ECLI:NL:CBB:2017:225

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 16/349

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2017 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. A. Diepeveen),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. M.G. van Horzen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Zilveren Kruis Zorgkantoor, te Zwolle gemachtigde: mr. G.A. van den Berg).

Procesverloop

In de tariefbeschikking van 21 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerster de nacalculatie 2014 in het budget van appellante verwerkt.

Bij besluit van 30 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2017. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] . Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door drs. N. Bouman. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

1. Appellante verleende tot en met 2013 volledig in onderaanneming extramurale zorg in het kader van de (destijds geldende) Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Met ingang van 2014 heeft appellante voor het eerst zelf rechtstreeks een overeenkomst afgesloten met het zorgkantoor. In dat jaar verleende appellante zorg deels in onderaanneming en deels als hoofdaanneemster. Voor de door appellante in hoofdaanneming verleende zorg in 2014 heeft verweerster bij besluit van 24 december 2013 aan appellante een tariefbeschikking afgegeven, waarbij voor de aanvaardbare kosten (het budget voor de afgesproken hoeveelheid zorg tegen de afgesproken prijs) van extramurale zorg een bedrag van € 100.013,00 is vastgesteld. Naar aanleiding van de aangepaste productieafspraak voor extramurale zorg heeft verweerster bij besluit van 10 december 2014 het budget van appellante voor 2014 verhoogd tot € 229.180,00 (Herschikking 2014). Op basis van de nacalculatieopgave 2014, waarin als totaal aanvaardbare kosten € 229.180,00 is opgegeven en verder is aangegeven dat in 2014 een productie is gerealiseerd van € 286.967,00, heeft verweerster bij het primaire besluit de aanvaardbare kosten conform de opgave vastgesteld op € 230.920,00 (€ 229.180,00 plus € 1.740,00 inhaalindexering).

2. Voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de AWBZ geldt een systeem van macrobudgettering. In het kader van dit systeem heeft verweerster ingevolge een aanwijzing van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 19 november 2013, voor het jaar 2014 de Beleidsregel contracteerruimte 2014 (CA-300-611) vastgesteld. In deze beleidsregel is voorzien in twee budgetrondes, namelijk (vóór) 1 november 2013 en (vóór) 1 november 2014 (dit laatste wordt ook wel de herschikkingsronde genoemd). De beleidsregel bepaalt (onderdeel 9.1.1) dat het budgetformulier voor de datum van 1 november 2013 bij verweerster moet worden ingediend, dat productieafspraken die na de uiterste inzenddatum van 31 oktober 2013 worden ingediend worden beschouwd en afgehandeld als aanvullende productieafspraken, en dat aanvullende productieafspraken die worden ingediend na de uiterste inzenddatum van 31 oktober 2014 niet meer kunnen leiden tot een mutatie van de aanvaardbare kosten 2014 en zonder inhoudelijk oordeel worden afgewezen (onderdeel 9.2.2 van de beleidsregel). In de Beleidsregel nacalculatie 2014 (CA-300-613) is bepaald (onderdeel 4.2 sub b) dat bij de nacalculatie op de gerealiseerde productie het totaalbedrag van de gehonoreerde productieafspraak de bovengrens is en dat dit betekent dat overproductie niet wordt gehonoreerd. Dit brengt mee dat overproductie niet wordt vergoed maar voor rekening en risico van de betreffende zorgaanbieder komt.

3.1

In bezwaar heeft appellante verzocht om het budget te vermeerderen met de overproductie van € 56.047,00. Bij het bestreden besluit heeft verweerster het vastgestelde bedrag aan aanvaardbare kosten gehandhaafd. Verweerster heeft geen aanleiding gevonden om het vastgestelde budget te verhogen met de overproductie in 2014, omdat de door appellante gestelde omstandigheden, te weten de combinatie van hoofd- en onderaannemerschap, de overheveling van verpleging naar de Zorgverzekeringwet per 2015, dat appellante er alles aan heeft gedaan om haar budget voor 2014 op toereikend niveau vast te laten stellen, alsmede dat het zorgkantoor heeft verzuimd om adequaat informatie te verstrekken en op berichten van appellante te reageren, niet als bijzonder zijn aan te merken, omdat situaties van hoofd- en onderaanneming veelvuldig voorkomen en de overheveling van de verpleging naar de Zorgverzekeringswet alle aanbieders van die zorg raakt en dus niet alleen appellante treft.

3.2

Verweerster stelt dat van een professionele zorgaanbieder verwacht mag worden dat deze een juiste inschatting van de productie maakt en dat appellante wist dat verhoging van de productieafspraken na 1 november 2014 niet meer mogelijk was. Dat zich in de laatste twee maanden van het jaar ontwikkelingen kunnen voordoen waardoor productieafspraken worden overschreden is verdisconteerd in het beleid. De door appellante gestelde financiële omstandigheden vormen voor verweerster onvoldoende grond om van het beleid af te wijken. De omstandigheid dat appellante in 2014 zorg heeft geleverd zonder daarvoor een vergoeding te ontvangen, komt voor haar eigen rekening en risico.

