ECLI:NL:CBB:2015:297

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/205

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2015 in de zaak tussen

1.
De Stichting GGNet, te Warnsveld, (GGNet)

2.
Achmea,h.o.d.n. Achmea Divisie Zorg en Gezondheid, tevens h.o.d.n. Achmea Zorgkantoor Apeldoorn Zutphen e.o., te Amersfoort, (Achmea)

3.
Coöperatie Eno U.A.,h.o.d.n. Salland Verzekeringen
,te Deventer (Salland)

4.
Menzis Zorg en Inkomen,te Enschede (Menzis)

(gezamenlijk appellanten)

(gemachtigde: mr. J.G. Woolderink-Tjallingii),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. A.L. Kruijmer).

Procesverloop

Bij brief van 29 augustus 2013 heeft verweerster appellanten geïnformeerd over de afhandeling van het door hen ingediende formulier 'overheveling GGZ AWBZ-Zvw 2013'.

Bij besluit van 24 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerster het hiertegen gerichte bezwaar van appellanten kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2015, waarbij appellanten zich hebben laten vertegenwoordigen door [naam 1] , kantoorgenoot van hun gemachtigde, en verweerster door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

Het financiële beleid van de regering met betrekking tot de gezondheidszorg wordt vastgelegd in het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Het BKZ is de financiële ruimte die het kabinet aanvaardbaar acht voor de zorguitgaven. Binnen het BKZ zijn de uitgaven vastgesteld die per deelsector – waaronder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) – aanvaardbaar worden geacht. Tot 1 januari 2008 werd de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) geheel gefinancierd op basis van de AWBZ. Vanaf 1 januari 2008 wordt de geneeskundige ggz gefinancierd op basis van de Zvw. Onder de AWBZ werden de tarieven die ggz-instellingen in rekening mochten brengen bepaald op basis van een telkens voor een jaar geldend budget. Bij de overgang van de geneeskundige GGZ van de AWBZ naar de Zvw per 1 januari 2008 zijn de budgetten voor de bestaande GGZ-instellingen gehandhaafd. GGNet is een gebudgetteerde instelling.

1.2

De overheveling van de geneeskundige GGZ naar de Zvw heeft ertoe geleid dat er binnen het BKZ structureel een bedrag is overgegaan van het kader voor de AWBZ naar het kader voor de Zvw. Die overheveling is gebaseerd op een splitsing van GGZ-uitgaven op basis van de feitelijk verleende zorg per 1 september 2007 zoals opgegeven door de zorgaanbieders. Verweerster heeft destijds deze gegevens aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) geleverd.

1.3

Er kunnen verschuivingen in de zorgverlening plaatsvinden tussen de AWBZ en Zvw, bijvoorbeeld van de AWBZ naar de Zvw. Om dergelijke verschuivingen tussen de AWBZ en Zvw te faciliteren, heeft verweerster voor het jaar 2013 de Beleidsregel Overheveling GGZ budget AWBZ-Zvw (AL/BR-0009) vastgesteld. Hiermee wordt het mogelijk de financiële kaders van het BKZ aan de verschuivingen aan te passen. Op basis van die beleidsregel kan een zorgaanbieder samen met een zorgkantoor en representerende zorgverzekeraar bij verweerster melden dat er binnen de desbetreffende instelling een verschuiving van GGZ-zorg heeft plaatsgevonden van AWBZ naar Zvw of vice versa. Na gegevensverstrekking door verweerster aan de minister van VWS over de meldingen kan de minister van VWS op basis daarvan de financiële macrokaders aanpassen.

1.4

Appellanten hebben op 30 juli 2013 een melding gedaan van overheveling van een miljoen euro van de AWBZ naar de Zvw in verband met de afbouw van klinische AWBZ-capaciteit ten gunste van ambulante Zvw-productie. Dit formulier was ondertekend door GGNet en Achmea, en niet ondertekend door Salland en Menzis.

1.5

Verweerster heeft Achmea op 7 augustus 2013 per e-mail bericht dat het formulier op grond van de beleidsregel Overheveling GGZ budget AWBZ-Zvw moet zijn ondertekend door de zorgaanbieder, het zorgkantoor en de representatieve zorgverzekeraars en dat het overhevelingsformulier niet aan die voorwaarde voldoet. Verweerster heeft Achmea verzocht het volledig ondertekende formulier binnen twee weken naar haar te sturen. Vervolgens heeft Menzis het formulier op 8 augustus 2013 ondertekend ingestuurd. Salland heeft het formulier op 2 september 2013 ondertekend ingestuurd.

1.6

Verweerster heeft GGNet op 29 augustus 2013 bericht dat het overgehevelde bedrag niet zal worden meegenomen bij het vaststellen van de contracteerruimte en evenmin zal worden opgenomen in de opgave die verweerster eind augustus aan VWS verstuurt. Appellanten hebben naar aanleiding van deze mededeling een bezwaarschrift ingediend.

