Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1139
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] ,te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 5.616,- voor periode 4.
Bij besluit van 11 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde
.
.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betrokken periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betrokken periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betrokken periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Niet-melkproducerende bedrijven vallen niet onder de Regeling. Om tegen te gaan dat melkproducerende bedrijven runderen onderbrengen op niet‑melkproducerende bedrijven, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017, is het zogenoemde jongveegetal ingevoerd (
Strct. 2017, nr. 25177 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-25117.html)). Het jongveegetal is het getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar en ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat tenminste eenmaal heeft gekalfd.
De wijziging van de Regeling is als volgt toegelicht: “Nu de regeling niet meer van toepassing is op niet melkproducerende bedrijven, kan de houder van het melkproducerende bedrijf jongvee afvoeren naar elke gewenste bestemming. Echter, wanneer het bedrijf voor bereiken of instandhouden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, wordt niet langer voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal). Dan zal, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het teveel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf.
De artikelen 4 en 6 van de regeling bepalen op welke wijze de geldsommen worden berekend die melk-producerende bedrijven verschuldigd zijn en in welke gevallen de geldsommen niet verschuldigd zijn. Met de aanpassingen van deze artikelen wordt in de berekeningen voortaan tevens het jongveegetal betrokken, waardoor eventuele reductie van meer jongvee dan volgt uit de verhouding jongvee – zoals is vastgelegd in het jongveegetal – niet wordt gezien als reductie; en daarmee meetelt in de berekening waardoor hierover een geldsom op grond van artikel 4 of 6 kan worden opgelegd.”
Strct. 2017, nr. 25177 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-25117.html)). Het jongveegetal is het getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar en ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat tenminste eenmaal heeft gekalfd.
De wijziging van de Regeling is als volgt toegelicht: “Nu de regeling niet meer van toepassing is op niet melkproducerende bedrijven, kan de houder van het melkproducerende bedrijf jongvee afvoeren naar elke gewenste bestemming. Echter, wanneer het bedrijf voor bereiken of instandhouden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, wordt niet langer voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal). Dan zal, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het teveel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf.
De artikelen 4 en 6 van de regeling bepalen op welke wijze de geldsommen worden berekend die melk-producerende bedrijven verschuldigd zijn en in welke gevallen de geldsommen niet verschuldigd zijn. Met de aanpassingen van deze artikelen wordt in de berekeningen voortaan tevens het jongveegetal betrokken, waardoor eventuele reductie van meer jongvee dan volgt uit de verhouding jongvee – zoals is vastgelegd in het jongveegetal – niet wordt gezien als reductie; en daarmee meetelt in de berekening waardoor hierover een geldsom op grond van artikel 4 of 6 kan worden opgelegd.”
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Verweerder heeft aan appellante voor periode 4 een hoge geldsom opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periode hoger was dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft bij de berekening van de hoge geldsom het jongveegetal toegepast, omdat appellante jongvee ouder dan 35 dagen heeft afgevoerd naar andere rundveebedrijven. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat het om drie runderen gaat met de levensnummers NL [… 1] , NL [… 2] en NL [… 3] , die naar een Nederlandse veehouderij zijn afgevoerd en zich na afvoer nog steeds in Nederland bevinden.
Beroepsgronden
5. Appellante betoogt allereerst dat de rechtsgrond voor het opleggen van de geldsom ondeugdelijk is, omdat artikel 13 van de Landbouwwet niet op mestwetgeving ziet en daar ook niet voor is bedoeld.
Verder betoogt appellante dat de afvoer van de door verweerder genoemde runderen niet tot activering van het jongveegetal kan leiden. Zo heeft zij het rund met levensnummer NL [… 1] afgevoerd naar de eenmanszaak van [naam 2] . [naam 2] is één van de vennoten binnen haar bedrijf en de andere vennoten binnen haar bedrijf zijn ook financieel betrokken bij die eenmanszaak. Appellante voert aan dat beide bedrijven dus feitelijk in handen zijn van dezelfde eigenaar en dat beide bedrijven onder de Regeling vallen, waardoor dit rund niet aan het fosfaatreductieplan is onttrokken. Verder stelt appellante dat zij het rund met levensnummer NL [… 2] aan een veehandelaar heeft aangeboden voor export, maar dat deze veehandelaar een fout heeft gemaakt, en dat ook heeft erkend, door het rund eerst twee maanden op zijn eigen bedrijf te stallen en vervolgens naar een andere veehouder in Nederland te vervoeren. Daarnaast betrof het rund met levensnummer NL [… 3] volgens appellante geen jongvee, maar een melkgevende koe, waardoor de afvoer van dit rund het jongveegetal niet kon activeren.
