ECLI:NL:CBB:2019:364 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Geen cumulatie van subsidies bij LNV-subsidie voor ontwik...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 17/1268

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen

Stichting [naam] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: drs. W. de Leeuw),

de minister van Landbouw, Visserij en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).

Procesverloop

Bij besluit van 10 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante in het kader van de Regeling LNV-subsidies, Hoofdstuk 4. Visserij, Titel 3. Maatregelen van gemeenschappelijk belang, Paragraaf 4 Duurzame ontwikkeling visserijgebieden (de Regeling) verleende subsidie vastgesteld op nihil en van haar een bedrag van € 58.931,- aan voorschotten teruggevorderd.

Bij besluit van 5 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit met een aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1.1

Appellante is een onderwijsinstelling voor scheepvaart, transport en havenindustrie. Zij heeft op 31 oktober 2013 op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor het project ‘Werken en Leren binnen het Zeevisvaartonderwijs’ (hierna: het project). In het projectplan staat beschreven dat de projectdoelstelling is een Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL) variant van de SW6 (Schipper/Werktuigbouwkundige opleiding) te ontwikkelen om de zeer praktisch ingestelde deelnemer, die vaak geen afgeronde of niet aansluitende vooropleiding heeft, in de gelegenheid te stellen tijdens een werken/leren traject het diploma SW6 te behalen.

1.2

Appellante heeft in haar aanvraag tot subsidieverlening de totale projectkosten begroot op, in totaal, € 166.898,87 waarvan € 139.898,87 aan loonkosten. In die aanvraag heeft zij de vraag: ‘
Heeft u voor dezelfde activiteit(en) nog andere subsidie(s) aangevraagd, verleend of vastgesteld gekregen?’ beantwoord met: ‘
Nee’.

Verder heeft zij in de bijlage bij de subsidieaanvraag in de rubriek ‘Financiering’ bij ‘
Andere overheidsbijdragen’ ingevuld: ‘
€ 0.00’.

1.3

Verweerder heeft bij besluit van 28 februari 2014 de aanvraag goedgekeurd en beslist dat appellante een subsidie (hierna: de LNV-subsidie) van maximaal € 100.140,- (dit betreft 60% van de opgegeven subsidiabele projectkosten) ontvangt. Van deze subsidie is 38% afkomstig van de provincie Zuid-Holland en wordt 62% gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF).

1.4

Op 31 maart 2016 heeft appellante haar aanvraag om subsidievaststelling ingediend en daarbij aangegeven dat de totale subsidiabele projectkosten € 183.363,07 bedragen. De op het aanvraagformulier vermelde vraag: ‘
Heeft u voor dit project of deze investering nog een andere overheidsbijdrage toegezegd gekregen of ontvangen?’, heeft appellante beantwoord met: ‘
Nee’.

2. Verweerder heeft bij het primaire besluit op de aanvraag om subsidievaststelling beslist. Blijkens het bij het primaire besluit gevoegde berekeningsoverzicht heeft verweerder de subsidiabele loonkosten (kostenpost B) vastgesteld op een bedrag van € 119.380,31. Verder heeft verweerder de subsidiabele algemene kosten verbonden aan kostenpost A t/m F en H (kostenpost G) vastgesteld op € 4.807,49. De overige door appellante gedeclareerde kosten met volgnummers 1, 4, 5, 10, 11 en 12, die zien op intern verrekende drukkosten en facturen van Oosters Metaal, heeft verweerder niet subsidiabel geacht. Verweerder heeft de subsidiabele projectkosten vastgesteld op een totaalbedrag van € 124.187,80.

