ECLI:NL:CBB:2021:126

• Datum uitspraak: 9 februari 2021
• Publicatiedatum: 8 februari 2021
• Zaaknummer: 19/1602
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: A.J.C. de Moor-van Vugt
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 en de gevolgen voor melkveehouders

Op 9 februari 2021 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak gedaan in de zaak tussen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en appellante, een melkveehouderij. De zaak betreft de Regeling fosfaatreductieplan 2017, die tot doel heeft de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de heffingen die haar zijn opgelegd op basis van deze regeling, omdat zij van mening is dat deze in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Appellante stelt dat de regeling haar een individuele en buitensporige last oplegt, omdat zij investeringen heeft gedaan in haar bedrijf met de verwachting dat zij haar veestapel kon uitbreiden.

De rechtbank heeft vastgesteld dat de Regeling op 1 maart 2017 in werking is getreden en dat veehouders hun veestapel moeten verminderen tot een referentieaantal. Appellante heeft in de periode van 2012 tot 2015 aanzienlijke investeringen gedaan in haar melkveebedrijf, maar op de peildatum van 2 juli 2015 hield zij meer runderen dan het referentieaantal. Het College oordeelt dat de Regeling niet in strijd is met het EP, omdat de wetgever voldoende heeft onderbouwd dat de maatregelen noodzakelijk zijn om de derogatie te behouden en dat de gevolgen voor appellante voorzienbaar waren.

Het College concludeert dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. De door haar overgelegde stukken bieden onvoldoende bewijs dat haar bedrijfsvoering ernstig wordt geraakt door de Regeling. Het beroep van appellante wordt ongegrond verklaard, en er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1602

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen

[naam 1] V.O.F., [naam 1] B.V. en [naam 2] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.

Procesverloop

Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 3.320,- voor periode 1, van € 2.496,- voor periode 2, van € 9.773,- voor periode 3, van € 10.512,- voor periode 4 en van € 1.765,- voor periode 5.

Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen opnieuw berekend en aan appellante heffingen opgelegd van € 3.320,- voor periode 1, van € 2.496,- voor periode 2, van € 9.773,- voor periode 3, van € 10.512,- voor periode 4 en van € 1.762,- voor periode 5.

Bij besluit van 13 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten en het besluit van 16 juni 2018 ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het aantal geregistreerde runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Feiten

2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij wilde haar bedrijf uitbreiden. Volgens de Gecombineerde Opgave 2012 hield zij op 1 april 2012 115 melkkoeien, 36 pinken en 40 kalveren. Op 18 maart 2013 heeft zij een melding op grond van het Activiteitenbesluit Milieubeheer gedaan voor het houden van 180 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 27 augustus 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal. In oktober 2013 is met de bouw gestart en in april 2014 is de stal opgeleverd en in gebruik genomen. De bouw van de stal, inclusief stalinrichting en de aanschaf van een melkkoeltank en melkrobots, heeft appellante ruim € 900.000,- gekost. Appellante heeft een financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 3] U.A. voor een totaalbedrag € 1.175.000,-.
Verder heeft appellante in februari 2014 5.33.50 hectare grond aangekocht voor een bedrag van in totaal € 320.100,-. Zij is daarvoor een overeenkomst van geldlening aangegaan van € 248.000,-. Vervolgens heeft appellante in april 2015 nog eens 4.22.56 hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 348.612,-. Zij is daarvoor met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan van € 200.000,-. Op 8 juli 2015 heeft appellante een bedrag van € 16.094.- aan subsidie ontvangen voor de bouw van de nieuwe stal. De veestapel van appellante was op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.

Besluitvorming

3. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 174 melkkoeien, 78 kalveren en 75 pinken op haar bedrijf. Het bedrijf van appellante is niet grondgebonden, zodat de korting van 4% moet worden toegepast. Het referentieaantal van appellante is 222,24 GVE. Verweerder heeft over alle vijf de periodes van de Regeling heffingen aan appellante opgelegd omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.

Beroep

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

4. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een mestproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang zij de voorwaarden voor grondgebonden groei in acht nemen. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarden voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.

4.1.

Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.

4.2.

Verder heeft het College eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.

4.3.

Deze beroepsgrond faalt.

Individuele en buitensporige last

5. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Zij voert hiertoe aan dat evident is aangetoond dat de Regeling voor appellante een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Zij heeft geen omstandigheden kunnen aanpassen waardoor de Regeling minder negatief zou hebben uitgepakt. Er waren geen mogelijkheden om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat zij gebonden is aan de door haar gedane ontwikkelingsinvesteringen. Al in een vroeg stadium heeft zij plannen ontwikkeld voor het uitbreiden van de melkveehouderij om op verantwoorde wijze melk te kunnen gaan produceren. Die aanpak paste volledig in het overheidsbeleid. Zij heeft daarvoor privévermogen ingezet en een zware financiering afgesloten. Door de uitbreiding van het bedrijf kon een toekomstgericht en levensvatbaar bedrijf worden opgebouwd met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Bovendien waren alle benodigde overheidstoestemmingen en vergunningen aanwezig, waardoor de uitbreiding volledig legaal heeft plaatsgevonden. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen te staan, aldus appellante.

5.1.

Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. De door appellante overgelegde stukken geven enkel een onderbouwing van de door haar gedane investeringen. Daaruit kan niet worden afgeleid in hoeverre haar bedrijfsvoering door de tenuitvoerlegging van de Regeling wordt geraakt. Zij heeft geen inzicht gegeven in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden en geen stukken overgelegd die haar stelling onderbouwen dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Het College wil wel aannemen dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel stevig wordt geraakt, doordat zij in 2017 niet het gewenste aantal runderen kon houden zonder dat aan haar heffingen zouden worden opgelegd, maar daarmee is niet gezegd dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder acht het College daarbij van belang dat het ten tijde van de investeringen in de nieuw te bouwen stal en de aankoop van de grond in de periode van 2013-2015 voor appellante voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen konden worden getroffen om de fosfaatuitstoot terug te brengen en dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Bovendien heeft appellante de beoogde uitbreiding voor een groot deel wel kunnen realiseren. Zij is immers van 115 melkkoeien en 76 stuks jongvee in 2012 naar 174 melkkoeien en 153 stuks jongvee op de peildatum gegroeid. Het College volstaat in dit verband met een verwijzing naar het toetsingskader dat in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350, onder 10-15) is uiteengezet.

5.2.

Deze beroepsgrond faalt.

Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel

6. Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel, treft dit betoog geen doel. Verweerder heeft in het besteden besluit de door appellante aangedragen omstandigheden betrokken en heeft afdoende gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.

Slotsom

7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.