Tot slot betoogt appellante dat toepassing van het jongveegetal in haar geval onevenredig is. Hiertoe voert zij aan dat de werkelijke veebezetting op haar bedrijf in de betrokken periode lager was dan het referentieaantal en dat dit tot een bonusgeldsom had moeten leiden. Verder voert zij aan dat zij voor hetzelfde rund tweemaal wordt belast met een hoge geldsom, namelijk bij de V.O.F. en bij de eenmanszaak van [naam 2] . Dit vormt een onevenredige last op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EP). De heffing moet daarom worden vernietigd, dan wel gematigd. Volgens appellante biedt artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet de minister ruimte om in dit kader een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te maken. Verder is verweerder ten onrechte niet op haar verzoek om ambtshalve herziening over periode 3 ingegaan, aldus appellante.
Verder betoogt appellante dat de afvoer van de door verweerder genoemde runderen niet tot activering van het jongveegetal kan leiden. Zo heeft zij het rund met levensnummer NL [… 1] afgevoerd naar de eenmanszaak van [naam 2] . [naam 2] is één van de vennoten binnen haar bedrijf en de andere vennoten binnen haar bedrijf zijn ook financieel betrokken bij die eenmanszaak. Appellante voert aan dat beide bedrijven dus feitelijk in handen zijn van dezelfde eigenaar en dat beide bedrijven onder de Regeling vallen, waardoor dit rund niet aan het fosfaatreductieplan is onttrokken. Verder stelt appellante dat zij het rund met levensnummer NL [… 2] aan een veehandelaar heeft aangeboden voor export, maar dat deze veehandelaar een fout heeft gemaakt, en dat ook heeft erkend, door het rund eerst twee maanden op zijn eigen bedrijf te stallen en vervolgens naar een andere veehouder in Nederland te vervoeren. Daarnaast betrof het rund met levensnummer NL [… 3] volgens appellante geen jongvee, maar een melkgevende koe, waardoor de afvoer van dit rund het jongveegetal niet kon activeren.
Tot slot betoogt appellante dat toepassing van het jongveegetal in haar geval onevenredig is. Hiertoe voert zij aan dat de werkelijke veebezetting op haar bedrijf in de betrokken periode lager was dan het referentieaantal en dat dit tot een bonusgeldsom had moeten leiden. Verder voert zij aan dat zij voor hetzelfde rund tweemaal wordt belast met een hoge geldsom, namelijk bij de V.O.F. en bij de eenmanszaak van [naam 2] . Dit vormt een onevenredige last op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EP). De heffing moet daarom worden vernietigd, dan wel gematigd. Volgens appellante biedt artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet de minister ruimte om in dit kader een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te maken. Verder is verweerder ten onrechte niet op haar verzoek om ambtshalve herziening over periode 3 ingegaan, aldus appellante.
Beoordeling
Wettelijke grondslag van de Regeling
6. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (
ECLI:NL:CBB:2018:421 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:421&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2018%3a421)), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Verder heeft het College in die uitspraak geoordeeld dat melkkoeien als voortbrengselen van de landbouw producten zijn in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
ECLI:NL:CBB:2018:421 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:421&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2018%3a421)), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Verder heeft het College in die uitspraak geoordeeld dat melkkoeien als voortbrengselen van de landbouw producten zijn in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Op grond van de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Activering jongveegetal
7. Uit de artikelen 4, vijfde lid, 6, vierde lid en 9, achtste lid, van de Regeling vloeit voort dat bij de berekening van de op te leggen hoge geldsom of solidariteitsgeldsom, dan wel van de toe te kennen bonusgeldsom (hierna tezamen: de geldsom) vanaf periode 2 het jongveegetal niet wordt betrokken indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. In dat geval wordt de geldsom berekend zonder jongveegetal. Zodra runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd anderszins zijn afgevoerd, is deze uitzondering niet meer van toepassing in die periode en de eventuele daarop volgende perioden en wordt de geldsom berekend met inachtneming van het jongveegetal (artikel 4, negende lid, 6, achtste lid en 9, negende lid, van de Regeling).