Vervolgens heeft verweerder, mede naar aanleiding van de inhoud van een door appellante in het kader van haar aanvraag tot vaststelling overgelegd berekeningsoverzicht (door partijen ook wel aangeduid als “kosten memo BBL-SW6, bij welke aanduiding het College zich zal aansluiten) geconcludeerd dat de in de Regeling bepaalde maximale bijdrage van 60% over het totaalbedrag aan subsidiabele kosten - dat volgens de berekening van verweerder neerkomt op een totaalbedrag van (60% van € 124.187,80 =) € 74.512,68 - al is bereikt door de rijksbijdrage ter hoogte van € 82.219,27 die appellante voor de opleiding BBL-SW6 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft ontvangen. Verweerder heeft daarom, onder verwijzing naar de als bijlage bij het primaire besluit gevoegde ‘Relevante wet- en regelgeving’ waarin, onder meer, artikel 1:16, derde lid, van de Regeling is opgenomen, de aan appellante verleende LNV-subsidie vastgesteld op nihil en een bedrag van € 58.931,- van appellante teruggevorderd. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit met een aanvulling van de motivering in stand gelaten. Verweerder heeft zich met betrekking tot de interne drukkosten (met volgnummers 1, 4 en 5) op het standpunt gesteld dat niet kan worden uitgesloten dat er een winstopslag heeft plaatsgevonden. Met betrekking tot de facturen van Oosters Metaal (met volgnummers 10, 11 en 12) heeft verweerder gesteld dat hij niet heeft kunnen uitsluiten dat de kosten van Oosters Metaal deel hebben uitgemaakt van de kosten die aan de leerlingen zijn doorbelast, omdat appellante de daartoe gevraagde informatie niet heeft verstrekt.

Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de rijksbijdrage die appellante heeft ontvangen mede betrekking heeft op het gesubsidieerde project. Nu niet duidelijk is welk deel van de rijksbijdrage redelijkerwijs aan het project kan worden toegerekend, is verweerder van mening dat de rijksbijdrage in mindering moet worden gebracht op de door hem berekende 60% van de totale subsidiabele projectkosten. Daaraan heeft verweerder toegevoegd dat als hij de door appellante voorgestane berekeningswijze zou volgen, de kans bestaat dat het maximale subsidiepercentage van 60% als gevolg van cumulatie van subsidies wordt overschreden.

4. Appellante voert met betrekking tot de interne drukkosten en de kosten van Oosters Metaal aan dat verweerder deze ten onrechte niet als subsidiabele kosten heeft aangemerkt. Verder voert appellante aan dat verweerder de rijksbijdrage van het Ministerie van OCW ten onrechte heeft afgetrokken van de subsidiabele projectkosten, omdat deze rijksbijdrage beschikbaar is gesteld voor het onderhouden van bestaande opleidingen en dus niet, zoals de betreffende LNV-subsidie, voor het ontwikkelen van een opleiding. Voor zover deze rijksbijdrage evenwel zou moeten worden ingehouden op de LNV-subsidie, meent appellante dat verweerder de LNV-subsidie op onjuiste wijze heeft vastgesteld door eerst de totale subsidiabele projectkosten te vermenigvuldigen met 0,6 (60%) en vervolgens de rijksbijdrage daarop in mindering te brengen. Volgens appellante moet de hoogte van de LNV‑subsidie worden berekend door eventuele inkomsten af te trekken van de totale subsidiabele projectkosten en de uitkomst daarvan te vermenigvuldigen met 0,6 (60%). In dat kader wijst appellante erop dat verweerder deze berekeningswijze ook in een ander geval heeft toegepast.

5. Het College overweegt het volgende.

6. Bij Verordening (EU) nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (Verordening 508/2014) is Verordening 1198/2006 ingetrokken. Artikel 129, tweede lid, van Verordening 508/2014 bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat deze verordening geen afbreuk doet aan de voortzetting of de wijziging van de betrokken projecten tot de afsluiting ervan of van de bijstand die de Commissie heeft goedgekeurd op grond van Verordening 1198/2006 of van enige andere op 31 december 2013 op die bijstand toepasselijke regelgeving, die van toepassing zal blijven op dergelijke projecten of bijstand.