1.7

Bij de bestreden beslissing heeft verweerster het bezwaar met toepassing van artikel 7:3 onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 29 augustus 2013 volgens haar geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is in de zin van artikel 7:1 Awb in samenhang met artikel 1:3 Awb.

2.1

Appellanten voeren aan dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Appellanten hebben een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb ingediend. De brief van 29 augustus 2013 waarbij verweerster de aanvraag buiten behandeling heeft gelaten is een besluit op grond van artikel 4:5, eerste lid, Awb. De buitenbehandelingstelling heeft als rechtsgevolg dat het overgehevelde bedrag niet wordt meegenomen bij het vaststellen van de contracteerruimte en evenmin wordt opgenomen in de opgave die verweerster aan VWS verstuurt. Dat betekent dat appellanten nu voor één miljoen euro geen productieafspraken kunnen maken, ongeacht de wil daartoe van partijen.

2.2

Appellanten hebben verder beargumenteerd betoogd dat verweerster de melding ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld.

3.1

Verweerster heeft primair aangevoerd dat appellanten geen procesbelang hebben, aangezien het al dan niet slagen van het beroep geen gevolgen heeft voor de mogelijkheid tot het maken van die productieafspraken. Weliswaar mag de contracteerruimte niet worden overschreden, maar het staat op voorhand niet vast dat de contracteerruimte, het Macro prestatiebedrag (MPB) of een ander macrokader wordt overschreden.

3.2

Verweerster stelt zich subsidiair op het standpunt dat het beroep ongegrond is omdat zij het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Uit het systeem van overhevelingen van productie tussen AWBZ en Zvw volgt dat een melding geen rechtsgevolg heeft. Verweerster verricht slechts feitelijke handelingen ten behoeve van gegevensverwerking van VWS. Waar een melding al niet kan leiden tot rechtsgevolgen, geldt dat des te meer voor het buiten behandeling laten van een melding die niet aan de vereisten voldoet.

3.3

Verweerster betwist dat appellanten een bedrag van één miljoen aan productiemiddelen hebben verloren. Volgens verweerster kunnen ook productieafspraken worden gemaakt zonder dat een overheveling is gemeld op basis van de Beleidsregel Overheveling GGZ budget AWBZ-Zvw. Ook zonder melding kunnen zorgaanbieder, zorgverzekeraar en zorgkantoor afspraken over productieverschuivingen maken. Volgens verweerster is leidend de al dan niet bestaande wens van zorgaanbieders en zorgkantoren/zorgverzekeraars om productieafspraken te maken alsmede de zorgplicht die op zorgkantoren/zorgverzekeraars rust. Als een dergelijke afspraak over het verschuiven van de productie van de AWBZ naar de Zvw niet op basis van de Beleidsregel Overheveling GGZ budget AWBZ-Zvw bij de NZa wordt gemeld, heeft dit slechts tot gevolg dat deze verschuiving niet kan leiden tot een overeenkomstige aanpassing van de macrobudgettaire kaders.

3.4

Verweerster stelt ten slotte dat zij de melding op goede gronden buiten behandeling heeft gesteld.

4.1

Het College is van oordeel dat appellanten, anders dan door verweerster aangevoerd, procesbelang hebben bij dit beroep. Verweerster heeft het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 29 augustus 2013 volgens haar geen besluit is. Het beroep van appellanten is primair gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring op die grond. Indien dit beroep zou slagen, zou verweerster alsnog op grondslag van het bezwaar de buitenbehandelingstelling van de melding dienen te heroverwegen. In zoverre kunnen appellanten dus nog het doel bereiken waarvoor zij het beroep hebben ingesteld, zodat appellanten belang hebben bij een oordeel van het College daarover.

4.2

Vervolgens stelt het College vast dat een melding als die waarmee dit geding is aangevangen louter feitelijke gevolgen kan hebben, namelijk dat deze kan worden betrokken door de minister van VWS bij het vaststellen van de macrobudgettaire kaders (het BKZ). Het niet doorgeven van een melding aan de minister heeft alleen tot gevolg dat dit feitelijk gevolg zich ten aanzien van deze melding niet kan voordoen. Er is derhalve geen sprake van een op enig rechtsgevolg gerichte beslissing als bedoeld in artikel 1:3 Awb en dus niet van een besluit. Dat betekent tevens dat de melding geen aanvraag is, omdat daarvan op grond van artikel 1:3, derde lid, Awb, slechts sprake is indien wordt verzocht om het nemen van een besluit als bedoeld in dat artikel.

4.3

Dit leidt tot de slotsom dat verweerster het bezwaarschrift van appellanten op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is daarom ongegrond.

4.4

Hetgeen overigens is aangevoerd kan aan dit oordeel niet afdoen en blijft daarom buiten bespreking.

4.5

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M. van Duuren en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2015.

w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder