Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1143
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.A. Wijnands-Veninga en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op
5.069 kilogram. Hierbij is een korting toegepast van 146,7 kilogram.
Bij besluit van 9 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Artikel 72b van het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) luidt:
1. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, wordt verminderd met 8,3 procent.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
3. Bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, wordt, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.2
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1° van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw bepaalt dat het in artikel 7 van die wet neergelegde verbod in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen is onder meer neergelegd in artikel 11 van de Msw.
1.3
In de Msw worden voor de fosfaattoestand van de bodem drie fosfaatklassen onderscheiden, te weten: ‘grond met lage fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u); ‘grond met neutrale fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder v) en ‘grond met hoge fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder w). In artikel 69a van het Uitvoeringsbesluit Msw is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de bepaling van de fosfaattoestand van de bodem en van de gewasopbrengst, voor zover deze relevant is voor de toepassing van de krachtens artikel 11 van de wet gestelde regels.
1.4
Van grasland met lage fosfaattoestand is sprake als uit de aan de minister verstrekte gegevens blijkt dat de waarde voor de fosfaattoestand van de bodem lager is dan het PAL-getal 27 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor grasland met een lage fosfaattoestand is opgenomen in artikel 29a, eerste lid van de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 november 2005, nr. TRCJZ/2005/3295, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) en bedraagt 100 kilogram fosfaat per hectare per jaar.
1.5
Ingevolge artikel 30, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw geldt, in afwijking van artikel 29a, eerste lid, per hectare grasland, waarvan blijkens de aan de minister verstrekte gegevens de waarde van de fosfaattoestand van de bodem lager is dan het PAL-getal 16, een fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram fosfaat per jaar.
1.6
Ingevolge artikel 31 van de Uitvoeringsregeling Msw is de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per jaar, uitsluitend van toepassing gedurende vier kalenderjaren, met ingang van het kalenderjaar waarin de melding, bedoeld in artikel 32, eerste lid, is gedaan, indien is voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 32 en 33, eerste en derde lid.
1.7
Ingevolge het eerste lid van artikel 32 van de Uitvoeringsregeling Msw meldt de landbouwer uiterlijk op 15 mei van het eerste kalenderjaar van de in artikel 31, eerste lid, bedoelde periode van vier kalenderjaren waarin de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per hectare wordt toegepast, bij de minister:
a. de oppervlakte en de ligging van de percelen dan wel gewaspercelen grasland waarop de landbouwer de in artikel 30, eerste lid, bedoelde fosfaatgebruiksnorm toepast;
(…);
c. de naam en het adres van het laboratorium en de datum, waarop het analyserapport is opgesteld, bedoeld in het tweede lid, onderscheidenlijk in artikel 33, eerste lid.
Ingevolge het tweede lid is de fosfaattoestand van het perceel dan wel gewasperceel ten hoogste twaalf maanden voorafgaand aan de datum, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.
1.8
Artikel 33, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw luidt:
1. Het laboratorium, bedoeld in artikel 32, tweede lid, verricht de bemonstering en analyse van de bodem van de desbetreffende percelen dan wel de desbetreffende gewaspercelen overeenkomstig het in bijlage C opgenomen protocol en stelt een analyserapport op.
2. (…)
3. De landbouwer bewaart een afschrift van het analyserapport gedurende vijf jaar na afloop van het kalenderjaar waarin de fosfaatgebruiksnorm, bedoeld in artikel 30, eerste of tweede lid, wordt toegepast als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van het besluit.
1.9
Artikel 103a, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder b, en derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw luidt:
1. De fosfaattoestand van de bodem, bedoeld in artikel 69a van het besluit, wordt vastgesteld door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025, door middel van bemonstering en analyse van de bodem overeenkomstig het in bijlage L opgenomen protocol.
2. Het laboratorium stelt ter zake van de bemonstering en analyse een analyserapport op, dat voor ieder bemonsterd perceel in ieder geval de volgende gegevens bevat:
(…);
b. de datum van de monstername;
(…).