Artikel 55, vierde lid, van Verordening 1198/2006 bepaalt dat de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven op nationaal niveau worden vastgesteld onder voorbehoud van de bij deze verordening vastgestelde uitzonderingen. Zij zijn van toepassing op alle overheidsuitgaven die in het kader van het betrokken operationele programma worden aangemeld.

Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (artikel 6.4 van diezelfde regeling) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Op grond van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling.

Artikel 1:16, derde lid, van de Regeling bepaalt dat ingeval een activiteit gedeeltelijk uit andere hoofde wordt gesubsidieerd, op grond van deze regeling een zodanig subsidiebedrag wordt vastgesteld dat het totaal van alle subsidies voor die activiteit niet hoger is dan het totale subsidiebedrag dat op grond van deze regeling kan worden verstrekt.

Op grond van artikel 4:33g. van de Regeling komen voor het onderdeel Duurzame ontwikkeling visserijgebieden de volgende kosten voor subsidie in aanmerking:

a. loonkosten en kosten voor eigen arbeid voor zover ze betrekking hebben op de uitvoering van het project;

b. kosten van een controleverklaring van een accountant, voor zover deze kosten niet meer bedragen dan € 2500;

c. kosten verbonden aan ontwikkeling, aanschaf of het testen van nieuwe apparaten, diensten, technologieën of andere innovaties;

d. kosten verbonden aan de uitvoering van promotie, voorlichting of publicaties;

e. kosten voor organisatie en facilitering van een samenwerkingsverband, waaronder begrepen zaal- en locatiehuur, vergaderfaciliteiten en bureaukosten;

f. kosten voor de bouw, verwerving, verbetering of inrichting van onroerende goederen;

g. algemene kosten verbonden aan de kosten, bedoeld in de onderdelen a tot en met f, zoals kosten voor adviseurs, architecten of ingenieurs, tot een hoogte van 25% van de totale subsidiabele kosten en haalbaarheidsstudies, verwerven van patenten en vergunning.

Artikel 4:33i, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat voor het onderdeel Duurzame ontwikkeling de subsidie ten hoogste 60% van de subsidiabele kosten bedraagt.

7.1

Verweerder heeft het niet-subsidiabel stellen van de gedeclareerde interne drukkosten (met volgnummers 1, 4 en 5) in het bestreden besluit gemotiveerd door aan te nemen dat niet is uitgesloten dat bij de gepleegde interne facturatie een winstopslag is gehanteerd. Verweerder legt daaraan ten grondslag dat appellante weliswaar aan de hand van facturen heeft aangetoond dat zij drukkosten heeft gemaakt die betrekking hebben op het project, maar dat uit de overgelegde gegevens ook is gebleken dat de aan de leerlingen doorbelaste kosten hoger zijn dan de opgegeven drukkosten en de kosten van Oosters Metaal tezamen. Appellante heeft geen documenten overgelegd op grond waarvan dit verschil kan worden verklaard.

7.2

Verder heeft verweerder zich (aanvullend) op het standpunt gesteld dat de interne drukkosten en de kosten van Oosters Metaal (met volgnummers 10, 11 en 12) niet als subsidiabel kunnen worden aangemerkt omdat zowel ten aanzien van de interne drukkosten als de kosten van Oosters Metaal niet kan worden uitgesloten dat deze kosten zijn doorbelast aan de leerlingen. Appellante was op grond van artikel 4:45, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verplicht om bij haar aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording af te leggen. Deze financiële verantwoordingsplicht is bedoeld om vast te kunnen stellen dat appellante de gedeclareerde kosten ook daadwerkelijk heeft gemaakt. Aan de hand van de door appellante aangeleverde gegevens heeft verweerder geconstateerd dat appellante bepaalde kosten aan haar leerlingen heeft doorbelast, wat bij verweerder vragen heeft kunnen oproepen. Om die reden heeft verweerder appellante in redelijkheid kunnen verzoeken om een nadere toelichting. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke kosten zij aan haar leerlingen heeft doorbelast. Verweerder heeft bij het vaststellen van de subsidiabele projectkosten de interne drukkosten en de kosten van Oosters Metaal dan ook terecht niet subsidiabel geacht.

8.1

Verweerder is bij de lagere vaststelling van de subsidie (op nihil) ervan uitgegaan dat sprake is van cumulatie als bedoeld in artikel 1:16, derde lid, van de Regeling. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de kostenmemo BBL-SW6 waarin appellante naar aanleiding van vragen van de NVWA over kostenpost 13 heeft uiteengezet waarop deze kostenpost was gebaseerd en ook op dat wat daarover in het NVWA-rapport is opgenomen. Verweerder heeft daaruit afgeleid dat het project waarvoor appellante de LNV-subsidie verleend heeft gekregen, ook (gedeeltelijk) is gesubsidieerd door een door appellante ontvangen rijksbijdrage van € 82.219,27. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat de rijksbijdrage, die weliswaar betrekking heeft op het initieel onderwijs, ook betrekking heeft op het project omdat er aanwijzingen zijn dat de opleiding BBL-SW6 structureel deel uitmaakt van het cursusaanbod van appellante en gebleken is dat deze opleiding ook in het opvolgende schooljaar kon worden gevolgd. Appellante heeft haar betoog dat de rijksbijdrage geen betrekking heeft op het project volgens verweerder niet met documenten onderbouwd.

8.2

Indien een subsidieverleningsbesluit is gegeven, stelt het bestuursorgaan op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb de subsidie in beginsel overeenkomstig de subsidieverlening vast. Op grond van artikel 1:16, derde lid, van de Regeling, dat intrinsiek deel uitmaakt van het besluit tot subsidieverlening, dient in het geval een door een

LNV-subsidie gesubsidieerd project ook (deels) uit andere hoofde wordt gesubsidieerd, een zodanig subsidiebedrag te worden vastgesteld dat het totaal van alle subsidies voor dat project niet hoger is dan het totale subsidiebedrag dat op grond van de LNV-Regeling kan worden verstrekt. Uit de toelichting op Regeling LNV-subsidies (Staatscourant 15 februari 2007, nr. 33, pag. 8) blijkt dat met artikel 1:16, derde lid, van de Regeling is beoogd dat verschillende subsidies elkaar kunnen aanvullen, zolang het totaal van alle subsidies niet hoger is dan het bedrag dat ten hoogste op grond van de onderscheiden onderdelen van de Regeling kan worden verstrekt. Als dit bedrag wordt overschreden doordat andere subsidies zijn verleend, wordt op grond van de Regeling een lager subsidiebedrag vastgesteld zodat geen overschrijding plaatsvindt.

8.3

Aan de orde is de vraag of in het onderhavige geval sprake is van een cumulatie van subsidies als bedoeld in artikel 1:16, derde lid, van de Regeling. Voor de beantwoording van die vraag acht het College relevant met welk doel de LNV-subsidie enerzijds en de rijksbijdrage anderzijds aan appellante zijn verleend. Het College verwijst in dat verband naar artikel 4:21, eerste lid, van de Awb waarin is bepaald dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat Hoofstuk 4, Titel 4.2, van de Awb (‘subsidies’) van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

8.4

Het College stelt vast dat de betreffende LNV-subsidie is aangevraagd en verleend met het oog op het project van appellante dat ziet op de ontwikkeling van een Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL) variant van de SW6 (Schipper/Werktuigbouwkundige opleiding) om de zeer praktisch ingestelde deelnemer, die vaak geen afgeronde of niet aansluitende vooropleiding heeft, in de gelegenheid te stellen tijdens een werken/leren traject het diploma SW6 te behalen. Artikel 4:33g. van de Regeling bepaalt welke projectkosten in dat kader subsidiabel zijn. Verder stelt het College vast dat appellante een rijksbijdrage heeft ontvangen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat appellante in haar hoedanigheid van onderwijsinstelling ter financiering van haar onderwijs een jaarlijkse rijksbijdrage ontvangt en dat deze rijksbijdrage is gebaseerd op de Wet educatie en beroepsonderwijs. De rijksbijdrage betreft een lumpsum die wordt verstrekt met het oog op de jaarlijkse financiering van het reguliere onderwijs, waaronder de kosten van personeel en materiaal. In de aard noch het doel van de rijksbijdrage heeft het College aanknopingspunten kunnen vinden om de opvatting van verweerder dat appellante deze rijksbijdrage mede heeft ontvangen met het oog op de uitvoering en de financiering van het project, voor juist te houden. Het betoog van verweerder dat de hoogte van de rijksbijdrage mede gebaseerd is op het aantal leerlingen van de opleiding BBL-SW6 leidt niet tot een ander oordeel. Voor zover de (mede) aan de hand van die leerlingen door appellante berekende rijksbijdrage al ziet op de projectperiode, geldt dat dit niet betekent dat deze rijksbijdrage ook concreet ten behoeve van de (ontwikkeling van de) opleiding van die specifieke groep leerlingen is verstrekt en daarvoor moet worden aangewend. Het betoog van verweerder dat zowel onder de rijksbijdrage als onder de LNV-subsidie loon- en materiaalkosten voor financiering in aanmerking kunnen komen, leidt evenmin tot de conclusie dat de rijksbijdrage ook betrekking heeft op het project. Daartoe acht het College van belang dat de rijksbijdrage is verstrekt voor loon- en materiaalkosten die verband houden met het reguliere onderwijs.

8.5

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat appellante de rijksbijdrage, die ziet op de bekostiging van initieel onderwijs, toch voor het project heeft kunnen aanwenden omdat het project/de opleiding structureel deel uitmaakt van het cursusaanbod van appellante. Voor zover verweerder daarmee heeft willen betogen dat (een deel van) de projectactiviteiten feitelijk ziet/zien op regulier onderwijs waarop de rijksbijdrage betrekking heeft, geldt naar het oordeel van het College dat, indien al juist, dit niet met zich brengt dat sprake is van een cumulatie van subsidies. De LNV-subsidie ziet immers niet op activiteiten van regulier onderwijs zodat de daarvoor door appellante gemaakte kosten geen deel uitmaken van de door de LNV-subsidie gesubsidieerde projectkosten. Als kosten zijn gedeclareerd die zien op het reguliere onderwijs, zou dit zich dan ook moeten laten vertalen in een verlaging van de onder de LNV-subsidie gedeclareerde projectkosten.

9. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van het College in het onderhavige geval geen sprake van een situatie dat meer subsidies voor de uitvoering van hetzelfde project zijn verleend, zodat zich hier geen cumulatie van subsidies als bedoeld in artikel 1:16, derde lid, van de Regeling voordoet. In zoverre slaagt het betoog van appellante. Voor zover verweerder het op nihil vaststellen van de subsidie heeft gebaseerd op artikel 1:16, derde lid, van de Regeling (in samenhang met artikel 4:46, eerste lid, van de Awb), moet dan ook worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit kan om die reden, wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 Awb Pro, geen standhouden.

10. Omdat het College de specifieke beroepsgronden van appellante die gericht zijn tegen het lager (op nihil) vaststellen van de subsidie inhoudelijk heeft beoordeeld en het door appellante ontwikkelde betoog met betrekking tot de rijksbijdrage slaagt, komt aan de algemene beroepsgrond die ziet op de gestelde niet-naleving van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel en de – ook voor het overige - ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit, geen zelfstandige betekenis meer toe. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen nadere bespreking.

11. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het daarvoor onvoldoende informatie heeft. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. R.W.L. Koopmans en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.

w.g. R.R. Winter w.g. L. van Gulick