ECLI:NL:CBB:2016:221 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vernietiging kostenbesluit bestuursrechtelijke handhaving...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/562

11201

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2016 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. P. Luschen).

Procesverloop

Bij besluit van 16 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving voor een bedrag van € 21.618,54 bij appellant in rekening gebracht.

Bij besluit van 9 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 10 februari 2016 heeft het College beslist dat beperking van de kennisneming van deze stukken niet gerechtvaardigd is, bepaald dat deze stukken worden teruggezonden aan verweerder en verweerder verzocht binnen twee weken na 10 februari 2016 deze stukken aan het College en appellant toe te sturen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 27 maart 2013 heeft verweerder spoedbestuursdwang toegepast wegens overtreding door appellant van de artikelen 36 en 37 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, kort gezegd het benadelen van de gezondheid en het welzijn van dieren en het onthouden van de nodige zorg aan dieren. Verweerder heeft daarbij 39 schapen en 17 lammeren van appellant meegevoerd en opgeslagen. In het besluit waarbij de spoedbestuursdwang op schrift is gesteld is vermeld dat de schapen sterk vermagerd waren, huidaandoeningen hadden en niet waren voorzien van een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer. Uit de diergeneeskundige verklaring die is opgesteld naar aanleiding van de op het bedrijf van appellant op 27 maart 2013 uitgevoerde controle blijkt dat de schapen en de lammeren sterke jeuk hadden en dat dit duidt op een langdurige en ernstige schurftinfectie.

1.2

Op 28 maart 2013 heeft dierenarts [naam 2] ( [naam 2] ) de schapen en lammeren onderzocht. In de naar aanleiding hiervan opgestelde diergeneeskundige verklaring heeft [naam 2] geconstateerd dat alle dieren matig tot ernstige uitval van de wol vertonen en de ernstig aangetaste dieren huidbeschadigingen vertonen. [naam 2] heeft tevens per schaap de conditiescore bepaald, onder vermelding van de geconstateerde problemen. De conditiescores van deze dieren varieerden – op een schaal van 1 tot en met 5 waarbij de laagste score 1 is – tussen de 1 en 2,5.

1.3

Bij besluit van 10 april 2013 heeft verweerder de spoedbestuursdwang op schrift gesteld. Appellant heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen dat besluit.

1.4

Bij brief van 8 april 2013 heeft de Dienst Regelingen (DR) aan appellant meegedeeld dat zij voornemens is de schapen en lammeren op 15 april 2013 vrij te geven om de kosten van inbewaringname niet onnodig hoog te laten oplopen.

1.5

Bij brief van 17 april 2013 heeft de afdeling Bestuurlijke Handhaving Gwwd van de DR aan de afdeling IBG van de DR opdracht gegeven om per direct de procedure op te starten om een nieuwe houder/eigenaar te zoeken voor de in bewaring genomen schapen en lammeren door middel van verkoop. Mocht verkoop niet mogelijk zijn dan worden de dieren afgevoerd/overgedragen conform de geldende regelgeving/afspraken.

1.6

Op 20 juni 2013 zijn de schapen onderzocht door [naam 2] , die daarover het volgende verklaart:

“(…)

Zeker de helft van de schapen is nog niet voldoende in conditie. Dit is te wijten aan de zoogperiode ook een kwart van de lammeren heeft een tegenvallende conditie. (…)”

1.7

Op 22 juli 2013 verklaart [naam 2] over de dieren het volgende:

“Advies: volgende week opnieuw beoordelen of de ingestelde behandelingen hebben geholpen. Dan kan ook beoordeeld worden of de schapen voldoende hersteld zijn om de opvang te verlaten of dat er behandelingen nodig zijn zoals het behandelen van individuele dieren met antibiotica. Meer dan de helft van de dieren zullen dan echter nog niet op een conditie van 3 zitten en zullen nog een aantal weken nodig hebben om op het juiste gewicht te komen.”