3. Het analyserapport is geldig tot vier jaar na de datum van de monstername, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b.
1.1
Artikel 103b van de Uitvoeringsregeling Msw luidt:
1. Het laboratorium dat de in artikel 103a (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/2019-02-01) bedoelde vaststelling heeft verricht, verstrekt de landbouwer het analyserapport en verstrekt desgevraagd gegevens over die vaststelling aan de minister.
2. De landbouwer meldt de fosfaattoestand van het desbetreffende perceel gebaseerd op het op grond van artikel 103a, derde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/2019-02-01), geldige analyserapport, uiterlijk 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar.
3. De landbouwer bewaart het analyserapport als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van het besluit (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0019031&artikel=32&g=2019-03-07&z=2019-03-07).
Feiten
2. Bij het berekenen van de fosfaatruimte op de peildatum van 15 mei 2015 is verweerder onder meer uitgegaan van 29,59 hectare grasland met een lage fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 100 kilogram, 9,79 hectare grasland met een neutrale fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 90 kilogram en 8,37 hectare grasland met een hoge fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 80 kilogram. De totale fosfaatruimte in 2015 is door verweerder vastgesteld op 5.068,3 kilogram. Verweerder heeft berekend dat de fosfaatproductie in 2015 de vastgestelde fosfaatruimte overstijgt en om die reden het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw berekende fosfaatrecht van 5.215 kilogram met 146,7 kilogram gekort. Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.
De beroepsgronden
3. Appellant voert aan dat verweerder bij het berekenen van de fosfaatruimte onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Met het in de bezwaarfase overleggen van grondmonsteranalyseverslagen heeft appellant zijns inziens aangetoond dat voor 9,12 hectare grasland geen sprake is van grond met een lage fosfaattoestand, maar van fosfaatarme/-fixerende grond. Uitgaande van de daarbij behorende fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram wordt de totale fosfaatruimte door appellant berekend op 5.250,7 kilogram. Dit brengt met zich dat zijn bedrijf als grondgebonden aangemerkt moet worden en geen korting op het berekende fosfaatrecht dient plaats te vinden.
De omstandigheid dat appellant in 2015 verzuimd heeft apart melding bij verweerder te maken van het feit dat hij gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om percelen aan te merken als fosfaatarm/-fixerend en het niet aankruisen van een daarop ziende keuzemogelijkheid, kan niet redengevend zijn, en moet anders worden aangemerkt als een voor herstel vatbare kennelijke fout. Temeer nu alle van belang zijnde gegevens al vermeld stonden in de Gecombineerde Opgave (GO) 2015, en verweerder in een vergelijkbare situatie (bij een beoordeling van de grondgebondenheid in het kader van het Fosfaatreductieplan) wel de alsnog in de bezwaarfase overgelegde gegevens bij de heroverweging heeft betrokken.
Standpunt verweerder
4.1
Verweerder wijst – voor zover hier relevant – erop dat als appellant gebruik wenst te maken van de mogelijkheid om (een deel van) zijn percelen aan te merken als fosfaatarm/-fixerend, hij daar ingevolge artikel 32, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw uiterlijk op 15 mei van het eerste kalenderjaar van de periode waarin hij hiervan gebruik wenst te maken melding van dient te maken. Deze melding dient op grond van artikel 122 van de Uitvoeringsregeling Msw te worden gedaan bij de GO, die jaarlijks door landbouwers aan verweerder wordt verzonden. Op de door appellant op 23 april 2015 aan verweerder verzonden GO 2015 is echter bij de vraag “Wilt u in 2015 gebruik maken van de hogere fosfaatnorm voor fosfaatarm en -fixerende gronden?”, het vakje “nee” aangekruist. Om die reden kan niet tegemoet worden gekomen aan het verzoek van appellant om bij het bepalen van de fosfaatruimte 2015 ten aanzien van 9,12 hectare grasland te rekenen met de fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden.
