Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2108
16008
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 november 2018 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. M.P. Dol),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa, mr. H.J. Kram en mr. A.R. Liebregt)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 1.676 kilogram.
Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft de minister het toegekende fosfaatrecht herzien en vastgesteld op nihil.
Verzoekster heeft tegen het besluit van 9 oktober 2018 bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter op 19 oktober 2018 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat het besluit wordt geschorst gedurende de bezwaar- en eventuele beroepsprocedure.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
2.2
Het begrip “melkvee” is, voor zover van belang, gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, van Msw:
(…)
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
3.1
De minister heeft het fosfaatrecht herzien, omdat bij de berekening van de rechten in het besluit van 10 januari 2018 ook jongvee is meegeteld dat nooit een kalf krijgt en alleen gehouden wordt voor de vleesproductie. Daarvoor zijn geen fosfaatrechten nodig. Het fosfaatrecht was daarom in de visie van de minister te hoog vastgesteld.
3.2
Aanvankelijk gaf de minister een uitleg aan de wet waarin ook voor de slacht bedoeld vrouwelijk jongvee onder het verbod van artikel 21b van de Msw viel en kende zij (ook) voor deze (op 2 juli 2015 gehouden) koeien fosfaatrechten toe (de eerste wetsuitleg). In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee van 18 juli 2018 (Stcrt. 2018, nr. 38996) (Beleidsregel) geeft de minister een andere wetsuitleg en rekent zij jongvee dat niet wordt gehouden voor de melkveehouderij alleen tot melkvee als de dieren bedoeld zijn om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dus alleen gehouden wordt voor de productie van vlees zijn geen rechten nodig, aldus de toelichting bij de Beleidsregel (de tweede wetsuitleg). De Beleidsregel kondigt tevens de herziening van de toegekende fosfaatrechten aan indien deze niet overeenkomstig de gewijzigde wetsuitleg is vastgesteld. Die herziening moet volgens de toelichting voorkomen dat veehouders onrechtmatige staatssteun genieten.
3.3
De minister stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid om fosfaatrechten toe te kennen ook de bevoegdheid meebrengt om deze te herzien. Bovendien verplicht artikel 7, eerste lid, van de Wet terugvordering staatsteun daartoe, aangezien de toekenning van het fosfaatrecht in strijd was met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Van strijdigheid met algemene rechtsbeginselen is geen sprake. De minister verwijst daarbij naar de brieven aan de Tweede Kamer van 29 maart 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 33037, nr. 281) en van 18 juli 2018 (Kamerstukken II, 2017–2018, 33 037, nr. 308). De minister betwist het spoedeisende belang bij de gevraagde voorziening.
4. Verzoekster exploiteert een agrarisch bedrijf en legde zich van oudsher toe op het houden van jongvee voor de vleesveehouderij. Gaandeweg heeft zij haar bedrijfsvoering verlegd naar het inscharen van melkvee en haar jongvleesvee afgestoten. De eerste inscharingsovereenkomst is van 1 mei 2016. De meest recente inscharing loopt van 1 april 2018 tot ongeveer 1 november 2018. Voor 2019 is een mondelinge inscharingsovereenkomst gesloten, aldus verzoekster. Door de intrekking van haar fosfaatrechten komt zij in de problemen. Voor de inscharing van het melkvee heeft zij fosfaatrechten nodig. Om haar verplichtingen uit de inscharingsovereenkomst te kunnen nakomen en de Msw niet te overtreden, zou zij fosfaatrechten moeten verwerven, wat financieel niet haalbaar is. De intrekking van de toegekende fosfaatrechten is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel. Daarnaast is het onzorgvuldig dat niet is voorzien in een overgangsregeling. Voorts meent verzoekster dat het intrekken van haar fosfaatrechten leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Mogelijk zal de minister verzoekster daarom tegemoet komen, maar besluitvorming is op korte termijn niet te verwachten.
5.1
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening en overweegt daartoe als volgt.
5.2
De voorzieningenrechter beklemtoont dat zijn oordeel een voorlopig karakter draagt. De bodemrechter is daaraan op geen enkele manier gebonden.
5.3.
Voor het houden van jongvleesvee zijn in de gewijzigde wetsuitleg van de minister geen fosfaatrechten meer nodig. In die gewijzigde lezing van de wet had verzoekster meer fosfaatrechten gekregen dan zij nodig had voor haar (oorspronkelijke) veestapel (het surplus). De fosfaatrechten beschouwt de minister als staatssteun en door de gewijzigde wetsuitleg krijgt het surplus een ongeoorloofd karakter. De intrekking van haar fosfaatrechten brengt verzoekster in de problemen doordat zij haar jongvleesvee van de hand heeft gedaan en haar bedrijfsvoering voortzet met ingeschaard melkvee. Het jongvleesvee had verzoekster in de gewijzigde wetsuitleg van de minister zonder fosfaatrechten kunnen houden, maar dat vee is er niet meer.
5.4
De bodemrechter zal (als beroep wordt ingesteld) de Msw moeten uitleggen. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de bodemrechter zich daarbij terughoudend zal opstellen. Er zijn dan (grofweg) twee mogelijkheden: of de eerste wetsuitleg van de minister is juist, of de tweede uitleg is de juiste. Stemt de uitleg door de bodemkamer overeen met de eerste wetsuitleg, dan is, de minister onderschreef dat op de zitting, de intrekking van de fosfaatrechten onjuist. Volgt de bodemkamer de tweede wetsuitleg, dan zal de discussie zich naar verwachting vooral richten op de vraag of de minister de bevoegdheid toekomt tot de herziening c.q. intrekking van de fosfaatrechten die de veehouder niet nodig heeft om de veestapel (als samengesteld op 2 juli 2015) te kunnen houden.
5.5.
De vraag naar de juiste wetsuitleg moet in de bodemprocedure beantwoord worden. Op voorhand kan niet worden gezegd dat het besluit van 9 oktober 2018 evident onrechtmatig is. Welke wetsuitleg ook wordt gevolgd, de gevraagde voorlopige voorziening biedt verzoekster geen oplossing. Schorsing van het herzieningsbesluit brengt namelijk geen verandering in de bestaande situatie en voorkomt niet dat als de bodemkamer het besluit van 9 oktober 2018 rechtmatig beoordeelt, verzoekster (achteraf gezien) de Msw overtreedt. Verzoekster kan dat risico (voor zover dat nog mogelijk is) afwenden door aanpassingen in haar bedrijfsvoering en het intrekkingsbesluit belemmert haar op zich niet in die ondernemersbeslissingen. Daarbij ziet de voorzieningenrechter niet voorbij aan het ingrijpende en zwaarwegende karakter van de keuzes die in dat verband moeten worden gemaakt. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter er niet van kunnen overtuigen dat het redelijkerwijs niet mogelijk was om de inscharing te beëindigen en haar bedrijfsvoering te verleggen naar het jongvleesvee dat de basis vormde voor toekenning van de fosfaatrechten. De tekst van de lopende inscharingsovereenkomst geeft verzoekster het recht tot tussentijdse opzegging van de overeenkomst met inachtneming van een maand. Verzoekster heeft weliswaar gesteld dat partijen iets anders hebben afgesproken en dat zij de overeenkomst niet kon opzeggen, maar dat blijkt verder nergens uit. Voorshands moet dan ook worden uitgegaan van de tekst van de overeenkomst. Voor de gestelde afspraken met maatschap H voor het jaar 2019 heeft verzoekster geen bewijs geleverd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2018.
w.g. R.C. Stam w.g. M.G. Ligthart