3.3

Appellante betwist in beroep niet dat haar verzoek om nacalculatie over 2014 in overeenstemming met de beleidsregels is afgehandeld, maar zij beroept zich op bijzondere omstandigheden op grond waarvan in haar geval de door haar gemaakte overproductie meegenomen zou moeten worden bij het bepalen van de aanvaardbare kosten over 2014. Als bijzondere omstandigheid stelt appellante dat uitsluitend door toedoen of nalatigheid van verweerster (het volgens appellante) onrechtmatig gebruik van het productiebudget 2014 door het zorgkantoor heeft kunnen voortduren, waardoor appellante is benadeeld, terwijl appellante verweerster meerdere keren op dat onrechtmatige gebruik heeft gewezen en erop heeft aangedrongen om daartegen actie te ondernemen. Het nalaten van verweerster is volgens appellante op zichzelf al een bijzondere omstandigheid, omdat het overheidsbeleid erop gericht is om onrechtmatig gebruik van zorggelden te voorkomen en, als zich dat voordoet, daartegen krachtig moet worden opgetreden. Omdat verweerster de verlengde arm is van de overheid waar het gaat om de uitvoering van de AWBZ, had verweerster haar zorgplicht serieus moeten nemen en daarnaar moeten handelen. Appellante voert verder aan dat verweerster onvoldoende heeft afgewogen of het door appellante geleden nadeel onevenredig is, omdat daarbij alleen het positieve bedrijfsresultaat in 2014 in aanmerking is genomen, maar niet dat appellante ten opzichte van andere zorgaanbieders onevenredig nadeel heeft geleden en dat investeringen nodig zijn en blijven om de zorgverlening op het gewenste niveau te houden.

3.4

Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat de overschrijding van het budget uitsluitend is ontstaan door een plotselinge verzwaring van de door appellante als hoofdaanneemster geboden zorg. Deze zorg is complex en het verloop ervan is door het ziektebeeld van de door appellante verzorgde patiënten onvoorspelbaar. Het voor 2014 vastgestelde budget is gebaseerd op de hoeveelheid zorg die in de eerste vier maanden van het jaar is verleend, maar in die periode was de toestand van haar cliënten nog stabiel. In juni 2014 al voorzag appellante dat er een forse overschrijding van het budget zou ontstaan. Appellante stelt ook bij het zorgkantoor te hebben aangegeven dat zij in de knel zou komen. Appellante wijst in dit verband op de tabel bij haar aanbiedingsbrief van het verificatieformulier Herschikking van 26 juni 2014, waarin voor de verwachte jaarproductie een totaalbedrag van € 469.071,00 is genoemd. Appellante stelt dat zij vanaf juni 2014 geen nieuwe patiënten meer heeft aangenomen, en dat zij eind 2014 nog geprobeerd heeft om de zorg voor haar cliënten over te hevelen naar andere zorgaanbieders, maar dat zij daarin niet geslaagd is. Daarom heeft appellante, gelet op de op haar rustende zorgplicht en de complexe zorg die haar cliënten nodig hebben, de zorg verleend, ondanks de budgetoverschrijding.

3.5

Verweerster voert, in de kern weergegeven, in verweer aan dat de toepasselijke beleidsregels geen ruimte bieden voor inwilliging van het verzoek de overproductie te vergoeden en dat in de door appellante aangevoerde omstandigheden geen aanleiding is gelegen daarvan met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken.

4. Het College oordeelt als volgt.

4.1

Uit vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2009:BL5633, en ECLI:NL:CBB:2013:241) volgt dat het systeem van macrobudgettering in de AWBZ en – daarmee samenhangend – de in de beleidsregels van verweerster bepaalde uiterste indieningsdata niet onrechtmatig zijn. Die uiterste indieningsdata dienen er immers toe tijdig in het begrotingsjaar het beslag van de AWBZ-zorg op de beschikbare (regionale en landelijke) contracteerruimte te kunnen vaststellen (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2012:BX0569). Voor zover appellante beoogt de rechtmatigheid van het in de beleidsregels neergelegde systeem te betwisten faalt het beroep.

4.2

Niet in geschil is dat verweerster overeenkomstig de van toepassing zijnde beleidsregels heeft gehandeld. Derhalve spitst het geschil zich toe op de beantwoording van de vraag of de door appellante aangevoerde omstandigheden meebrengen dat op grond van artikel 4:84 van de Awb moet worden afgeweken van de beleidsregels.

4.3

De door appellante genoemde omstandigheid van onvoorziene verzwaring van de zorgbehoefte is niet als bijzonder aan te merken, omdat, gegeven het hiervoor beschreven systeem van macrobudgettering, het aan appellante als onderneemster is de benodigde hoeveelheid te leveren zorg tijdig in te schatten. Dat het in het geval van appellante gaat om complexe zorg aan patiënten waarvan het ziekteverloop niet goed te voorspellen is, maakt een dergelijke schatting weliswaar moeilijker, maar daar staat tegenover dat appellante ervaring heeft met dit soort patiënten en dat de daarmee samenhangende verzwaring van de zorgbehoefte voor haar niet onverwacht had moeten zijn, zodat appellante daarmee rekening had kunnen houden bij het maken van haar prognoses.

4.4

Wat betreft de verwijten aan het adres van het zorgkantoor overweegt het College dat verweerster daar buiten staat. Voor zover appellante verweerster verwijt nalatig te zijn geweest door niet op te treden jegens het zorgkantoor ziet het College geen grond voor dit verwijt. Ook hierin zijn dus geen bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan verweerster in afwijking van haar beleid de overproductie alsnog in het budget voor 2014 zou moeten opnemen.

5. Het beroep is ongegrond.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2017.

w.g. W.E. Doolaard w.g. M.B. van Zantvoort