4.2
Ter zitting heeft verweerder een nadere uiteenzetting gegeven over de werkwijze bij het vaststellen van de fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, van de Mws. De fosfaattoestand van de bodem wordt aangeduid met een Pw-getal indien het bouwland betreft, en met een PAL-getal indien het grasland betreft. In de begripsomschrijvingen van grond met een lage fosfaattoestand en grond met een neutrale fosfaattoestand is, aldus verweerder, expliciet tot uitdrukking gebracht dat gronden waarvan analyserapporten van de uit die gronden genomen monsters uitwijzen dat de fosfaattoestand zich binnen de in de omschrijving opgenomen grenzen bevindt, als gronden met een lage of neutrale fosfaattoestand worden aangemerkt voor zover dat uit aan verweerder verstrekte gegevens blijkt. Uit de voorschriften volgt dat de fosfaattoestand van de desbetreffende landbouwgrond vóór 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar moet zijn vastgesteld en dat de vastgestelde gegevens uiterlijk op die datum moeten zijn verstrekt aan verweerder. Gronden waarvan geen analyseresultaten van bodemonderzoek zijn verstrekt, worden – ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder w, van de Msw – als gronden met een hoge fosfaattoestand aangemerkt. Op die gronden zijn ongeacht de feitelijke fosfaattoestand ervan de lagere fosfaatgebruiksnorm van toepassing. Hierbij is niet van belang of verzuimd is de analyseresultaten (tijdig) te verstrekken of dat in het geheel geen analyseresultaten aanwezig zijn.
In de praktijk, zo heeft verweerder uitgelegd, wordt echter in de situatie dat sprake is van fosfaatdifferentiatie – dit doet zich voor bij percelen met een neutrale of lage fosfaattoestand – uit coulance minder stringent omgegaan met ná 15 mei door de landbouwer ingediende aanvullingen en/of doorgegeven wijzigingen. Dit is echter anders bij gronden waarop de landbouwer een nog hogere mestgift mag verstrekken; de zogenaamde fosfaatarm/-fixerende gronden. Voor die gronden geldt de hogere fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per hectare. Om van die hogere norm gebruik te mogen maken moeten de desbetreffende gronden door de landbouwer op de GO worden doorgegeven. Per gewasperceel moet (bij grasland) de PAL-waarde (lager dan 16) of (bij bouwland) de Pw-waarde (lager dan 25) ingevuld worden. Gezien de extra mestgift die bovenop de categorie laag op deze gronden verstrekt mag worden, is door verweerder bij vaststelling van de fosfaatruimte steeds vastgehouden aan de in artikel 32, eerste lid, en in artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw opgenomen voorschriften dat fosfaatarm/-fixerende gronden en de bijbehorende Pw- en/of PAL-waardes tijdig door de landbouwer gemeld moeten zijn. Ingevolge de artikelen 30 tot en met 33 van de Uitvoeringsregeling Msw geldt steeds een meldplicht per vier jaren.
Nu in onderhavige zaak de fosfaatarm/-fixerende gronden niet (tijdig) door appellant zijn gemeld, zijn de betreffende gronden in een andere fosfaatklasse, te weten de (dichtstbijzijnde) categorie laag, geplaatst.
Bespreking van de beroepsgronden
5.1
Het College overweegt dat in de toelichting op de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2009, nr. 49983, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2009, nr. 20342) valt te lezen dat op grond van artikel 24 van het Uitvoeringsbesluit de situatie op 15 mei van enig kalenderjaar bepalend is voor de totale hoogte van de in dat kalenderjaar van toepassing zijnde gebruiksnormen. Dit betekent dat de fosfaattoestand van de desbetreffende landbouwgrond voor 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar moet zijn vastgesteld en dat de gegevens waaruit die fosfaattoestand blijkt eveneens voor die datum ter beschikking moeten zijn gesteld aan verweerder.
