ECLI:NL:CBB:2014:269 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over subsidiabiliteit berme...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 12/1104

5101

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2014 in de zaak tussen

[naam], te [plaats], appellant(gemachtigde: P.J. Houtsma)

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. B.E. Sturm).

Procesverloop

Bij besluit van 20 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).

Bij besluit van 29 oktober 2012 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Naar ter zitting is gebleken zijn partijen het erover eens dat verweerder bij het bestreden besluit tevens een primair besluit heeft genomen dat strekt tot afwijzing van het verzoek van appellant om tot herziening over te gaan van het besluit van 22 september 2006 waarbij aan appellant 35,61 toeslagrechten zijn toegekend. Het College gaat hiervan ook uit en zal het beroepschrift in overeenstemming met de ter zitting geuite wens van partijen in zoverre doorzenden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift gericht tegen genoemd primair besluit. Dit betekent dat hetgeen appellant heeft aangevoerd in verband met de vaststelling van zijn toeslagrechten in de onderhavige procedure buiten beschouwing zal worden gelaten.

Appellant heeft met de Gecombineerde opgave 2011 om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en hiervoor 31 percelen opgegeven met gewascode 265 (blijvend grasland) en een totale oppervlakte van 9.44 ha.

Tussen partijen is in geschil of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft beslist tot de volledige afwijzing van appellants bedrijfstoeslag 2011 en uitsluiting voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven en geconstateerde oppervlakte, omdat de afwijking tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte van haar percelen meer dan 20%, respectievelijk meer dan 50 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt. Het geschil spitst zich hierbij toe op de vraag of verweerder de aan een weg gelegen percelen met de volgnummers 2 tot en met 25 en 27 tot en met 31 (de percelen) terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten omdat zij als bermen moeten worden aangemerkt.

Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.

4.1

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…)."

4.2 Artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:

" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…)."

4.3

Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009."

4.4 Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de Beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

5.1

Appellant beroept zich op het gerechtvaardigde vertrouwen dat hij toeslagrechten mocht verzilveren voor de percelen. In 2006 zijn er toeslagrechten op deze grond toegekend en sindsdien is er jaarlijks ook bedrijfstoeslag voor deze percelen uitbetaald. De grond is ook herhaaldelijk gecontroleerd, laatst nog in het kader van de uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2009. Ten tijde van het voorbereiden van de Gecombineerde Opgave 2011 heeft appellant met de kennis van toen zijn landbouwgrond geregeld. Dat per 1 april 2011 de Beleidsregels zijn gewijzigd is geen reden om deze regels ook in 2011 op de in het bestreden besluit aangegeven wijze toe te passen. Door de late wijziging van de Beleidsregels was appellant niet meer in staat vervangende grond te regelen. Bij de Gecombineerde Opgave onder de vermelding ‘opgeven van percelen, belangrijke informatie’, is geen sprake van deze ingrijpende wijziging. Door deze wezenlijk informatie achter te houden, geen concrete invulling te geven aan het begrip berm en dat te bewaren tot bezwaar- en beroepsprocedures, heeft verweerder ten onrechte geen invulling gegeven aan de op hem rustende zorgplicht. Appellant heeft het besluit over zijn aanvraag voor bedrijfstoeslag voor het jaar 2010, waarin dezelfde percelen zijn opgenomen als voor 2011, pas ontvangen na het indienen van de Gecombineerde Opgave voor 2011 en dus na de periode om nog eventuele correcties door te voeren.

5.2

Appellant betwist dat de percelen wegbermen zijn. Hij huurt sinds 2002 landbouwgrond van de gemeente Lelystad langs een aantal wegen voor landbouwactiviteiten, bestaande uit bemesting en het oogsten van het gras voor de voederwinning. De grasopbrengst bedraagt circa 10 ton droge stof per ha per jaar. Appellant heeft bij de opgave van zijn percelen de oppervlaktes zodanig gekozen dat rekening is gehouden met een strook berm, die vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid wellicht niet als landbouwgrond kan worden aangemerkt. De percelen landbouwgrond eindigen aan de andere zijde (slootkant) op het punt waar geen voederwinning meer kan plaatsvinden. De polderwegen waarlangs de percelen liggen zijn landbouwontsluitingswegen: het zijn smalle wegen met een zeer geringe verkeersfrequentie, die slechts worden gebruikt om de bedrijven in het uitgestrekte poldergebied te bereiken. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat deze wegen doorgaande wegen zijn in de zin van artikel 5a van de Beleidsregels. De percelen zijn ten onrechte in het geheel tot berm bestempeld: de omvang van de percelen is veel groter dan voor de verkeersveiligheid noodzakelijk is. Verweerder onderbouwt niet waaruit de overwegende verkeerskundige functie bestaat en in welke mate deze dan groter is dan de landbouwactiviteiten. Zelfs als een perceel naast een landbouwkundige functie ook een infrastructurele functie zou hebben, voldoet het perceel aan de voorwaarde dat het als geheel voor de landbouw wordt gebruikt, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij natuurterreinen.

6.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging ten aanzien van bermen ten tijde van de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2011 bekend was dan wel bekend had kunnen zijn. Zowel in de Handleiding controle perceelsregistratie van 10 februari 2010, de toelichtingen bij de Gecombineerde Opgave 2010 en 2011 en – vanaf 12 mei 2011 - in de op de Loketsite gepubliceerde Algemene handleiding voor het intekenen en wijzigen van percelen is duidelijk aangegeven dat bermen niet langer als subsidiabele grond worden beschouwd. Verweerder heeft belanghebbenden zoals appellant derhalve wel tijdig geïnformeerd.

6.2

Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en sub h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.

7.1

Het College vat de in 5.1 weergegeven beroepsgrond op als een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Het College is van oordeel dat dit beroep niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011
- anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellant daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Anders dan appellant kennelijk meent, acht het College een maand niet te kort om op de hoogte te kunnen geraken van dat nieuwe beleid. Dat appellant in afwachting was van een beslissing op zijn bezwaar tegen de vaststelling van zijn bedrijfstoeslag voor 2010 leidt evenmin tot een andere conclusie. Dat appellant door die procedure in onzekerheid verkeerde over de subsidiabiliteit van zijn percelen in 2010, doet aan de werking van het nieuwe beleid voor het jaar 2011 immers niet af.

7.2.1

Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.

Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.

7.2.2

Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen door appellant worden bemest, gemaaid en appellant de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of de percelen al dan niet volledig kunnen worden aangemerkt als bermen overweegt het College als volgt.

De percelen worden aan één zijde begrensd door de weg. De begrenzing aan de andere zijde is niet bij alle percelen helder, maar gelet op de overgelegde foto’s is bij een aantal percelen sprake van een sloot of greppel. In het rapport fysieke controle van 17 augustus 2011 is vermeld dat de gemiddelde breedte van de percelen circa 8 meter bedraagt. Behoudens een enkel verkeersbord dat zichtbaar is op een door verweerder ter zitting overgelegde foto van perceel 22 blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet dat objecten zoals verkeersborden en straatmeubilair op de percelen aanwezig zijn.

Gelet op vorengenoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de betreffende percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellant op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.

7.2.3

In de tussen appellant en de Provincie Lelystad gesloten ‘overeenkomst onderhoud van wegbermen in het buitengebied’ (overeenkomst) is onder punt 5 onder meer bepaald dat in het groeiseizoen maximaal drie sneden gras mogen worden geoogst, waarbij de eerste snede vóór 15 juni en de laatste snede vóór 15 oktober moet zijn gemaaid en geruimd en de maaihoogte minimaal 3 cm moet zijn. Onder punt 7 is bepaald dat appellant slechts wettelijk goedgekeurde onkruidbestrijdingsmiddelen die de minste schade aan het milieu toebrengen, mag gebruiken en dat tijdens de bloei van ongewenste kruiden geen chemische onkruidbestrijdingsmiddelen mogen worden toegepast. Volgens punt 12 mogen aanwezige bomen en beplantingen in de bermpercelen bij de uitvoering van de werkzaamheden niet worden beschadigd en onder punt 13 is bepaald dat de bermpercelen niet mogen worden gebruikt voor de opslag van oogstproducten, materieel of materiaal. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, ziet het College in deze bepalingen geen wezenlijke belemmeringen voor de uitoefening van de landbouwactiviteiten van appellant. Appellant heeft ter zitting onweersproken gesteld dat het bepaalde in punt 5 in de pachtovereenkomst aansluit bij de gangbare praktijk bij maaien en oogsten van gras door landbouwbedrijven. Reeds omdat niet is gebleken dat zich op de percelen waarop de overeenkomst betrekking heeft, bomen en beplantingen bevinden, is er geen grond om aan te nemen dat de landbouwactiviteiten van appellant noemenswaardig worden gehinderd in verband met het bepaalde onder punt 12 van de overeenkomst. Voorts heeft verweerder nagelaten om concreet, toegespitst op de landbouwactiviteiten van appellant ter plaatse, nader te onderbouwen waarom en in hoeverre deze activiteiten noemenswaardige hinder ondervinden van de verkeerskundige en infrastructurele functie in verband met de in de punten 7 en 13 van de overeenkomst neergelegde verplichtingen.

7.2.4

Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

8.1

Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.

8.2

Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.

8.3 Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellantgemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het door appellant betaalde griffierecht van
€ 156,-- te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2014.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. L.C. Bannink