosten van de infrastructuur daarvoor. Alle opleidende zorgaanbieders kunnen worden geconfronteerd met de omstandigheid dat opleidelingen die een doorstroomplaats bezetten, gedurende het jaar wisselen van opleidende zorgaanbieder. In artikel 8 van de Beleidsregel is daarmee ook rekening gehouden. Niet gebleken is dat appellante in vergelijking met andere opleidende zorgaanbieders in dusdanige mate is geconfronteerd met het vertrek van opleidelingen dat hierdoor sprake is van onevenredige gevolgen voor appellante.
7.4
Het College komt tot de conclusie dat verweerster bij het bestreden besluit II in bezwaar de vaststelling van de beschikbaarheidbijdrage voor het jaar 2018 op een bedrag van € 178.806,-- heeft kunnen handhaven, als gevolg waarvan appellante een bedrag van € 72.930,-- dient terug te betalen. Ook het beroep inzake 20/698 is daarom ongegrond.
8. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M.M. Smorenburg en mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.