5.2
Niet in geschil is dat appellant in de door hem op 23 april 2015 verzonden GO 2015 bij Perceelsgegevens – voor zover hier van belang – opgave heeft gedaan van in totaal 9,12 hectare grasland met een PAL-getal van lager dan 16, en dat de bijbehorende analyserapporten van bodemonderzoek (in de bezwaarfase) aan verweerder zijn verstrekt. Evenmin is in geschil dat appellant op de in de GO 2015 opgenomen vraag “Wilt u in 2015 gebruik maken van de hogere fosfaatnorm voor fosfaatarm en -fixerende gronden?”, het vakje “nee” heeft aangekruist. Het College stelt vast dat deze laatstgenoemde omstandigheid door verweerder ten grondslag wordt gelegd aan het door hem ingenomen standpunt dat appellant niet, dan wel niet tijdig, op de voorgeschreven wijze melding heeft gemaakt van fosfaatarm/-fixerende gronden. Om die reden is door verweerder bij het berekenen van de fosfaatruimte 2015 ten aanzien van 9,12 hectare grasland, ongeacht de feitelijke fosfaattoestand daarvan, niet gerekend met de hogere fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram.
5.3
De toepassing van de hogere fosfaatgebruiksnorm voor grasland, bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, is verbonden aan de in de artikelen 32 en 33 eerste en derde lid van de Uitvoeringsregeling Msw gestelde voorwaarden. Uit artikel 32, eerste lid, en artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat de landbouwer uiterlijk op 15 mei van het betreffende kalenderjaar aan de minister de oppervlakte en ligging meldt van de percelen grasland waarop hij de hogere fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per hectare toepast, en de op geldige analyserapporten gebaseerde fosfaattoestand van die percelen meldt. Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw geschieden de in 32, eerste lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/2019-04-01) en 103b, tweede lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/2019-04-01), bedoelde meldingen door indiening bij de minister van het ingevulde en ondertekende daartoe door de minister ter beschikking gestelde middel. Hiermee wordt, zo begrijpt het College, in dit geval de GO bedoeld.
5.4
Gezien het voorgaande volgt het College verweerder niet in zijn standpunt dat de omstandigheid dat appellant de vraag of hij gebruik wil maken van de hogere fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden in de GO 2015 ontkennend heeft beantwoord reeds maakt dat daarmee niet is voldaan aan de door de wet gestelde vereisten. In de wet noch in de wetsgeschiedenis is steun te vinden voor het door verweerder ingenomen standpunt dat, naast het doen van de voorgeschreven meldingen, expliciet door een landbouwer aangegeven moet worden dat hij gebruik wil maken van de hogere fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden.
5.5
Verder acht het College van belang en in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever dat de werkelijke fosfaattoestand van de bodem op de peildatum, die moet blijken uit geldige analyserapporten van bodemonderzoeken, tot uitgangspunt moet worden genomen. Ook wordt overwogen dat in zaken waarin de landbouwer een beroep wil doen op fosfaatdifferentiatie, hij de analysegegevens van de bodemtoestand aan verweerder moet verstrekken (zie ook de uitspraak van het College van 16 februari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:59). Het College ziet dan ook, anders dan verweerder, geen rechtvaardiging voor het hanteren van een andere gedragslijn dan die wordt gehanteerd in zaken waarin een neutrale of lage fosfaattoestand van de bodem aan de orde is. Voor zover verweerder in dit verband nog heeft gesteld dat voor het mogen toepassen van de hogere fosfaatgebruiksnorm bij fosfaatarm/-fixerende gronden, anders dan bij het gebruik willen maken van de verhoogde andere gebruiksnormen, een meldplicht geldt, wordt overwogen dat in de toepasselijke wet- en regelgeving de termen verstrekken van gegevens en het doen van een melding afwisselend worden gebruikt. Aanknopingspunten om aan te nemen dat de wetgever daarmee een bewust onderscheid voor ogen stond, ontbreken naar het oordeel van het College. Het College ziet hierin dan ook geen reden om het verschil in de door verweerder gehanteerde gedragslijnen te rechtvaardigen.
Slotsom
6. Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het College voorziet niet zelf in de zaak, omdat het daarvoor over onvoldoende informatie beschikt. Zodoende zal verweerder worden opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170, - aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.536,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2019.
w.g. M. van Duuren w.g. J.M. Baars