Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/819
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] ,te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 9 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2018.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Als informant aan de zijde van verweerder zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] , toezichthouders, werkzaam voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Op 9 juli 2016 heeft de NVWA een controle uitgevoerd op een perceel uien, [adres] te [plaats] , dat appellante heeft opgegeven in de gecombineerde opgave 2015. Naar aanleiding van deze controle is een rapport van bevindingen, nr. 115494, opgesteld. Het rapport luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. “(…) Dit rapport van bevindingen is opgesteld naar aanleiding van een inspectie (…) in het kader van een Bedrijfsinspectie gewasbeschermingsmiddelen.
Bevindingen:
Het gewasbeschermingsmiddel Panic Free (…) met de werkzame stof glyfosaat is verkeerd gebruikt.
(…) Wij zagen aan de oostzijde van de [adres] een bouwland met de teelt uien. Wij zagen dat dit perceel grensde aan een oppervlaktewaterlichaam(…) Wij zagen dat er in deze watergang gedeeltelijk water stond. Wij zagen dat de vegetatie op het talud van het perceel met de watergang een geel/bruine verkleurd was. Wij zagen dat de geel/bruine verkleuring tot over de helft van het talud reikte. Wij vermoedden dat deze verkleuring het gevolg was van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel met de werkzame stof glyfosaat.(…)
Het gewasbeschermingsmiddel Panic Free (…) met de werkzame stof glyfosaat is verkeerd gebruikt.
(…) Wij zagen aan de oostzijde van de [adres] een bouwland met de teelt uien. Wij zagen dat dit perceel grensde aan een oppervlaktewaterlichaam(…) Wij zagen dat er in deze watergang gedeeltelijk water stond. Wij zagen dat de vegetatie op het talud van het perceel met de watergang een geel/bruine verkleurd was. Wij zagen dat de geel/bruine verkleuring tot over de helft van het talud reikte. Wij vermoedden dat deze verkleuring het gevolg was van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel met de werkzame stof glyfosaat.(…)
De lengte van het talud langs de [adres] hebben wij geschat op 210 meter. Wij hebben geschat dat over één derde van deze lengte water in de watergang stond.(…)
Op vrijdag 28 augustus 2015 ontmoeten wij [naam 5] . Wij brachten [naam 5] op de hoogte van onze bevindingen. Desgevraagd toonde [naam 5] ons de op het bedrijf aanwezige gewasbeschermingsmiddelen bewaarplaatsen. Wij zagen in deze bewaarplaats diverse verpakkingen van 20 liter van het gewasbeschermingsmiddel Panic Free, 13186N, werkzame stof glyfosaat, onkruidbestrijdingsmiddel.(…)
Verhoor:
(…) Hierop verklaarde gehoorde [naam 5] (…) Ik heb dat perceel uien met de rugspuit gespoten. Ik heb op dat perceel met Panic Free gespoten. Ik heb dat in juni 2015 gedaan.(…) Ik heb Panic Free gebruikt om de kweek te bestrijden. De sloot is gedeeltelijk droog. Op het moment dat ik gespoten heb met Panic Free was de sloot helemaal droog. Er is volgens mij geen druppel van het middel in het oppervlaktewater gekomen. Ik heb de laatste tijd de voorschriften van het middel Panic Free niet gelezen.
In de handgeschreven registratie van gebruikte gewasbeschermingsmiddelen zagen wij dat er in de maand juni 2015 geen toepassing van het gewasbeschermingsmiddel Panic Free 13186N stond vermeld in de teelt van uien.(…)”
2. Het geschil gaat in de kern genomen om de vraag of verweerder terecht een randvoorwaardenkorting op alle door appellante voor het jaar 2015 aangevraagde subsidies van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. (GLB) heeft toegepast vanwege een opzettelijke niet naleving van de randvoorwaarde dat gewasbeschermingsmiddelen op de juiste manier en volgens de voorschriften worden gebruikt.