7.1.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het jongveegetal voor appellante in periode 2 is geactiveerd door de afvoer van het rund met levensnummer NL [… 2] . Appellante heeft erkend dat dit rund niet is geëxporteerd en bij een andere veehouder in Nederland is terecht gekomen. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor het afvoeren van jongvee ouder dan 35 dagen naar een Nederlandse veehouderij. Dat het rund aan een veehandelaar is aangeboden voor export, maar de export door een fout van deze veehandelaar – die de fout ook heeft erkend – niet zou hebben plaatsgevonden, komt, los van het feit dat appellante deze stelling niet met stukken heeft onderbouwd, voor risico van appellante. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het jongveegetal met de afvoer van dit rund op 12 juni 2017 is geactiveerd. De beoordeling van het betoog van appellante over de andere runderen die volgens verweerder het jongveegetal ook hebben geactiveerd, kan daarom achterwege worden gelaten.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Toepassing jongveegetal en evenredigheid
8. Uit de toelichting bij de invoering van het jongveegetal (
Strct. 2017, nr. 25177 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-25117.html)en
Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33037-202.pdf)) volgt dat het jongveegetal in de Regeling is geïntroduceerd om te voorkomen dat reductie van de veestapel plaatsvindt of in stand wordt gehouden door alleen of relatief veel jongvee van het bedrijf af te voeren. Het betrekken van het jongveegetal bij de berekeningen heeft als doel dat het te veel afgevoerde jongvee, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, alsnog wordt meegeteld op het bedrijf. Daarmee wordt geborgd dat de Regeling resulteert in daadwerkelijke reductie van de fosfaatproductie door de melkveestapel.
Strct. 2017, nr. 25177 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-25117.html)en
Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33037-202.pdf)) volgt dat het jongveegetal in de Regeling is geïntroduceerd om te voorkomen dat reductie van de veestapel plaatsvindt of in stand wordt gehouden door alleen of relatief veel jongvee van het bedrijf af te voeren. Het betrekken van het jongveegetal bij de berekeningen heeft als doel dat het te veel afgevoerde jongvee, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, alsnog wordt meegeteld op het bedrijf. Daarmee wordt geborgd dat de Regeling resulteert in daadwerkelijke reductie van de fosfaatproductie door de melkveestapel.
8.1.
Dat appellante een hoge geldsom krijgt opgelegd, terwijl het daadwerkelijke aantal GVE op haar bedrijf in periode 4 lager was dan het referentieaantal, is het gevolg van een meer dan evenredige reductie van jongvee. Door toepassing van het jongveegetal wordt het teveel afgevoerde jongvee alsnog meegeteld op het bedrijf van appellante. Dit is naar het oordeel van het College, gelet op het doel daarvan, niet onevenredig. Daarbij acht het College tevens van belang dat het voor appellante voorzienbaar was wat zij in periode 4 moest doen om een ongewenste hoge geldsom te voorkomen.
Dat het kalf met levensnummer NL [… 1] door toepassing van het jongveegetal zowel op het bedrijf van appellante als op het bedrijf waarop het is aangevoerd (de eenmanszaak van [naam 2] ) wordt betrokken in de berekening van te betalen of uit te keren geldsommen, en de eenmanszaak in eigendom is bij een van de vennoten van het bedrijf van appellante, maakt dit niet anders. In dat verband is van belang dat een heffingper bedrijf wordt opgelegd. Het gevolg daarvan kan inderdaad zijn dat hetzelfde rund bij meerdere bedrijven wordt betrokken in de berekening van te betalen of uit te keren geldsommen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van een dubbele heffing geen sprake is, omdat ieder bedrijf uitsluitend de heffing verschuldigd is die volgt uit zijn eigen bedrijfsgegevens.
Dat het kalf met levensnummer NL [… 1] door toepassing van het jongveegetal zowel op het bedrijf van appellante als op het bedrijf waarop het is aangevoerd (de eenmanszaak van [naam 2] ) wordt betrokken in de berekening van te betalen of uit te keren geldsommen, en de eenmanszaak in eigendom is bij een van de vennoten van het bedrijf van appellante, maakt dit niet anders. In dat verband is van belang dat een heffingper bedrijf wordt opgelegd. Het gevolg daarvan kan inderdaad zijn dat hetzelfde rund bij meerdere bedrijven wordt betrokken in de berekening van te betalen of uit te keren geldsommen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van een dubbele heffing geen sprake is, omdat ieder bedrijf uitsluitend de heffing verschuldigd is die volgt uit zijn eigen bedrijfsgegevens.
8.2.
Gelet op het voorgaande, is het College van oordeel dat het opleggen van de heffing aan appellante geen disproportionele last vormt of anderszins onevenredig is. Van strijd met artikel 1 van het EP is geen sprake. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om toepassing van de jongveebepaling uit de Regeling achterwege te laten of de aan appellante opgelegde heffing voor periode 4, met toepassing van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, te matigen. Ook voor ambtshalve herziening van de heffing voor periode 3 bestond daarom geen aanleiding.
8.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.