1.8

Op 16 augustus 2013 verklaart [naam 2] het volgende:

“De groep lammeren heeft een goede korte termijn voedingstoestand en hebben geen diarree. De lange termijn conditie zit tussen de 2 en 3 (schaal 1-5). Dit betekent dat de lammeren goede voeding met veel energie en eiwit nodig hebben om nog goed te kunnen groeien want ze zitten nog niet op de juiste conditie. De lammeren kunnen de opvang verlaten wanneer hier op de nieuwe locatie aan wordt voldaan. (…)

De groep oude schapen heeft een vergelijkbare conditie. Alle dieren vreten goed maar hebben nog tijd nodig om volledig te herstellen en de juiste lange termijn conditie te krijgen. Alle dieren staan te herkauwen of te vreten. Nogmaals een schaap bekapt en behandeld met CT-spray. Wanneer de schapen nogmaals door het voetenbad zijn geweest en geen kreupelheid meer vertonen, dan kunnen zij de opvang ook verlaten onder de voorwaarden dat ze hoog energetisch voer, rijk aan eiwit tot hun beschikking moeten hebben. De jeuk is in de koppel schapen verdwenen al is aan de vachten nog goed te zien dat de dieren een periode van ernstig ziek zijn hebben doorgemaakt.(…)”

1.9

Op 6 september 2013 heeft verweerder 41 schapen verkocht voor een bedrag van
€ 2.675,-.

1.1

Bij het primaire besluit heeft verweerder de kosten van de spoedbestuursdwang – het meevoeren en opslaan van de schapen en lammeren – vastgesteld op € 24.293,54 . De opbrengst van verkoop van 41 schapen (€ 2.675,-) is verrekend, zodat appellant nog

€ 21.618,54 verschuldigd is.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

3. Appellant stelt dat de dieren ruim 5 maanden in bewaring zijn gehouden en over die periode een bedrag van ruim € 24.000,- aan kosten is gemaakt. De kosten bedragen het negenvoudige van wat de dieren uiteindelijk hebben opgebracht. Dit is volgens appellant buiten iedere proportie, zeker indien bedacht wordt dat het hier om schapen gaat, die normaliter voor wol en/of de vleesproductie gehouden plegen te worden. Het gaat hier niet om huisdieren, zoals honden of katten.

In het licht van het voorgaande valt volgens appellant niet in te zien waarom de betreffende schapen meer dan 5 maanden in bewaring zijn gehouden. Volgens appellant had volstaan kunnen en moeten worden met het gedurende hooguit enkele weken verzorgen van de dieren, waarbij te denken valt aan schurftbestrijding, klauw bekappen, goed voeren en eventueel extra mineralen toedienen et cetera. Dan zou de gezondheidstoestand van de dieren na enkele weken zodanig zijn geweest dat deze gewoon verkocht hadden kunnen worden. De dieren zouden dan weliswaar niet in een topconditie verkeerd hebben en stellig minder hebben opgebracht, maar dan hadden de kosten van bestuursdwang beperkt kunnen blijven tot een bedrag van – hooguit – enkele duizenden euro’s. Appellant stelt zich derhalve op het standpunt dat de kosten van bestuursdwang dienen te worden gematigd tot een bedrag van
€ 2.675,-, zodat appellant per saldo niets meer aan verweerder verschuldigd is.

Het in bewaring nemen van vee dient volgens appellant te worden beschouwd als zaakwaarneming in de zin van artikel 6:198-202 van het Burgerlijk Wetboek (BW), althans kan daarmee op één lijn worden gesteld. Verweerder heeft zich volgens appellant niet als een goed zaakwaarnemer gedragen; hij had erop behoren toe te zien dat de kosten niet de pan zouden uitrijzen. Voorts heeft verweerder gehandeld in strijd met de op hem ingevolge artikel 6:101, eerste lid, van het BW rustende schadebeperkingsplicht. Verweerder heeft de kosten volstrekt nodeloos laten oplopen terwijl hij op voorhand moet hebben geweten dat daar geen reële meeropbrengst tegenover zou staan. Voorts is er nimmer contact met appellant opgenomen waarbij hem de mogelijkheid is voorgehouden: ofwel snel verkopen en slachten en een lage opbrengst ofwel langer in bewaring maar dan wel hoge kosten. Dit is volgens appellant in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

Er is volgens appellant bovendien sprake van dètournement de pouvoir nu verweerder zijn bevoegdheid om de kosten van bestuursdwang op de overtreder te verhalen kennelijk gebruikt om appellant in de portemonnee te treffen. Gelet op de wanverhouding tussen kosten en opbrengsten, krijgt het kostenverhaal een punitief karakter, hetgeen in strijd is met het legaliteitsbeginsel.

Bij het nemen van het primaire besluit is verweerder volgens appellant ook artikel 5:30 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uit het oog verloren. Artikel 5:30, tweede lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan een zaak eerder kan verkopen indien de kosten in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden. Voor zover de kosten meer hebben bedragen dan de opbrengst van de dieren, dienen zij voor rekening van verweerder te blijven.

Artikel 5:25, eerste lid, van de Awb gaat weliswaar uit van het uitgangspunt dat de kosten op de overtreder worden verhaald, maar daarbij dient volgens appellant wel een evenredigheidstoets te worden toegepast, gezien de daarin vermelde zinsnede ‘tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen’. Uit het voorgaande volgt dat niet aan deze redelijkheidstoets is voldaan. De kosten dienen dan ook redelijkerwijze te worden beperkt tot de verkoopopbrengst.

Appellant stelt dat hij geen noemenswaardige inkomsten heeft en er evenmin sprake is van enig vermogen. Appellant kan onmogelijk een bedrag van ruim € 20.000,- betalen en er is derhalve sprake van een (financiële) noodtoestand die rechtvaardigt dat de kosten van bestuursdwang worden gematigd tot een bedrag gelijk aan de verkoopopbrengst.

4. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 5:25

1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

(…)

Artikel 5:30

1. Indien een meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven, kan het bestuursorgaan de zaak verkopen.

2. Het bestuursorgaan kan de zaak eerder verkopen, zodra de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten, vermeerderd met de voor de verkoop geraamde kosten, in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden.

(…)”

5.1

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat de daarin vermelde kosten voor het toepassen van spoedbestuursdwang voor rekening van appellant komen.

5.2

Het College stelt vast dat appellant geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 10 april 2013 waarin verweerder de spoedbestuursdwang op schrift heeft gesteld, zodat dit besluit in rechte vast staat. Nu moet worden aangenomen dat het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang rechtmatig is, behoren de kosten die daarmee gemoeid zijn ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb in beginsel voor rekening van appellant te komen.

5.3

Wat betreft de hoogte van de met de spoedbestuursdwang gemoeide kosten is het College van oordeel dat verweerder deze onvoldoende heeft verantwoord. Het College overweegt hiertoe als volgt.

5.4

Uit de in 1.2 vermelde geneeskundige verklaring blijkt dat dierenarts [naam 2] de schapen en de lammeren op 28 maart 2013, één dag nadat deze dieren waren meegevoerd, in de opvang heeft onderzocht en per schaap de conditiescore heeft bepaald. Uit deze verklaring blijkt niet dat hij een dergelijke score ook heeft bepaald per in beslag genomen lam. Het College stelt vast dat de eerstvolgende diergeneeskundige verklaring met betrekking tot de gezondheidstoestand van de schapen en lammeren in de opvang dateert van 20 juni 2013. Dit is bijna drie maanden na het meevoeren en opslaan van de schapen en de lammeren. Nu verweerder geen geneeskundige gegevens heeft overgelegd die inzicht geven in de (ontwikkeling van de) gezondheidstoestand van de dieren in de opvang in de periode tussen 28 maart 2013 en 20 juni 2013, gaat het College ervan uit dat deze gegevens ook niet beschikbaar zijn.

5.5

In de verklaring van [naam 2] van 20 juni 2013 (zie 1.6) is vermeld dat zeker de helft van de schapen nog niet voldoende in conditie is. Hieruit valt naar het oordeel van het College af te leiden dat op 20 juni 2013 een deel van de schapen en lammeren kennelijk wel voldoende in conditie was. Bij brief van 8 april 2013 heeft de DR aan appellant meegedeeld dat zij voornemens is de dieren op 15 april 2013 vrij te geven om de kosten van inbewaringname niet onnodig hoog te laten oplopen. Uit de hiervoor in 1.5 vermelde brief blijkt verder dat binnen de DR op 17 april 2013 opdracht is gegeven om per direct de procedure op te starten om een nieuwe houder/eigenaar te zoeken voor de in bewaring genomen schapen en lammeren door middel van verkoop. Nu na 20 juni 2013 kennelijk een deel van de schapen en lammeren voldoende in conditie en derhalve geschikt was voor de verkoop, valt, mede in het licht van de genoemde brieven van de DR, naar het oordeel van het College zonder deugdelijke verklaring van verweerder niet in te zien waarom de dieren na

20 juni 2013 nog tot 6 september 2013 in de opvang hebben verbleven. Nu verweerder hiervoor geen enkele verklaring – ook ter zitting niet – heeft gegeven, is het College van oordeel dat verweerder de na 20 juni 2013 gemaakte kosten onvoldoende heeft verantwoord.

5.6

Gegeven het feit dat diergeneeskundige gegevens over de gezondheidstoestand van de dieren op enig moment in de periode tussen 28 maart 2013 en 20 juni 2013 ontbreken en in aanmerking nemend dat dit een geruime tijd betreft, sluit de verklaring van 20 juni 2013 naar het oordeel van het College ook niet uit dat een aantal dieren reeds eerder dan op 20 juni 2013 in een zodanige conditie verkeerde dat zij geschikt waren voor de verkoop. De hiervoor in 1.5 vermelde brief van de DR van 17 april 2013 wijst ook in die richting. Derhalve is niet uitgesloten dat een aantal dieren tot 20 juni 2013 nodeloos in de opvang heeft verbleven. Verweerder heeft geen verklaring gegeven waarom alle dieren tot die datum in de opvang hebben verbleven, hetgeen mede gelet op artikel 5:30, tweede lid, van de Awb wel op zijn weg ligt. Dit betekent dat verweerder de met de opvang gemoeide kosten in de periode van
28 maart 2013 tot 20 juni 2013 ook onvoldoende heeft verantwoord.

5.7

Hetgeen hiervoor in 5.5 en 5.6 is overwogen leidt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:26, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging.

5.8

Het College ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, omdat naar zijn oordeel niet aannemelijk is dat het geconstateerde gebrek kan worden hersteld en dat de kosten van de dieren die van 28 maart 2013 tot 6 september 2013 niet nodeloos in de opvang hebben verbleven alsnog met de vereiste zorgvuldigheid kunnen worden vastgesteld. Hiertoe overweegt het College als volgt. Nu diergeneeskundige gegevens die inzicht geven in de (ontwikkeling van de) gezondheidstoestand van de dieren in de opvang in de periode tussen 28 maart 2013 en 20 juni 2013 ontbreken, is niet aannemelijk dat nader kan worden bepaald welke dieren mogelijk reeds in die periode geschikt waren voor de verkoop. Dit betekent dat verweerder evenmin alsnog een op deze dieren toegespitste verklaring kan geven waarom niet eerder dan op 6 juni 2013 tot verkoop van deze dieren is overgegaan. Wat betreft de periode van 20 juni 2013 tot 6 september 2013 zijn weliswaar geneeskundige gegevens van 22 juli 2013 en 6 augustus 2013 beschikbaar, maar deze gegevens zijn niet herleidbaar tot de conditie van individuele schapen en lammeren. Niet gebleken is dat andere gegevens voorhanden zijn aan de hand waarvan de conditie per individueel schaap en lam en de ontwikkeling van hun conditie tot 6 september 2013 in beeld is gebracht. Dit betekent dat wat betreft deze periode evenmin nader kan worden vastgesteld welke dieren tot welk moment redelijkerwijs in de opvang dienden te verblijven en wanneer welke dieren konden worden verkocht. Overigens zijn de diergeneeskundige verklaringen van 22 juli 2013 en 6 augustus 2013 niet eenduidig wat betreft de minimale conditiescore die in de opvang moet zijn bereikt. Het College is van oordeel dat vorengenoemde gevolgen van het ontbreken van de bedoelde gegevens voor rekening en risico van verweerder dienen te worden gebracht. Met het oog op de verantwoording van de in verband met de opvang van de meegevoerde en opgeslagen dieren gemaakte kosten mag immers in beginsel van verweerder worden verlangd dat hij binnen redelijke grenzen de ontwikkeling van de gezondheidstoestand van de betreffende dieren in de opvang regelmatig in kaart laat brengen en hiervan op afdoende wijze verslag laat uitbrengen. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder hieraan niet voldaan.

6. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van

€ 1.488,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2016.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.S. van den Berg