3. Appellante heeft in beroep aangevoerd dat de randvoorwaardenkorting ten onrechte is opgelegd omdat zij de gewasbeschermingsmiddelen op een juiste wijze en volgens de voorschriften heeft gebruikt. Appellante bestrijdt subsidiair dat sprake is geweest van opzet of voorwaardelijk opzet. Ook is volgens appellante de voorgenomen randvoorwaardenkorting veel te hoog en is ten onrechte geen rekening gehouden met de in dat verband in het bezwaarschrift aangedragen argumenten. Appellant stelt voorts onevenredig zwaar en bovendien dubbel te worden bestraft, aangezien appellante ook een boete heeft betaald aan de NVWA. Dit is in strijd met het ne bis in idem beginsel. Appellante heeft er verder op gewezen dat uit de formulering van de beslissing op bezwaar lijkt te volgen dat dezelfde ambtenaar die het primaire besluit heeft genomen ook op het bezwaarschrift heeft beslist, hetgeen in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht (Awb), althans de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb). Voorts is de beslissing om een randvoorwaardenkorting van 20% op te leggen in strijd met het verbod van willekeur, disproportioneel, en strijd met het gelijkheidsbeginsel.
4. Het College oordeelt als volgt.
Ten aanzien van de niet-naleving
4.1
Op grond van artikel 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE) in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009).
Artikel 55 van Verordening 1107/2009) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
Gewasbeschermingsmiddelen moeten op juiste wijze worden
gebruikt.
Een juist gebruik houdt in dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken
worden toegepast, en dat wordt voldaan
aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 zijn vastgesteld
en op het etiket nader zijn aangegeven. (…)”.
Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling luidt:
“Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de beheerseisen, bedoeld in artikel 93, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, opgenomen in bijlage 3”
Bijlage 3, punt 10.1, van de Uitvoeringsregeling, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Aspect: gewasbeschermingsmiddelen
RBE 10. Artikel 55, eerste en tweede zin van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (Pb L 309):
10.1
artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1107/2009”
4.2
In bijlage I bij het besluit van 13 december 2013 tot uitbreiding van de toelating van het middel Panic Free, toelatingsnummer 13186 N, is ten aanzien van het wettelijk gebruiksvoorschrift bij professioneel gebruik het volgende bepaald:
“Toegestaan is uitsluitend het professionele gebruik (…) in de volgende toepassingsgebieden (volgens definitielijst toepassingsgebieden versie 2.0, Ctgb
juni 2011) onder de vermelde toepassingsvoorwaarden (…)”
juni 2011) onder de vermelde toepassingsvoorwaarden (…)”
In de genoemde definitielijst staat in de kolom ‘Teeltgroepen / toepassingsgebieden’ onder 11. Watergangen. In de kolom ‘Gewasgroepen / toepassingsgebieden’ staat achter Watergangen 11.1 (droog) Talud, 11.2 Droge slootbodems, 11.3 Watervoerende watergangen, 11.4 Onderhoudspaden van watergangen en 11.5 Vijvers.
In de genoemde bijlage 1 staat geen van de achter Watergangen genoemde toepassingsgebieden.
4.3
Als niet betwist staat vast dat appellante een talud heeft bespoten met het gewasbeschermingsmiddel Panic Free, met de werkzame stof glyfosaat. Appellante heeft aangevoerd dat geen sprake is van een onjuist gebruik van het middel omdat ten tijde van de bespuiting geen water stond in de greppel bij de perceelsrand waar volgens de NVWA de overtreding heeft plaatsgevonden, zodat is er geen sprake is van een oppervlaktewater en dus ook niet van een oppervlaktewaterlichaam. Dit betoog faalt, Volgens het wettelijk gebruiksvoorschrift is het professionele gebruik van het middel Panic Free uitsluitend toegestaan in de daarin genoemde toepassingsgebieden. Taluds zijn niet in het wettelijk gebruiksvoorschrift vermeld bij de toegelaten toepassingsgebieden, zodat het gebruik van het middel daarop nimmer is toegestaan. Anders dan appellante ter zitting bij het College heeft betoogd kan uit de omstandigheid dat in de toepassingsvoorwaarden bij gebruik van het middel bij (tijdelijk) onbeteelde terreinen expliciet is vermeld dat sloottaluds zijn uitgesloten niet worden afgeleid dat het gebruik op die taluds is toegestaan. Aangezien in de definitielijst is vermeld dat (droge) taluds en droge slootbodems als watergang worden aangemerkt, is niet van belang of ten tijde van de controle water in de greppel/sloot stond. De beroepsgrond dat de greppel naast het talud niet kan worden aangemerkt als een oppervlaktewaterlichaam en hetgeen appellante daartoe ter zitting van het College nader heeft aangevoerd en toegelicht behoeft geen verdere bespreking. Appellante heeft de betreffende randvoorwaarde niet heeft nageleefd. De beroepsgrond faalt.
