Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2132
16008
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 november 2018 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , verzoeker,
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa, mr. H.J. Kram en mr. A.R. Liebregt)
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van verzoeker vastgesteld op 1.093 kilogram.
Bij besluit van 13 september 2018 heeft de minister het toegekende fosfaatrecht herzien en vastgesteld op 543 kilogram.
Verzoeker heeft tegen het besluit van 13 september 2018 bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter op 19 oktober 2018 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat het besluit wordt geschorst totdat onherroepelijk op zijn bezwaar is beslist.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.2
Het begrip “melkvee” is, voor zover van belang, gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, van Msw:
(…)
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
3.1
De minister heeft verzoekers fosfaatrecht herzien, omdat bij de berekening van de rechten in het besluit van 13 januari 2018 ook jongvee is meegeteld dat nooit een kalf krijgt en alleen gehouden wordt voor de vleesproductie. Daarvoor zijn geen fosfaatrechten nodig. Het fosfaatrecht was daarom in de visie van de minister te hoog vastgesteld.
3.2
Aanvankelijk gaf de minister een uitleg aan de wet waarin ook voor de slacht bedoeld vrouwelijk jongvee onder het verbod van artikel 21b van de Msw viel en kende zij (ook) voor deze (op 2 juli 2015 gehouden) koeien fosfaatrechten toe (de eerste wetsuitleg). In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee van 18 juli 2018 (Stcrt. 2018, nr. 38996) (Beleidsregel) geeft de minister een andere wetsuitleg en rekent zij jongvee dat niet wordt gehouden voor de melkveehouderij alleen tot melkvee als de dieren bedoeld zijn om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dus alleen gehouden wordt voor de productie van vlees zijn geen rechten nodig, aldus de toelichting bij de Beleidsregel (de tweede wetsuitleg). De Beleidsregel kondigt tevens de herziening van de toegekende fosfaatrechten aan indien deze niet overeenkomstig de gewijzigde wetsuitleg zijn vastgesteld. Die herziening moet volgens de toelichting voorkomen dat veehouders onrechtmatige staatssteun genieten.
3.3
De minister stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid om fosfaatrechten toe te kennen ook de bevoegdheid meebrengt om deze te herzien. Bovendien verplicht artikel 7, eerste lid, van de Wet terugvordering staatsteun daartoe, aangezien de toekenning van het fosfaatrecht in strijd was met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Van strijdigheid met algemene rechtsbeginselen is geen sprake. De minister verwijst daarbij naar de brieven aan de Tweede Kamer van 29 maart 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 33037, nr. 281) en van 18 juli 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 037, nr. 308). Als verzoeker problemen ondervindt van de herziening, moet hij opkomen tegen de registratie van de verkoop van zijn fosfaatrechten. De minister betwist het spoedeisende belang bij de gevraagde voorziening.
4. Verzoeker heeft in februari 2018 444,44 kg fosfaatrechten verkocht en deze zijn aan de koper overgedragen. Hij was begonnen met de afbouw van zijn bedrijf en had minder fosfaatrechten nodig. De herziening van zijn fosfaatrechten brengt hem in de problemen, want daardoor resteren onvoldoende fosfaatrechten om de ingekrompen veestapel te houden. Hij mist de financiële armslag om fosfaatrechten bij te kopen. Verzoeker voert aan dat geen wettelijke grondslag bestaat voor de herziening van zijn fosfaatrechten. De herziening is bovendien in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, alsmede artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.1
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening en overweegt daartoe als volgt.
5.2
De voorzieningenrechter beklemtoont dat zijn oordeel een voorlopig karakter draagt. De bodemrechter is daaraan op geen enkele manier gebonden.
5.3.
Voor het houden van jongvleesvee zijn in de gewijzigde wetsuitleg van de minister geen fosfaatrechten meer nodig. In die gewijzigde lezing van de wet had verzoeker meer fosfaatrechten gekregen dan hij nodig had voor zijn (oorspronkelijke) veestapel (het surplus). De fosfaatrechten beschouwt de minister als staatssteun en door de gewijzigde wetsuitleg krijgt het surplus een ongeoorloofd karakter. De herziening (lees: verlaging) van zijn fosfaatrechten brengt verzoeker in de problemen doordat hij blijkbaar (alleen) jongvleesvee van de hand heeft gedaan en zijn bedrijfsvoering in afgeslankte vorm voortzet met (ouder) melkvee. Dat jongvleesvee had hij in de gewijzigde wetsuitleg van de minister zonder fosfaatrechten kunnen houden, maar dat vee is er niet meer. Het surplus heeft verzoeker verkocht en dat is (afgezien van de generieke korting als gevolg van de overdracht) precies het deel dat hij door de wijziging in zijn bedrijfsvoering nu tekort komt.
5.4
De bodemrechter zal (als beroep wordt ingesteld) de Msw moeten uitleggen. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de bodemrechter zich daarbij terughoudend zal opstellen. Er zijn dan (grofweg) twee mogelijkheden: of de eerste wetsuitleg van de minister is juist, of de tweede uitleg is de juiste. Stemt de uitleg door de bodemkamer overeen met de eerste wetsuitleg, dan is, de minister onderschreef dat op de zitting, de herziening van verzoekers fosfaatrechten onjuist. De problemen waarin verzoeker door die herziening is gebracht, zullen dan (achteraf) zijn opgelost, want overtreding van de Msw doet zich dan niet voor. Volgt de bodemkamer de tweede wetsuitleg, dan zal de discussie zich naar verwachting vooral richten op de vraag of de minister de bevoegdheid toekomt tot de herziening van de fosfaatrechten die de veehouder niet nodig heeft om de veestapel (als samengesteld op 2 juli 2015) te kunnen houden. In dat geval blijven de problemen van verzoeker mogelijk (deels) bestaan.
5.5.
De vraag naar de juiste wetsuitleg moet in de bodemprocedure beantwoord worden. Op voorhand kan niet worden gezegd dat het besluit van 13 september 2018 evident onrechtmatig is. Welke wetsuitleg ook wordt gevolgd, de gevraagde voorlopige voorziening biedt geen oplossing. Schorsing van het herzieningsbesluit brengt namelijk geen verandering in verzoekers situatie en voorkomt niet dat als de bodemkamer het besluit van 13 september 2018 rechtmatig beoordeelt, verzoeker (achteraf gezien) de Msw overtreedt. Verzoeker kan dat risico (voor zover dat al mogelijk is) afwenden door aanpassingen in zijn bedrijfsvoering en het herzieningsbesluit belemmert hem op zich niet in die ondernemersbeslissingen. Daarbij ziet de voorzieningenrechter niet voorbij aan het ingrijpende en zwaarwegende karakter van de keuzes die in dat verband moeten worden gemaakt.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2018.
w.g. R.C. Stam w.g. M.G. Ligthart