Ten aanzien van het opzet
4.4
Appellante stelt dat haar, gelet op de omstandigheden van het geval, geen opzet kan worden verweten. Van een ondernemer kan worden verlangd dat hij zich op de hoogte stelt van de voor zijn onderneming en de exploitatie daarvan relevante wet- en regelgeving. Appellante heeft verklaard dat zij de gebruiksvoorschriften van het toegepaste gewasbeschermingsmiddel niet recent heeft doorgenomen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij eerst recent het perceel in eigendom heeft verkregen, zij niet wist dat de greppel als oppervlaktewaterlichaam zou worden aangemerkt en het niet haar bedoeling is geweest om willens en wetens het talud van een oppervlaktewaterlichaam te bespuiten, geldt dat het appellante bekend was dat de greppel kwalificeerde als een zogeheten schouwwater. Appellante droeg zorg voor het onderhoud van haar zijde van de greppel. De omstandigheid dat appellante de sloottaluds aan andere drie zijden van het perceel niet heeft bespoten maakt het bespuiten van het desbetreffende talud niet minder verwijtbaar. De beroepsgrond slaagt niet.
Ten aanzien van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
4.5
Appellante stelt onevenredig zwaar door de vastgestelde korting te worden getroffen. Het College vat dit op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit zodanige beperking voort uit artikel 40 van de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden, op grond waarvan verweerder gehouden is om voor een geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 20%. Appellante heeft geen concrete feiten gesteld die aanleiding geven voor verlaging van dit percentage tot 15% als bedoeld in die bepaling. Voorts is het inherent aan de van toepassing zijnde systematiek, die niet al daarom onrechtmatig is, dat eenzelfde kortingspercentage voor eenzelfde niet-naleving van een randvoorwaarde per landbouwer kan leiden tot een verschillend bedrag aan verlaging van de landbouwsubsidie. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake.
4.6
Het College stelt vast dat het primaire en het bestreden besluit door verschillende ambtenaren zijn ondertekend. Het College ziet in de door appellante genoemde zinsnede “ik heb u dan ook een randvoorwaardenkorting opgelegd van 20%” geen aanleiding om te veronderstellen dat de besluiten niet door de desbetreffende ambtenaren zijn genomen. De ikvorm die in het bestreden besluit wordt gehanteerd verwijst niet naar de betreffende ambtenaar in persoon, maar naar de bewindspersoon namens wie het besluit wordt genomen. Van schending van artikel 10:3, derde lid, van de Awb is geen sprake.
4.7
Ten slotte levert het opleggen van een randvoorwaardenkorting naar het oordeel van het College geen strijd op met het ne-bis-in-idembeginsel. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, ECLI:EU:C:1987:493, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Duitsland/Commissie, ECLI:EU:C:1992:408, het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, ECLI:EU:C:2002:440 en het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C‑489/10, Bonda, in het bijzonder punt 36 tot en met 46, ECLI:EU:C:2012:319. De aan appellante opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Het College ziet in het door appellante genoemde arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 25 november 2015 (ECLI:NL:GHARL:2015:8975) geen grond om tot een ander oordeel te komen, nu de Hoge Raad op 14 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:241) dat arrest heeft vernietigd. De Hoge Raad oordeelde dat het gerechtshof ten onrechte heeft geoordeeld dat een opgelegde randvoorwaardenkorting op GLB-inkomenssteun een inbreuk vormt op het beginsel dat iemand niet tweemaal kan worden vervolgd en bestraft voor hetzelfde feit, zoals neergelegd in artikel 50 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01). Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Ten aanzien van de redelijke termijn
4.8
Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat het lang heeft geduurd voordat de onderhavige zaak door het College is behandeld. Het College vat deze stelling op als beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en oordeelt daarover als volgt.
4.9
Het gaat hier om procedure die volgt op een niet-punitief primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Ingevolge vaste rechtspraak van de bestuursrechter geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. De totale procedure heeft ten tijde van de einduitspraak deze termijn van twee jaar niet overschreden, nu het bezwaarschrift van appellante tegen het primaire besluit door verweerder is ontvangen op 7 juni 2016. Van overschrijding van de redelijke termijn is derhalve geen sprake, zodat de beroepsgrond faalt.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. J.B.C. van der Veer